【作品鉴析】城市更新专项规划的统筹更新路径与实践

针对传统单个地块、碎片化的城市更新方式面临的困境，提出统筹更新的理念，并基于城市更新专项规划中的统筹更新要求，提出城市更新专项规划的“更新资源识别与更新潜力评估—更新战略目标与更新重点任务制定—更新单元分类指引—更新行动计划指引—更新实施机制指引”统筹更新路径，分别从更新空间、更新战略、更新策略、更新行动、更新实施等5个方面进行统筹，有序推进城市统筹更新。同时，以浙江省永康市为例，探索如何在城市更新专项规划实践中进行统筹更新，以期为其他城市的城市更新专项规划提供参考。

[关键词]城市更新；专项规划；统筹更新；浙江省永康市

[文章编号]1006-0022(2024)06-0143-09

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]傅征，黄勤，何乃翔，等．城市更新专项规划的统筹更新路径与实践[J]．规划师，2024(6)：143-151．

0 引 言

近年来，国家层面对城市更新工作给予了高度重视，提出实施城市更新行动，并将其作为新时代重大工程项目写入国家“十四五”规划纲要。实施城市更新行动，不仅是我国城市空间结构从增量扩张转向存量提质的必然战略选择，还是优化国土空间布局、转变城市建设方式和增长方式、提升城市品质与竞争力、推动城市高质量发展的关键举措。目前，全国各地正积极推进城市更新行动，但在实施过程中也面临一系列问题和挑战。例如，在新的更新目标要求下，城市更新的范畴大大扩展，传统单个地块、碎片化的更新方式面临“补短板难实现、空间配置效率难提高、投入产出难平衡、参与主体力量弱”等困境，这些问题往往源于更新过程中的碎片化和分散化。因此，改变传统针对单一地块或项目的局部改造方式，采用全面、系统的思维方式来推进城市更新显得尤为重要。

统筹更新是区别于单个地块或项目的更新，它强调在较大的空间范围内进行统筹规划，是一种全面、系统的更新方式。城市更新专项规划是新时期高质量推进城市更新的重要工具，在规划过程中坚持统筹更新，以全局视野和系统思维来推动城市更新，能够有效解决当前城市更新面临的问题，促进城市的可持续发展。

浙江省在城市更新工作中采取了全面、系统的措施，以城市更新行动为抓手，以试点和导则推动更新规划的编制。浙江省金华市以试点为契机，推动城市更新从“整体起势”迈向“突破成势”，率先在浙江省实施“市级统筹、全域联动、连片推进”的城市更新模式，打造了全域化片区改造的“金华新样板”。2023年3月，在浙江省住房和城乡建设厅公布的城市更新省级试点中，金华市有4个下辖市入选，永康市便是其中之一。自2014年以来，永康市的城市更新经历了从单业态、应急式更新到点状、碎片化更新，再到片区更新的转变，城市发展已步入盘活存量、改善民生、提升品质等多维目标阶段。2022年启动编制的《永康市城市更新专项规划》即采取了以统筹更新为导向推进城市更新工作的做法。因此，本文以永康市为例，深入探讨城市更新专项规划的统筹更新路径与实践，旨在为其他城市的城市更新专项规划提供参考。

1 统筹更新：城市更新的重要理念和方式

在国土空间规划时代，城市更新作为推动城市高质量发展的重要手段，正面临着前所未有的机遇与挑战，其不再仅仅局限于建筑物的拆建或局部环境的改善，而是向着更加宏观、系统、全面的方向发展，内涵和外延得到了极大的拓展，这就要求在城市更新中更加注重全域空间统筹、全要素管控及全过程管理。在这个过程中，统筹更新的重要性愈发凸显。所谓统筹更新，是指在城市更新过程中，以全面、系统、协调、可持续的理念为指导，对城市空间、功能、产业、文化、生态等各个方面进行统筹规划，以实现城市发展的整体优化。统筹更新强调在片区范围内进行有机更新，在更新过程中充分考虑城市发展的全局性和长远性，注重经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

