【系列专版】广州市控规技术审查数智化体系建设研究

技术审查是控规全流程管理的重要环节，广州市从制度保障、数据治理、模块设计、业务融合和工具应用5个方面建设控规技术审查数字化、智能化环境，设计控规技术审查智能化工具，开发规划符合性审查、控规调整前后差异比对、控规调整后与现状数据比对、行政许可情况和管控标准规则审查5大功能模块，以实现工作流程制度、成果数据格式、审查数据底版、审查规则标准和审查结论模板的5个“统一”，保障审查结论的客观性和公平性，为国土空间规划技术审查数智化转型、国土空间智慧治理提供参考。

[关键词]控规技术审查；数智化；国土空间治理；广州

[文章编号]1006-0022(2024)06-0103-07

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]黎均文，高晖，李振燊，等．广州市控规技术审查数智化体系建设研究[J]．规划师，2024(6)：103-109．

0 引　言

控规技术审查是规划审批机关或其授权的城乡规划主管部门对城乡规划编制成果的科学性、合理性和规范性的专项审查。新时期“多规合一”的编制审批体系、实施监督体系要求做好总体规划到详细规划的传导、专项规划与详细规划的衔接，建立健全“编”“审”分离机制，建立数据规范、上下贯通、图数一致的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实行规划全周期管理，加快推进规划编制和实施管理的数字化转型；按照统一的规划技术标准和数据标准，有序实施详细规划编制、审批、实施、监督的全程数字化管理，提高工作质量和效能。同时，中国式现代化对国家空间治理提出了更高的要求——“一流城市要有一流治理”，切实提升空间治理的科学化、精准化和智慧化水平，通过可感知、能学习、善治理、自适应的“智慧规划”降低公共事务管理成本、提高公共事务办理效率、优化公共事务办理体验，实现“智慧治理”。

面向顶层设计要求，广州市提出了“三全五化”的国土空间数智化建设理念。“三全”即全部门参与、全流程覆盖、全要素管控，“五化”即业务数字化、流程标准化、办理网络化、治理智能化、管理制度化。该理念强调国土空间各部门的各环节业务应在统一的平台办理，业务事项的申请、受理、审查应按统一的标准规范执行，以推动自然资源业务审批、政务管理、实施监督、业务协同等多个应用体系之间的互联互通、信息共享。在此理念下，为切实推进全市控规编制管理“放管服”改革以及“阳光规划”“清风工程”建设，广州市从制度保障、数据治理、模块设计、业务融合和工具应用5个方面为控规技术审查工作营造数字化、智能化的环境，依托国土空间规划“一张图”，在控规全流程管理系统中无缝嵌入控规技术审查智能化工具，以实现全市控规技术审查工作流程制度、成果数据格式、审查数据底版、审查规则标准和审查结论模板的5个“统一”，为国土空间治理体系和治理能力现代化引入新范式、创造新工具、构建新模式。

1　控规技术审查数智化综述

1.1　控规技术审查数智化的地方探索

尽管各地在国土空间数字化建设中的关注重点和实施方法有所不同，但是总体上都围绕空间数据实体、业务事项关联两个方面展开实践探索。当前，控规技术审查的数智化探索主要集中在强化各部门数据的集成与共享、规范成果汇交标准方面，并在此基础上开发自动化审查工具(表1)。例如，成都市通过对AutoCAD软件的二次开发形成控规审查插件，将dwg格式的图形文件转换为具有特定属性的可识别数据，进而对各类属性数据进行关联、计算，以判断控规成果的完整性、准确性和一致性；南京市建立了控规报审报批系统，开发了AutoCAD及ArcGIS质检软件和空间分析检测模块；广州市南沙新区在确定控规技术审查细则的基础上，将ArcGIS数据库纳入控规成果的提交要求，基于ArcGIS二次开发实现控规智能化审查；广州市(除南沙新区)、上海市、天津市基于B/S(Browser/Server)结构将数据库技术、网络技术、ArcGIS分析技术与控规数据平台、控规管理流程相结合，搭建了由基础数据库管理模块、控规编制入库模块、控规审查管理模块3大模块组成的系统性综合应用平台，实现了控规从申请、编制到审查、报批的多部门协同管理。

