【系列专版】综合门户城市地区乡村高质量发展路径 ——以广州国家级田园综合体规划建设为例

结合高质量发展与乡村振兴的逻辑关系，选取在城乡融合起主导地位的综合门户城市地区的乡村作为研究对象，分析其发展特点及问题，提出镇域统筹、资产盘活、机制传导的乡村高质量发展的应对路径，并以广州国家级田园综合体规划建设实践为例，分析其创建情况和创建路径，以地方国企引领带动乡村建设的实践验证乡村高质量发展路径，以期为其他地区的乡村高质量发展提供经验借鉴。

[关键词] 综合门户城市地区；乡村高质量发展；田园综合体；广州

[文章编号]1006-0022(2024)06-0136-07

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]骆茜，吕明，李德民．综合门户城市地区乡村高质量发展路径：以广州国家级田园综合体规划建设为例[J]．规划师，2024(6)：136-142．

0 引　言

综合门户城市地区具有内向集聚度的特点，在经济发展中扮演的角色越来越重要。该地区是自身腹地内部与对外合作联系的经济单元，实现其高质量发展对于中国式现代化具有重要的意义。在我国，典型的综合门户城市地区主要为粤港澳大湾区、长三角城市群及京津冀城市群等，为广阔的内陆地区辐射高端生产性服务，是我国经济活动最活跃的地区，同时也是城乡转型的核心地带。乡村作为综合门户城市地区经济发展的重要参与者，其角色、地位越来越引起关注。乡村振兴和高质量发展是国家推行的两大中心工作，两大战略驱动发展已进入稳定状态。高质量发展的目标是实现从总量扩张到结构优化的转变，是以5大发展理念为基础，以绿色为指引的多方位协调发展，涉及经济、社会、文化、政治、生态等系统。高质量发展的高标准和可持续性满足社会发展的需求，满足人民对产品质量和生活质量的合一性要求。乡村振兴的目标是实现城乡统筹发展，为留乡和返乡人口提供优越的安居条件以及现代化的生活生产秩序。乡村振兴强调乡村土地、人口、产业等要素的联动效应，统筹人地关系、经济要素、功能要素、市场供需及利益，系统地向乡村输送外源性资源。乡村振兴通过制度吸纳、需求整合、协同引导等手段，实现国家与农民互惠共享。2017年，党的十九大报告中首次提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，2020年广东省委、省政府印发《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，2021年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》为高质量发展和乡村振兴两大战略目标的落地指明了工作方向，两大战略的顶层设计不断完善。综合门户城市地区的乡村率先将脱贫攻坚成果与乡村振兴进行有效衔接，如粤港澳大湾区的乡村已开展中心镇、名镇名村、美丽乡村、典型镇等多项常规的建设工作，通过采用人居环境整治、新农村连片整治、乡村振兴示范带、乡村改厕、土地集中整理、美丽圩镇建设等手段，为其高质量发展奠定了基础。综上所述，城乡要素的畅通流动、乡村资产的价值实现、空间治理的机制传导等在乡村结构优化和效益增长的发展要求中显得尤为重要。

1 综合门户城市地区乡村发展特点及问题

综合门户城市地区呈现多中心、网络化、集约化、都市功能化的特征，在城乡融合过程中起主导地位。本文选取综合门户城市地区的乡村作为研究主体，进一步探讨高质量发展的路径和规划的衔接。

1.1 城乡要素流动不够顺畅，依赖通则式的规划路径难以发挥规划整体统筹作用

在我国“五级三类”国土空间规划体系下，镇域作为城乡的桥梁节点，在城镇人口、商品、资本全要素流动方面发挥着重要作用。在国土空间规划之前，各级各类的规划在管控对象、范围、技术标准和底板数据方面均存在差异，导致处于规划传导体系最底层的乡镇规划，其数据存在重叠、遗漏和矛盾，无法完成对全要素的有效引导和管控。近年来，广东省出台的《广东省村庄规划编制基本技术指南(试行)》提出在县级规划中解决好村庄整体布局问题，在镇级规划中解决好乡村建设边界管控的问题，发挥了一定的作用。但乡村规划仍以单个乡村的视角看发展，难以突破等级界限。尚处于起步阶段的国土空间规划，虽然在标准上完善了数据传导的机制，但是对乡村自身现状条件、空间发展方向、空间资源配置情况及重大建设项目安排、规划落地实施效率等方面考虑过少，难以有效协调集体、村民的合理诉求。因此，在镇域层面，简单地依赖通则式的规划难以有效统筹城乡要素流动。