在城市更新中，统筹更新的重要价值和意义体现在以下5个方面：一是应对城市发展中的矛盾与问题。随着城镇化的加速，交通拥堵、环境污染、住房紧张等问题日益突出，这些问题往往涉及多个方面和部门，需要通过统筹更新打破壁垒，整合资源，优化交通网络、改善环境质量、增加住房供应等，有效应对城市发展中的矛盾与问题。二是提升城市整体品质。统筹更新注重从全局出发，综合考虑城市发展的各个方面，确保各个更新项目之间的协调与相互促进，这种整体性的更新方式能显著提升城市的整体品质。三是激发城市活力。统筹更新能够充分发挥城市规划的引领作用，优化空间布局和功能定位，引导新兴产业和高端人才聚集，形成新的经济增长点。同时，统筹更新强调保护和传承城市的历史文脉与文化特色，增强城市的文化软实力和吸引力，从而激发城市活力。四是促进城市可持续发展。统筹更新确保在更新过程中各项决策符合可持续发展的要求，避免短视行为对城市造成负面影响。通过统筹规划，可以优化空间布局、提升城市功能、推动产业升级等，为城市的长期发展打下坚实基础。五是实现社会公平与和谐。统筹更新充分考虑不同群体的需求和利益，确保更新成果惠及全体市民。通过统筹优化公共服务设施布局、加强社区建设和管理、推动旧城改造和城中村整治等，提高公共服务水平，改善居住条件和生活环境，增强居民的凝聚力和归属感，从而实现社会公平与和谐。

综上所述，统筹更新在城市更新中发挥着至关重要的作用，在城市更新过程中应坚持统筹更新，确保城市更新的各项决策都符合全局性和长远性的要求，从而推动城市的高质量发展。

2 城市更新专项规划中的统筹更新要求

国土空间规划强调全域全要素，城市更新专项规划作为应对存量时期发展转型的一种新型专类规划，是落实总体规划、支撑详细规划和行动计划编制的区域性、系统性、综合性技术文件，在新时期必须满足不断更新的规划要求。2023年7月发布的《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》要求“发挥城市更新规划统筹作用”，“结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施”；同年11月，自然资源部办公厅印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引(2023版)》进一步指出“在市/县域层面，在摸清底图底数的基础上，按照全域全要素管控引导要求，明确更新对象的识别原则，提出城市更新的规划目标和工作重点，制定推进城市更新的时序要求和空间管控引导措施”。可见，传统单个地块、碎片化的城市更新方式已无法适应新时期的发展需求，城市更新专项规划必须强调统筹更新的重要性，以实现城市更新的系统性和整体性。

统筹更新包括更新空间统筹、更新战略统筹、更新策略统筹、更新行动统筹和更新实施统筹等多个方面。在更新空间统筹方面，要求在城市更新专项规划中首先对全域空间资源进行系统梳理，以明确更新对象和更新潜力；在更新战略统筹方面，要求综合考虑上位战略要求，充分结合城市的经济、社会、文化等因素，以及城市未来发展的潜力和趋势，明确更新战略目标和发展方向，并制定切实可行的重点任务清单，以战略部署引领完善城市功能、优化城市布局、提升城市品质、改善民生福祉；在更新策略统筹方面，要求区别于传统单个地块、碎片化的城市更新，转而依托街区划分更新单元，整合更新资源，采取分时序、渐进式、精细化的策略来推动城市更新工作；在更新行动统筹方面，要求统筹协调，明确各项更新行动的责任主体、实施步骤和时间安排，确保更新工作的有序推进；在更新实施统筹方面，要求加强实施过程的监督与管理，完善实施保障机制，以确保城市更新专项规划能够得到有效实施。

3 城市更新专项规划的统筹更新路径

基于统筹更新强调的更新空间统筹、更新战略统筹、更新策略统筹、更新行动统筹和更新实施统筹，城市更新专项规划可按照“更新资源识别与更新潜力评估—更新战略目标与更新重点任务制定—更新单元分类指引—更新行动计划指引—更新实施机制指引”的技术路径有序推进统筹更新(图1)。