1.2　控规技术审查数智化发展方向

1.2.1　数据赋能——基于国土空间信息平台开展工作

为形成国土空间规划数治、智治的基础支撑，需加快建设完善国土空间信息平台，并通过多元大数据采集构建“数字国土空间”，确保数据清晰规范、上下贯通、一数一源。控规成果需充分对接国土空间规划“一张图”，基于规范化的数据汇交要求，搭建与传统的文本、图件相对应的成果数据库，强化数据管理和信息动态感知。当前，各级国土空间总体规划已基本编制完成，虽然相关数据库标准、汇交要求尚未出台，但是地方性国土空间信息平台建设早已先行先试。在数据采集方面，不仅可整合各类国土空间要素信息，还可以借助云计算、移动互联网等技术实现对多元异构动态数据的大量挖掘。在数据管理方面，逐渐完善数据规范、质量标准和更新机制，并配套数据归集、质量控制、更新管理、共享应用的全过程工具支撑，提高数据质量，确保数据的规范性、可用性，为控规技术审查提供规范性、时效性、共享性强的底数、底版支撑。

在过去，基于AutoCAD或ArcGIS二次开发形成的简单插件往往受限于软件运行环境和平台自身的功能类型。例如，AutoCAD软件具有较强的绘图和编辑功能，但空间分析功能较弱，ArcGIS软件的空间分析功能较强，但较难实现复杂审查规则的组合运用，因此在实际使用中仍需频繁的人工设置与操作。随着计算机智能化技术的发展，规划管理迈向人机协同阶段，大量智能化辅助工具在规划领域广泛应用。以统一审查要素、内置审查规则、自动化机审为思路，国内各城市的规划主管部门纷纷开发自动化审查工具。近年来，插件式审查工具逐渐被集成化的软件及智慧化系统平台取代，软件及智慧化系统平台可按照单个或多个审查规则，结合地方性技术标准体系，根据变化的管理需求进行各类功能的灵活拓展，提供包括数据调用、指标比对与分析、算法模型、一键式生成等细分环节的标准化服务，并且这种标准化服务不局限于某个平台，而是可以被其他系统跨平台调用，从而能够支撑更个性化、更全面的场景应用。

国土空间治理主体多元、流程众多，不同业务部门的责权和交互流程各异。早期的插件式审查工具及部分单机版审查软件无法直接调用各类规划管理基础数据，依赖规划管理人员的人工调取，且遵循静态封闭的技术审查工作路径，审查结果需要人工上传，无法及时反馈到业务管理端，造成数据共享不足、审查效率不高、技术与管理衔接不畅的问题。国土空间治理数字化、智能化转型的核心是通过技术与业务对齐，推动业务创新、管理创新，这需要的不仅仅是一个个独立的应用功能，还要对跨部门、跨层级的业务场景进行综合呈现，提供一体化的集成服务。因此，面向未来的系统性综合应用平台及其工具，应更强调技术审查与业务管理的深度融合，依托国土空间规划“一张图”实现对国土空间基础信息数据的实时调取，通过定制化的规则组合实现复杂条件下的技术审查，并通过流程优化实现系统内部各行政主体的交互，建立起多个部门、不同业务的信息共享与业务协同链路，实现从功能集成到场景集成的转变以及国土空间详细规划全周期管理。

2　广州市控规技术审查发展背景

2.1　面向常态化控规管理的效率提升需求

常态化控规技术审查的需求量巨大、审查内容覆盖全面，以及“多规合一”和控规全流程管理平台业务融合度不断提升的现实情况对控规技术审查环节的效率提出了更高要求。一方面，申请审查的案件数量较多。经统计，2017—2021年，广州市全市年均收到各类控规项目案件约250宗，常态下平均每个工作日收到一宗审查案件。另一方面，随着城市精细化管理要求的不断提高，规划审查事项越来越细致。以成果内容审查为例，分为合规性审查和合理性审查，合规性审查涉及城市总体规划、重大基础设施、永久基本农田保护红线、生态廊道、公共服务及市政设施配套等方面；合理性审查涉及现状建设衔接、行政许可落实、专项规划衔接、周边规划衔接、与现行控规协调等方面。在较长一段时间内，控规审查数据无法与现有行政审批数据进行自动关联，只能通过人工的方式从各平台导出数据，在审查后将结果录入全流程系统，这样容易造成分析数据错漏等问题，严重影响了业务办理效率。