1.2 闲置资产盘活不足，供地方式影响乡村的发展步伐

乡村的土地、住房、集体资产权属不清，流转方式不规范，闲置和浪费普遍发生的情况亟待解决。虽然我国推动一二三产融合发展项目为乡村发展提供了方向，但是该类项目要求用地相对集中。乡镇缺乏闲置资产盘活利用的相关策略，对闲置资产的数量、规模、分布等不够清晰，影响乡村项目储备，导致项目获取建设用地的成本较高。项目的供地方式与供地的需求不匹配，在一定程度上影响了乡村高质量发展的步伐。虽然国内各地探索乡村供地方式降低供地成本有一定的成效，如点状供地模式、集体公益性用地转为集体经营性用地，以及加强规划引导和政策支持等，但是在已有实践中，仍然无法完全解决项目边界不清、退让等问题导致项目落实后出现新的违法用地等成本上升的情况。

1.3 半公共产品供给不足，乡村建设中长期且微利项目影响乡村的整体效益

乡村建设由纯公共产品、私人产品及半公共产品组成。纯公共产品的供给，如教育、医疗、市政道路等一般由政府提供，较少需要社会资本的介入。具有商品价值、商业价值的私人产品，满足商业经营一切要求的由市场提供。半公共产品的提供是微利型的或是无利型的，无利型产品具有正外部性、潜在价值，如生态环境、农林业产品、生物能源、历史建筑、历史街区、传统风貌建筑等。由于乡村半公共产品与纯公共产品的边界模糊，政府承担了大量半公共产品的建设责任。“建设靠补贴，运营靠财政”给各地政府造成了沉重的负担。在半公共产品的激励机制尚未完全建立，且乡村半公共产品规划缺位的情况下，投资者偏好投资收益较高的行业，加剧了经济发展和环境保护之间的矛盾。国土空间规划划定的生态保护红线、农业空间的用地管理制度及建设标准仍在不断完善，在严格的“三线”管控要求下，乡村半公共产品的需求与供给不平衡，影响了乡村的整体效益。

1.4 空间治理传导机制不足，影响项目的调整成本和运营成本

在“市/县—乡/镇—村”的空间治理方式中，常见通过指标式和蓝图式的规划对土地和项目进行管控。指标式的规划通过指标分解和底线管控的思维，以镇村两级同步推动近期建设。蓝图式的规划以空间结构和规模引导的思维，结合地方政府的诉求推动重大项目落地。粤港澳大湾区发挥了广东模式积极灵活的优势，通过上述方式引导了乡村的发展，但在土地效率和产业优化上仍存在一定的改善空间。乡村的投资大部分用在项目的开发建设上，部分项目存在供需错位、建设成本不断上升的问题，导致资源浪费、项目“烂尾”的情况出现。随着社会现代化和流动性的增强，应强化“乡镇—村”规划指引，须根据上位要求和下位诉求制定各类政策分区，对指标、底线控制等要素进行传导，减少后期的调整成本和运营成本。

2 乡村高质量发展的应对路径

实现乡村高质量发展，需要将镇域作为城乡要素流动的桥梁；需要兼顾空间开发和乡村风貌保护，实现乡村资源价值；需要强化“促镇带村”、带动村民参与，强化乡村空间治理的可持续性。针对高质量发展要求下乡村规划建设工作中的实际问题，本文提出3个思路：一是强化镇域的城乡统筹能力，规划需要紧密结合国土空间规划的各项管理办法，使乡村规划建设内容与国土空间规划编制体系相互衔接，强化镇域统筹的作用，加强镇级设施供给、功能整合；二是优化资源资产盘活的方式，盘活闲置的土地、住房和集体资产，促进低效空间再利用；三是完善空间治理传导机制，构建“共建共治”的乡村空间治理传导机制，为乡村的多场景、多方运营奠定底数基础。见图1。