3.1 更新空间统筹：识别更新资源，评估更新潜力，构建连片统筹更新的空间格局

空间资源是城市更新的基石，为城市更新提供了必需的物质基础，并影响着城市更新的方向和效果。因此，在城市更新专项规划中，首先需要全面、系统地识别城市全域内的更新资源。这里的“全域”涵盖了城市的各个角落，包括潜力居住空间(如城中村、老旧小区)、潜力产业空间(如低效工业区、老旧商业区)、潜力人文空间(如历史街区、历史建筑)、潜力公共空间(如公园绿地、广场、滨水生态空间)等。通过深入调研和详细分析，系统摸清各类资源底盘底数，从而精准地识别出具有潜力的更新空间。在明确了更新资源后，需要根据更新对象的特性，选择与之匹配且具有不同价值取向的更新影响因子，包括城市发展导向、要素内生条件、要素外部条件、政策支撑等多维度的要素，构建综合潜力因子评价指标体系。这一体系将用于对不同区域的更新潜力进行全面、客观的评估。评估结果将作为判定更新可行性、构建连片统筹更新空间格局、划定更新单元和安排更新时序等的依据。

3.2 更新战略统筹：制定更新战略目标与更新重点任务，推动形成城市更新的强大合力

首先，紧密结合城市发展的战略导向，明确界定城市更新的战略目标，为整个更新过程指明方向，确保所有更新活动能够紧密围绕既定的战略目标有序展开。其次，统筹考虑城市发展的现实情况、目前面临的突出问题及未来发展的潜在需求，针对既有建筑的改造升级、居住环境的宜居性提升、活力街区的营造、历史街区的保护更新、生态环境的保护与修复、城市特色的塑造以及公共服务设施的完善等方面，确定具体且有针对性的更新重点任务。通过清晰的战略部署，统筹协调各项更新任务，形成推动城市更新的强大合力。

3.3 更新策略统筹：划定更新单元类型，以更新单元推进连片统筹更新

在城市更新专项规划中，策略统筹是确保更新行动有序、高效实施的核心环节，其中以更新单元推进连片统筹更新是关键策略。首先，基于对城市发展现状的深入分析和未来发展趋势的精准预测，将城市空间划分为若干具有相对独立性和完整性的更新单元。每个更新单元都应承载着明确具体的更新目标和任务。其次，对更新单元进行更新指引是策略统筹的重要一环。指引内容应涵盖功能定位、更新任务、更新方式等，通过制定详细的指引方案，引导更新单元高效、有序更新，并以更新单元为城市更新的最基本工作边界，分时序、渐进式推进全域城市更新。

3.4 更新行动统筹：合理安排更新行动计划，引领城市渐进式更新

更新行动统筹不仅仅是确保城市更新专项规划有序实施的关键，更是推动城市可持续发展的有力保障。首先，合理安排实施时序至关重要。城市更新是一项复杂的系统工程，需要考虑多方面因素，应依据年度计划管理，科学、合理地安排实施时序，以确保城市更新专项规划能够有条不紊地推进。其次，需要筛选和确定一批具有代表性、引领性和可复制性的重点项目，近期优先推进这些项目，以树立示范标杆，进而引领全域城市更新深入开展。

3.5　更新实施统筹：构建更新实施机制，保障城市更新专项规划的有效实施

针对当前城市更新项目中存在的过度强调就地平衡、缺乏政策法规体系顶层设计和系统建设，以及针对不同更新对象的分类政策、更新条例、操作规范、实施细则、管理办法等方面政策供给不足的问题，应通过优化规划传导机制、强化更新政策支撑、加强工作组织保障和探索多元补偿方式，构建更加科学、高效的更新实施机制，为城市更新专项规划的有效实施提供有力保障。