2.2　强化底线控制和规划引领的技术理性约束

目前，广州市控规技术审查工作主要由规划和自然资源部门组织开展，其中南沙新区作为创新示范区，先行推动第三方技术审查工作，审查主体囊括了政府决策层、规划管理部门、规划设计技术单位及行业专家等。从实际情况来看，大量的人工审查环节难以保障对审查规则解读的一致性，存在审查目标多元、侧重点与深度不一的情况，往往产生模糊的自由裁量空间，甚至引发行政风险。

为进一步强化国土空间规划底线管控，充分发挥规划引领作用，广州市持续探索控规审查的配套机制及技术标准。首先，提出要建设一套控规技术审查标准体系，明确控规技术审查收案标准、配套控规检测标准，实现审查规则与指标统一。其次，加强数据建设，建立技术审查数据资源目录、技术审查测试库、技术审查规则库、分析评价模型库，以支撑控规技术审查。与此同时，提升计算机辅助审查及决策能力，开发控规技术审查智能化工具，将可结构化、可量化、可客观评价的规划指标独立出来，实现快速机审与人工审查的协同配合，保障控规技术审查工作的技术理性。

2.3　适应事权划分下的规划协同管理趋势

随着“多规合一”改革的深入推进，规划和自然资源部门有序开展机构改革、事权下放等工作。当前，市局、区分局、派出机构、受委托单位的复杂组织架构对控规编制的统一管理提出了挑战。广州市早期的控规流程管理方式以进度填报、信息登记为主，未将控规技术审查业务整合纳入，因此无法满足事权下放后控规报审报批工作的业务协同要求。

为适应规划管理与政府事权充分对接的趋势，不断提高规划管理效能，控规技术审查工作需深度融入规划和自然资源部门现有业务平台，强化平台的一体化建设，为“规、建、管、用、监”一体化管理制度中市级与区级以及各个部门之间的信息互通、体制共建、成果共享提供基础。

3　广州市控规技术审查数智化体系建设

3.1　广州市控规技术审查数智化体系内涵

广州市控规技术审查数智化体系的内容涵盖制度保障、数据治理、模块设计、业务融合和工具应用5个方面。制度保障即建立基于国土空间规划“一张图”的审查规范与流程；数据治理即统一审查数据底版和控规成果数据格式；模块设计即通过开发控规技术审查智能化工具，创建规划符合性审查、控规调整前后差异比对、控规调整后与现状数据比对、行政许可情况和管控标准规则审查5大功能模块；业务融合即在事权下放背景下促进控规报审报批工作的业务协同和优化；工具应用即将技术审查工具嵌入市局一体化平台的控规全流程管理系统(图1)。

3.2　广州市控规技术审查数智化探索历程

广州市控规技术审查数智化探索历程总体可分为两大阶段。第一阶段是2014—2020年，在该阶段主要是通过不断完善工作制度、制定工作指引和成果数据标准，规范人工审查流程。2016年研究制定的《广州市城乡规划“一张图”编制工作规程》明确提出控规技术审查的工作要求。2018年制定的《广州市控制性详细规划技术审查工作指引》细化了控规技术审查的工作内容，控规技术审查工作逐渐规范化。同年，广州市开发了“控规通”软件，促进控规编制成果规范化。2020年，为适应控规管理事权市区细分要求、规范控规审批流程，建立了控规全流程管理系统，实现了全市各类型控规成果的统一管理及全过程可视留痕。第二阶段是2021年至今，在启用控规技术审查工具之后实现在线机审辅助人审。2021年，以国土空间规划“一张图”为支撑，以系列标准规范为依据，以信息技术为抓手，开发了控规技术审查工具，并接入控规全流程管理系统实现在线机审，逐步建立依托信息化及智能化手段、机审辅助人审的工作模式。见图2。

3.3　制度保障

3.3.1　建立基于国土空间规划“一张图”的审查制度

广州市早在2005年就建立了以控规为核心，融合各类专项规划的城乡规划“一张图”平台，并将其作为控规的技术支撑。历经多年的动态维护与完善，平台信息的准确性、合理性、时效性不断提高，其工作思路、程序和方法不断改进和规范。《广州市城乡规划“一张图”编制工作规程》明确了控规技术审查工作内容，包括控规编制内容审查和数据上网格式审查两个部分。控规编制内容审查包括现状信息、行政许可信息、不动产信息等基础信息的准确性，对战略规划、城市总体规划、土地利用总体规划等上层次规划的落实情况，以及与环保、交通、历史文物保护等专项规划的衔接情况；数据上网格式审查要求审查上网成果信息的完整性、成果格式的符合性、成果规范的落实情况、图文一致性等。