2.1 镇域统筹路径：以项目包为核心，强化镇域城乡统筹

2.1.1 强化镇级设施供给，支撑城乡要素流通

利用政府、地方国有企业的设施、技术、网络和信息等资源，通过要素管理进行功能整合，引导“做增量”转向“存量兼顾”。借鉴实施性规划和战略性规划相互作用的模式，在村庄规划和国土空间总体规划之间，通过乡村建设整体规划的方式衔接乡村高质量发展议题与国土空间规划的重点要素(图2)。作为兼具乡村议事功能的乡村建设整体规划，应进一步确定其与村庄规划、国土空间总体规划的工作边界，形成能够达成发展综合目标的乡村建设整体规划体系。通过乡村建设整体规划，发挥镇级设施兜底保障的作用，完善农村社会保障制度，增加乡村教育、医疗等服务供给。

2.1.2 以项目包定统筹范围，实施空间治理

项目包是指项目主导方以合理的比例安排生态类项目、产业类项目、综合类项目的集合。项目包的主导方根据乡村建设整体规划的前期研究确定规划统筹的范围。在项目生成、项目建设条件集成和项目综合应用上，通过识别项目的建设规模、摸查土地使用条件，再充分对接人口、土地、各类控制线、公共服务设施、市政公用设施等，明确土地指标腾挪建议，从而达到优化建设项目用地布局的目标。

2.2 资产盘活路径：结合土地整治工具，盘活乡村资产

2.2.1 创新土地流转、整治工具，探索产业“导入+运营”

面对乡村资源资产闲置、价值挖掘不足的问题，应积极利用增减挂钩、拆旧复垦、低效用地开发、集约利用集体经营性用地等建设用地整理工作，结合生态产品的工作基础，推动乡村“三生”空间的优化。加大产业主平台的供给，打造良田连片、乡村集中、产业集聚、生态优美的土地格局，有利于促进规模经营、降低生产成本，加快项目落地，减轻政府融资的压力。

2.2.2 利用微改造、全面改造、混合改造，盘活低效资产再利用用地

乡村建设主要发生在城镇开发边界外，涉及多个不同类型的区域，如永久基本农田、水域保护区、林草保护区等，这些区域的功能定位不同，用地需求存在显著差异，难以成片开发建设。面对乡村存量资产复杂程度差异大、土地流转的流程长等问题，在乡村建设整体规划阶段，应设定项目供地的前置条件、明确产权边界、理清地籍和产权，明确资产的类型、数量、状态、价值等信息，为村庄规划制定微改造、全面改造、混合改造策略，加强资金保障，提供指引。

2.3 机制传导路径：全要素统筹，构建适应“长期微利”的空间治理传导机制

2.3.1 完善共建共享“策划—评估—规划—设计—报批实施”的实施链条

“长期微利”的共建共享强调多方参与、共同建设，这种理念下的规划不是一张静态的蓝图，而是一项动态的、贯穿治理全过程的管理工具。只有进行项目储备、融资策划、前期策划、项目实施的全要素统筹，才能构建共建共享治理格局的实施链条。将策划、财务评估、规划打包到乡村建设整体规划中，从项目规划阶段就完成对项目投资逻辑的铺排，确保从宏观到微观的全方位考虑，实现项目的有效投资和管理。