4 浙江省永康市城市更新专项规划的统筹更新探索

永康市是浙江省辖县级市，位于浙江省中部，是浙中内地通往浙东南地区的要冲，是浙江省高质量发展建设共同富裕示范区第二批试点地区之一，同时也是国家卫生城市、国家森林城市、国家园林城市。近年来，尽管永康市的城市更新工作逐步推进，配套政策不断完善，但在实际操作中仍面临着诸多挑战。例如：城中村分区存在差异，虽然更新规模较大，但是更新方式单一，缺乏城市品质提升；老旧小区的更新主要聚焦于基础设施的完善，这与居民的实际需求存在较大差距；低效工业区存在大量零星地块，土地效益低下，城市更新的方向尚未明朗，部分规划功能存在冲突；老旧商业区的业态较为单一，多采用风貌提升类更新，缺乏多样化的更新策略；公园广场的空间分布不均，设施老旧，滨水绿带建设不连贯，部分地段的品质有待提高；等等。基于上述背景和问题，《永康市城市更新专项规划》应运而生，旨在全面指导永康市的城市更新工作。

此次城市更新专项规划范围为永康市更新资源集中连片，需要成片推进功能、设施和品质提升的现状建成区，北至浙江省永康市职业技术学院、南至永康南站、西至西塔路、东至老铁路，涵盖西城、东城、江南等3个街道，范围面积约40 km²(图2)。规划按照“更新资源识别与更新潜力评估—更新战略目标与更新重点任务制定—更新单元分类指引—更新行动计划指引—更新实施机制指引”的技术路径，从更新空间统筹、更新战略统筹、更新策略统筹、更新行动统筹和更新实施统筹等5个方面系统推进永康市城市的统筹更新。

4.1 更新资源识别与更新潜力评估

首先，通过全域梳理永康市各类更新资源底盘底数，识别具有潜力的更新对象。经过系统盘点发现，永康市的城市更新对象主要包括5类(图3)：①潜力更新建筑，即东城街道、江南街道、西城街道闲置的国有公有产权建筑、集体产权建筑；②潜力居住空间，包括城中村和老旧小区；③潜力产业空间，包括低效工业区和老旧商业区；④潜力人文空间，包括已划定核心保护区和建设控制地带的省级文物保护单位，以及重要的文物古迹资源；⑤潜力公共空间，主要为市级/片区级公园绿地、广场和滨水生态空间等。

其次，从用地全局性出发，在确保落实“三区三线”、历史文化保护区、安全风险防护地区、环境敏感保护地区及其他刚性管控要素等底线刚性管控要求的基础上，基于规划路网划定若干更新单元模块(每个更新单元模块均需包含多类空间相连或相近的更新资源)(图4)，构建包含城市发展导向、要素内生条件、要素外部条件、政策支撑等4大维度的三级综合潜力因子评价指标体系(表1)，进行全域更新潜力评估。根据评估结果，将永康市城市空间划定为3类更新资源潜力分区(图5)：①更新潜力较高地区——中轴江链(三江六岸)区域，是国土空间规划和总体城市设计确定的城市未来发展结构、近期更新类和公共设施类重点城市项目集中布局区域。中轴串联城北四方文创园、二环内周塘片区、解放街特色文化街区、南苑区块以及江南山水新城、南站区块；永康江串联宝严寺、凤凰塔、抗美援朝纪念公园、西津桥、胜利街步行商业街、市政府、高镇社区、黄塘区块等节点。②更新潜力适中地区——城市近年建设拓展的二环内外及三环沿线区域。沿线更新资源具备较好的改造条件，对城市整体发展具有较好的促进改善作用。其中，尚未大规模开发建设的三环沿线区块，从某一指标维度来看不符合相应要求，需要给予一定支持(土地、指标、政策等)。③更新潜力较低地区——金胜社区、南都社区以及华溪、酥溪北岸。

在更新资源识别与更新潜力评估的基础上，分圈层分板块差异化明确更新方向，形成“一轴一带、三核、六板块”的连片统筹更新空间格局(图6)。“一轴一带”，即城市发展中轴+风貌展示带。不同类型重大城市更新项目基本分布在“一轴一带”上，中轴串联城北老产业区、二环内老城区及江南山水新城，以永康江城市风貌展示带重塑城水关系，打造城市滨水特色界面；“三核”即3大城市级服务核心，聚焦商业、公共服务、生产等3大主导功能，以推进功能完善及品质提升；“六板块”，即老城板块、总部新城板块、江南新城板块、城东产城板块、城北产城板块、城西产城板块，在满足《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中的“2255”政策要求的基础上，基于不同板块的现状资源和更新需求，明确更新方式并对更新导向进行差异化引导。