2018年，结合全市控规编制管理“放管服”改革的工作部署，为引导各区开展控规成果技术审查，广州市出台了《广州市控制性详细规划技术审查工作指引》，将控规划分为编制(或修编)、调整、局部修正3类进行审查，一方面明确了成果完备性审查要求、成果格式审查要求、成果内容审查要求，另一方面明确了组织及审批程序，提出建立控规审查质量抽查及整改制度，并拟定统一的审查模板。2019年出台的《历史文化遗产技术审查报告(模板)》与2020年出台的《涉及广州市生态廊道范围控规编制审查工作指引》，促使控规技术审查制度与各类专项规划的传导与衔接要求进一步细化。

3.4　数据治理

3.4.1　统一技术审查数据底版

广州市控规技术审查数据更新快、来源广，涉及各类现状数据、规划成果数据和行政审批数据等。例如，仅公共配套服务设施数据就分布于控规管理单元、地块属性字段、调查评价、专项规划近期建设项目等图组中。

通过搭建控规技术审查数据底版资源目录，开发控规技术审查智能化工具，提供共享访问入口，使技术审查人员可在线调用各类基础地理和现状调查评价数据(包括土壤、地质条件等数据)、规划编制数据(包括国土空间总体规划、控制性详细规划、城市设计、海洋专项规划、名城保护专项规划、交通专项规划等数据)、业务管理数据(包括土地、规划、不动产、地矿和海洋等数据)，制定统一的审查底版，实现与空间资源系统的动态关联。

2017年，以控规上网入库工作为抓手，广州市开展了面向城乡规划“一张图”的控规编制成果规范化研究工作，提出了控规编制应单独提取涉及空间布局和用地需求的核心管控要素，形成可录入平台的直接面向规划管理的上网入库成果规范格式。该成果格式以专题图组的形式，在图层目录、图层名称、字段属性、数据责任部门、数据制作单位、保密要求、维护频率、汇交标准等方面加强规范管理。数据成果统一采用广州城建坐标系、ArcGIS 9.3(或以上)PGDB格式进行制作和存储，并附以MXD地图文件，以解决上网入库成果制作环节标准不统一、格式错误多、上网流程慢等问题。

3.5　模块设计

3.5.1　工具设计逻辑

在审查要点、审查依据、审查规则和审查结论4个关键环节明确控规技术审查智能化工具的设计要求。

在审查要点环节，坚持规划前瞻性，依据上位政策要求和规划管理要求，在控规技术审查工作规程和实施细则文件中，明确控规技术审查要点，确定审查内容分级框架和审查要素。

在审查依据环节，梳理与控规相关的法律法规、政策、标准规范等文件，结合各类总体规划、专项规划、现状调查、业务管理数据以及城市体检评估和规划评估的要求，制定控规技术审查依据清单。

在审查规则环节，首先提取规划管控要求、技术标准、法规政策，将自然语言条文转译为简单句、复合句或条件句。其次，基于逻辑规则进行算法匹配，根据具体审查需求对逻辑规则进行组合，设计相应的计算机算法及空间分析功能，建立机审规则。

在审查结论环节，规范模板格式，制定表格模板。模板以详略结合为原则，区分核心内容和详细内容，以分别适应业务管理快速审阅和人工复核的需要。

依据《广东省城市控制性详细规划编制指引》，将控规成果分为规划范围、规划依据、现状调查等19个专题要素。以广州市印发的《控制性详细规划审核手册》梳理汇编的100多部政策法规、技术标准、规划成果等为依据，结合对国家、省、市各类城乡规划基础标准、通用标准和专用标准的内容分析，梳理出可智能化审查的内容，设置规划符合性审查、控规调整前后差异比对、控规调整后与现状数据比对、行政许可情况和管控标准规则审查5大功能模块(表2)。基于5大功能模块，以生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色为导向，梳理国家、广东省和广州市关于土地利用、道路交通、市政公共服务设施、历史文物保护、公园绿地等领域的相关政策文件，结合《国土空间规划城市体检评估规程》，构建由301项审查要点组成的保障底线管控、突出广州市地方特色的控规审查指标体系。