2.3.2 运营前置，探索“规划—设计—建设—运营”的一体化

乡村效益的提高需要提升项目的成功率和市场竞争力，项目要减少运营成本、提升品牌价值。在项目开发早期，通过整体规划对项目进行分类归并，以“经营乡村”思维考虑运营环节的各种问题，提前做好运营方案和细节的规划设计。在整体规划的指导下，完成功能业态组成的策划，指导资源的精准投放，减少后期的土地调整成本和运营成本。项目主导方应以长期的思维探索“规划—设计—建设—运营”一体化，形成“运、策、设、建”闭环，构建以人的需求为核心的“过程式”服务链条，从而突破“蓝图式”规划的短板。

3 广州从化越秀国家级田园综合体规划建设实践

广州从化越秀国家级田园综合体(以下简称“越秀田园综合体”)是财政部审批的国家级田园综合体试点项目，是广东省唯一的国家级田园综合体试点项目，也是自然资源部确定的全国唯一以县为实施单元的全域土地综合整治试点。越秀田园综合体按照统一规划、全局统筹、运营前置的思路，开展了试点的创建行动。越秀田园综合体位于粤港澳大湾区核心城市广州的东北部，距离城市中心约60 km，规划区域整体面积为21.27 km²，包括从化区鳌头镇龙潭村、横江村、乌石村3个行政村，截至2021年，规划范围内总户籍人口约为1万人，常住人口约为1 800人。

该项目由地方国有企业牵头形成项目主导方。自2021年越秀田园综合体启动以来，已经落实流转土地470亩(1亩≈666.67 m)以上，房屋及废旧厂房租赁规模超过10 000 m²，房屋出租率由20%增长到40%，宅基地作为商铺出租的20年租金可为村民、村集体累计增收1亿元以上，村民纯收入增长41.5% 。当地村集体年收入由25.43万元增长到36万元，常住人口实现正增长，由2021年初的约1 800人增长到2023年末的约2 600人，增长率超过35%。地方国有企业基于地方特色产业，整合了“奶牛产业”和“循环农业”这两大主导产业，并通过构建三产融合的示范基地，增强了市场竞争力和持续发展能力。项目实现了政府、村民组织角色双转变、双提升，政府的角色由以往的主导投入方转化为资本的引入者和协调者，村民组织由初期的利益保障者转化为协助参与者和支持者。见图3。

项目探索了“策划—财务评估—规划—设计—报批实施”的乡村高质量发展路径。在规划层面，形成了由1个总体规划、3个行政村的详细规划和设计导则，以及市政、景观、产业、土地整备、街道设计、牧场环保、历史文化等7个专项规划组成的“1+3+N”规划体系，结合项目主导方提供的产业咨询完成了财务评估，引导产业的精准导入。

3.1 识别项目价值，激活乡村资产，重塑项目结构，强化镇域统筹

越秀田园综合体根据乡村建设项目的主体和建设内容融资需求特征，对主要乡村建设项目的类型进行价值识别，分类归纳项目建设成本面临的问题(表1)。越秀田园综合体以土地使用和交通规划为核心，制定用途区域、开放空间、历史保护、生态修复等方面的指导细则，补充非法定规划的内容。通过运营的前置，划定了项目整体规划范围。根据建设项目的营利属性以及项目开发分类，在法定规划的基础上制定具体的开发引导内容(表2)。越秀田园综合体将设施网络、乡村聚落、区域景观、生态环境等作为专题，内容与法定规划相关专项规划相衔接。土地用途内容纳入国土空间规划，作为报送审批的重要条件，涉及建设用地出让的，将具体要求与城乡规划主管部门的土地出让规划条件进行对接。林相系统、片区水安全网络、森林景观、乡村微田园、口袋公园、道路绿化等内容在不违反法定规划内容的情况下，作为乡村建设管理的依据。