4.2 更新战略目标与更新重点任务制定

4.2.1 坚持战略引领，明确城市更新战略目标

根据上位战略要求，始终围绕以人民为中心，立足永康市实际，通过多元化、渐进式的城市更新，优化城市空间布局、完善城市功能结构、提升土地使用效率、改善人居环境品质，打造一批具有示范引领作用的城市更新项目，为把永康市建设成为生态之城、文明之城、活力之城、幸福之城提供空间保障。①城绿相间的生态之城——“公园化城”：立足山水特色风貌，通过引山入城和活水润城，加强近山滨水建筑高度和生态绿楔规划导控，提升三江六岸的空间品质，打造“城里见山水，山水城交融”的“绿色永康”。②富有内涵的文明之城——“文化塑城”：将历史文化保护传承融入城市更新，深入挖掘胡公文化、陈亮文化、湖西文化、上山文化，重塑老四方工业遗产和解放街区传统文化，打造一批特色城市更新文化场景和载体。③多元融合的活力之城——“场景营城”：聚焦城市特色塑造，打造以精品街道、主题公园、活力广场等公共空间为策源地的城市特色场景体系，统筹生态、功能、景观、业态、活动组织等多维要素，激发城市活力氛围。④和谐宜居的幸福之城——“为民筑城”：秉持“人民城市”理念，满足人民群众对美好生活的向往，结合城中村、老旧小区、老旧商业街区等的更新改造，优化人居环境，补齐服务设施短板，提升城市生活品质。

4.2.2 围绕战略目标，确定10大更新重点任务

围绕城市更新的战略目标与核心问题，坚持全局统筹与重点推进相结合的原则，聚焦永康市“产业发展低效、民生短板突出、环境品质低下、安全隐患风险”的区块，确定10大更新重点项目，包括既有建筑改造、宜居改善提升、活力街区打造、历史街区更新、生态保护修复、城市特色塑造、公共服务完善、地上地下统筹、安全韧性增强和城乡建设绿色转型。通过重点任务带动周边地区更新对象统筹更新，统筹引领全市更新工作的全面推进，从整体层面把控空间品质和功能提升，以高效率完善城市功能结构、高标准提升城市服务水平、高品质营造城市宜居环境。

4.3 更新单元分类指引

充分衔接永康市国土空间总体规划、“十四五”规划、相关专项规划、城市设计和行动计划等各类规划要求，立足永康市实际，以“增存联动”“区域平衡”为导向，将更新单元作为推进永康市城市更新的最基本工作边界，从片区层面对更新单元进行统筹指引，逐步实现连片统筹更新。

4.3.1 统筹划定更新单元类型

基于“边界完整明确、更新对象集中、规模范围适中、动态弹性管理”的原则，根据更新单元规划的主导功能，统筹划定居住类、商住类、公益类、产业类和综合类5类城市更新单元(图7)。其中：商住类更新单元指主要规划为商业、居住用地且商业用地( 独立占地) 比例不少于40％的更新单元；居住类更新单元指主要规划为居住用地的更新单元；公益类更新单元指主要规划为公共服务、公园广场等公益性功能的更新单元；产业类更新单元指主要规划为产业用地及相关配套用地的更新单元；综合类更新单元指规划为产业、居住、商业、公共服务等多种功能的更新单元。

4.3.2 对重点更新单元进行更新指引

在更新单元类型划定的基础上，共划定30个更新单元，总面积约为20 km²，平均面积为0.66 km²；纳入更新单元内的更新资源规模约为10 km²，占更新单元面积的50％。同时，根据“公共利益优先、产业发展优先、历史保护优先、绿色建设优先、特色区位优先”5大原则，划定14个重点更新单元(图8)，总面积约为12 km²，纳入重点更新单元的更新资源规模约为6 km²。对于每个重点更新单元，通过制定“一图四清单”，即分区更新指引图、现状资源清单、现状问题清单、更新指引内容清单、更新项目清单，对单元更新进行更新指引。