3.6　业务融合

为更高效地开展控规审查工作，规划和自然资源部门依托持续优化的控规数智化平台，按照“纵向贯通、横向联合”的业务逻辑进行集成和组合，推动各部门前端规划管理业务的深度融合。在此背景下，控规技术审查工作聚焦业务流程优化，构建包括控规“计划端、审批端、上网端”的全链条业务串联管理模式，以分层审查机制建立“事前、事中、事后”的审查流程，解决过去空间管理破碎、业务过程缺乏衔接的问题。“事前”审查即在控规编制计划、必要性论证阶段，在基本确定规划范围后开展的规划范围层面的审查；“事中”审查即在成果审批阶段，在用地方案编制完成、各地块规划指标基本稳定后，提交地块层面的审查；“事后”审查即在控规上网入库后，将其纳入全市控规年度系统性体检评估。工作流程从原来的“案件申请、分案、部门审查、汇总复核、完成报告”5个环节，减少到“案件申请、部门审查、完成报告”3个环节，大大缩短了业务办理时间(图3)。

3.7　工具应用

广州市控规技术审查智能化工具通过数据整合、应用整合、接口整合和界面整合深度融入广州市电子政务云平台。工具设计形式为表单式界面，可根据实际需求选择全部或部分审查项(图4)。勾选审查项后自动化运行、“一键生成”审查报告，审查报告内容包括技术审查结论和各审查要点详细报告，分别对应核心结论和具体审查要点，前者便于规划管理人员人工复核，后者便于对审查要点的逐一查阅。将审查报告上传并同步推送至控规全流程管理系统。

为了区分作为法定程序环节的控规技术审查和其他审查主体按需求开展的审查，并考虑未来的用户需求，在控规技术审查智能化工具操作界面内，预留设计了登录技术审查工具的其他接口，推进“阳光规划”建设，实现“规划不折腾”。

4　控规技术审查数智化体系建设的作用

4.1　保障依法依规，促进公平公正

控规是保障公共利益、实现自然资源权利公平公正行使的重要工具。广州市控规技术审查数智化体系通过在线调取数据、在线审查、在线监管、操作留痕、报告自动推送，确保数据底版的准确性，促进各级政府规划审批流程、标准的统一。通过提高审查工作的客观性，强化风险防控，有力保障了控规管理全链条的依法依规。在未来的工作中，需进一步完善审查制度、审查流程、审查规则，不断明确刚性要求，以更好地保障各类主体公平公正地获取公共服务资源的权利。

4.2　提高审批效能，深化规划管理“放管服”改革

控规技术审查的数字化、智能化应用有效减少了人工和时间成本，缩短了控规报批时长，极大地提高了审批效能。在项目审批制度改革的背景下，通过与现有审批管理系统的进一步融合，打通国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全周期环节，推动“规、建、管、用、监”一体化。广州市的实践经验表明，控规技术审查数智化体系建设是规划管理“放管服”改革的有效路径，其使用主体不仅包括城市规划管理部门，还将进一步拓展至其他专业主管部门，通过开放共享的信息化审查实现规划管理事权的科学统筹和合理划分，通过实时在线审查实现政府服务效率的进一步提升。

4.3　支撑智慧治理，“以审促编” “以审促管”

以控规技术审查数智化体系为代表的规划管理新技术、新模式、新方法是国土空间规划治理优化的新议题、新方向。通过对广州市控规技术审查数智化体系运行情况和实施成效的观察与评估发现，在现行控规编制管理体系下，控规技术审查智能化应用仍存在以下难点：①指标数据来源局限于规划专业的控规成果数据，无法获取其他专业主管部门的规划指标；②部分控规成果数据的层次性、完整性和精度不足以支撑技术审查工作；③控规法定编制要求没有包含技术审查的内容。这些是国土空间规划治理编、审、管一体化发展急需解决的问题，应进一步细化国土空间详细规划成果编制内容、成果入库标准、成果数据体系要求，实现“以审促编”，进一步完善国土空间详细规划政策法规、技术标准，实现“以审促管”，最终实现“善治理”“自适应”“编审管协同”的国土空间规划智慧治理目标。

新媒体编辑：祝桂丽

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年06期

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