3.2 联动土地和空间规划，规范田园综合体管控的核心要素，助力低效资产再利用

强化规划设计对建设的精细化管控，是加速推进越秀田园综合体建设进度的关键措施。首先，越秀田园综合体整体规划由项目主导方编制，明确政府和企业之间合作的边界。作为项目主导方的地方国企，承担了半公共产品的建设：一是对传统建筑进行有限度的干预和修缮，利用现有墟市建筑、历史、文化资源进行更新升级；二是利用村内闲置建筑、广场、废弃绿地等既有存量空间，融入文化功能；三是打通村与村之间的交通瓶颈；四是投资土地整备开发，带动一二三产的示范性项目；五是搭建平台，投资产村综合开发项目，形成产业导入的基础。其次，整体规划的内容结合相关规划，规定核心要素，明确任务。总体规划对不同的建设主体和收益模式进行分类，在分类的基础上对空间单元进行分解，制定分区形象提升改造计划，明确各分区主题风貌和重点控制对象。详细设计和设计导则的主要任务是以行政村为单位，细化越秀田园综合体的核心要素与国土空间总体规划、村庄规划、运营规划的衔接内容，强化对空间形态的指导和控制作用，主要内容是提出具体的设计方案，对空间形态、建筑单体策划、环境景观进行重点设计或制定控制引导，把平衡空间开发和乡村保护、推动产业综合发展、推动乡村资源变资产、推动乡村文化和IP品牌等内容落实到每一个行政村。专项规划主要是针对特定范围、特定问题进行系统的研究。在专项规划的编制过程中应适当增加各专项间衔接的内容。

3.3 规划设计全链条引领，支撑服务乡村价值转化，完善空间治理机制传导

规划前期进行经济财务测算，结合不同资源特点、不同发展阶段的乡村，配对不同的技术企业。具有产业发展优势的乡村以主导产业为抓手，延长产业链。在具有农业发展优势的乡村，规划发展循环农业等产业项目，推动乡村可持续发展。常住人口较为集中的乡村探索空间复兴、用地指标腾挪等举措，挖掘第三产业发展空间。项目借助空间系统的整合，完成从“资源变资产”到“资本”的转化，为了最大化利用当地资源，改变了先设计再施工，最后招商运营的传统路径，采取先运营咨询，再匹配规划设计的方法。通过运营团队先行介入，前置产业招商和主营业务招商环节，为项目财务经济测算提供了依据。入驻运营主体保证规划设计方案和工程施工能够真实体现使用需求，避免反复修改。通过咨询前置，项目挖掘了循环农业产业链，将饲养业产生的排泄物、废弃物作为原料输入后续产业，推动产业链回收减碳，实现生态资源的价值效益，并由此进一步明确了后续对建筑空间和公共空间的设计要求。越秀田园综合体最终既保留了丁神庙、财神庙等传统历史空间，也延长了当地奶牛的产业链。依托风行乳业、越秀食品、生鲜等成熟品牌，培育打造越秀琶江制奶等一系列农业品牌，以及龙潭田园客厅、横江华美牧场、乌石电商等一批都市型产业品牌。历史时空的物质遗存与场所记忆在这个新的公共空间中得以交融共生，这一公共空间也因此成为粤港澳大湾区市民节假日休闲娱乐、集散活动的重要场所。见图4。

4 结束语

乡村高质量发展是在我国高质量发展和乡村振兴双重战略背景下实现城乡融合的重要工作。本文通过分析综合门户城市地区城乡关系和发展规律，提出镇域城乡统筹路径、资源盘活路径、机制传导路径。在此基础上，结合越秀田园综合体规划建设实证，探索了以地方国有企业为项目主导方，采用市场化的手段进行项目合作建设的路径，减少政府资金支持的压力，验证了乡村高质量发展路径的可行性。越秀田园综合体细化了乡村高质量发展路径的实施方法，通过项目主导方制定的整体规划，加强了规划的实效性、可操作性、执行约束力，强化了镇域统筹能力，完善了镇域设施供给，优化了产业布局，在项目层面细化了县镇村规划体系，以规划设计全链条的方式支撑乡村聚落空间治理传导体系构建。

但本文尚未对全域土地的整治管理、多元主体的协同治理进行深入的探讨。在未来的规划中，应加强对可持续发展理论、产权理论的研究，在国土空间总体规划、乡村规划的编制中进一步探讨推动高质量发展的模式。

新媒体编辑：祝桂丽

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年06期

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