(1)解放街单元。规划功能以商业服务功能为主、以公共服务和居住功能为辅。单元更新需同步保障永康中学扩建(36班)、松石路改造等公共服务设施与市政设施配套要求。单元更新任务包括历史文化遗存保护和利用、特色商业街打造、城中村改造、公共空间提升。建议对耕心堂等9处历史文物保护建筑进行修缮，对胡之培宅等17处历史文物保护建筑进行迁移重建；对于城中村，建议以综合整治为主、以局部拆建为辅；腾退零散老旧厂房；对美食街区进行整治提升，包括建筑立面改造、景观绿化提升等。

(2)四方单元。规划功能以公共服务和商业服务功能为主导。单元更新需同步保障紫微初中(18班)和紫微小学(48班)新建、永康卫校和永康市第三人民医院迁建、15分钟生活圈邻里中心新建、九州路建设、永拖路改造等公共服务设施与市政设施的配套要求。单元更新任务是打造一个迭代生长的产业社区城市特色场景，包括老旧厂房改造、公共设施配套、城中村改造。建议对四方老厂区进行功能改变和局部拆建。

(3)金胜山单元。规划功能以公共服务和商业服务功能为主导。单元更新需同步保障15分钟生活圈邻里中心配套要求。单元更新任务是打造一个共建共享的服务中心城市特色场景，包括公共服务设施配套、公共空间提升、老旧厂房改造、城中村改造。建议腾退金胜山北侧的老旧厂房/宿舍，将功能置换为公共服务、商业服务功能；基于毗邻金胜山的区位优势，通过盘活闲置村宅、整治村容村貌等植入绿色餐饮、农事体验、文化艺术等业态，以产业振兴带动物质空间更新，为金胜山单元的公共服务中心建设提供业态补充。

(4)飞凤单元。规划功能以居住功能为主导。单元更新需同步保障飞凤路(龙川西路—九铃路)等道路综合整治，以及胜利街改造(打通断头路)等市政设施配套要求。单元更新任务包括城中村/老旧小区等居住空间改造、道路交通系统提升、永康江滨水空间提升。对于零星老旧厂房，建议逐步腾退。

(5)塔山公园—鹰鹏化工单元。规划功能以商住功能为主导。单元更新需同步保障15分钟生活圈邻里中心建设、龙川西路西延(飞凤路至西塔桥)、花城路扩建(西塔路至城西路)等公共服务设施与市政设施配套要求。单元更新任务是打造一个多元复合的商业街坊城市特色场景， 包括城中村改造、老旧厂房腾退、道路交通系统提升、公共空间提升。其中：对于工业区块，建议逐步腾退，置换为商业、公共服务或居住功能；对于部分建筑风貌较差的村庄，建议基于城市功能提升和空间结构优化，结合市政工程提升统筹推进整体拆建。

(6)端头、长塘里单元。规划功能以居住功能为主导。单元更新需同步保障松石小学(24班)、西城街道第二中心幼儿园、西城街道卫生服务中心迁建，以及龙川西路西延(飞凤路至西塔桥)等公共服务设施与市政设施配套要求。单元更新任务包括城中村改造、老旧厂房腾退、道路交通系统提升、公共服务设施配套、公共空间提升。

(7)高镇单元。规划功能以商住功能为主导。单元更新需针对打造未来社区“三化九场景”的建设需求，补充居家养老设施等。单元更新任务是打造一个创新共荣的商住社区城市特色场景，包括建筑立面整治、室内空间重塑、公共场所焕活等基础性改造，涵盖规整外部乱拉电线、空调位，增加统一店面招牌位和立旗式店招，在商铺内部制定统一的卫生整治标准，增加非机动车停车位，优化步行道，在交叉口处的消极空间增设遮阳雨棚、艺术景墙、休憩小场和景观灯具等。在完成基础性改造后，以数字电商为着力点，侧重市场业态升级和多元品牌引入，保留传统特色的商铺业态，增加并规整户外摊位，鼓励社区电商自发入驻经营，升级经营模式，进一步扩大服务范围。

(8)西站单元。规划功能以商住功能为主导。单元更新需同步保障西城街道办事处搬迁、慢行系统打造等公共服务设施与市政设施配套要求。单元更新任务是打造一个精彩蝶变的活力街区城市特色场景。其中：对火车西站采用以功能改变为主的更新方式，包括大楼室内装修、外立面改造、停车场改造等；以“微改精提”为导向对西站周边商住街区进行整治提升，包括建筑立面、店招店牌、路面铺装、夜景灯光，同步对道路交通设施和景观设施进行改造。在提升改造过程中，立足街区定位与功能划分不同区域，将场景设计与空间艺术结合，引入“尚品、尚集、尚文、尚趣、尚淘、尚夜、尚味、尚居”等主题元素，通过“一步一景”“一店一设”丰富消费业态，重塑西站街区活力。

(9)市府单元。规划功能以居住功能为主导。单元更新需同步保障1处15分钟生活圈邻里中心配套要求。单元更新任务是打造一个绿色低碳的示范住区城市特色场景。在对老旧小区进行基础性改造后，侧重服务完善和特色提升类改造，包括睦邻交往空间营造、城市家具设计、便民服务点配套、绿色建筑推广等。

4.4 更新行动计划指引

4.4.1 有序安排实施时序

永康市城市更新单元管理按照“重点项目+行动计划”的实践方式推进，实施时序安排秉持以下原则：①公共利益优先，即含有近期重点公益性项目安排的单元优先更新，单元内的公共服务设施和市政设施等公共性内容原则上应与更新项目同步规划、同步建设、同步投入使用；②重点项目优先，即含有“十四五”重点更新项目、已列入政府工作计划项目的单元优先；③区位特色优先，即区位优势显著，现状更新资源特色明显，对优化城市功能和结构、引导产业转型、促进绿色韧性建设、推动历史文化保护、提升城市品质有示范引领作用的单元优先；④底线管控，即根据现行政策测算，更新容量和安置规模符合城市房地产产业的良性发展；⑤弹性管理，即根据政策/上位规划调整、公共服务设施和市政设施等公共性项目建设以及更新意愿变化等情况，可对更新单元进行调整、补充、置换。

根据上述原则，以重点项目/标志性项目为引导，结合年度计划开展渐进式、有机的街区式更新。其中：第1批更新单元为正在开展更新工作的单元；第2批更新单元为区位优势突出、资源特色显著、对城市发展和品质提升具有重要价值且有重点更新项目的单元；第3批更新单元为具备一定更新条件，与重点更新单元空间相连或相近，在一定区域内具备完善的空间结构，能延续景观一致性、保证功能完整性等，但鉴于当前更新政策背景和容量测算，宜作为补充/调整/置换或中远期推进的单元。

4.4.2 建立近期重点项目库

在编制城市更新专项规划的同时，横向结合在编国土空间规划、社区专项规划、城市体检等规划或专项研究的重点结论和近期计划，纵向同步展开重点片区控制性详细规划和城市设计的编制工作，使城市更新专项规划充分衔接详细规划和城市设计要求，并针对基础设施、民生服务、城市风貌、特色产业等面临的问题，形成8大类别的建设项目库，会同部门要求，落实每个项目的建设内容、实施主体、投资规模和建设时序，成为推动城市更新行动的实施纲领。

4.5 更新实施机制指引

4.5.1 优化规划传导机制

按照国土空间规划的空间传导体系，永康市探索建立“市—单元—地块”逐级传导的管控体系；强化城市更新单元与国土空间详细规划的衔接，基于控制性详细规划单元人地房指标管控城市更新推进节奏。

4.5.2 强化更新政策支撑

建立城市更新的年度计划及评估机制，追踪更新计划的整体落实情况，记录和评价更新单元和重点更新项目的开展情况，定期对城市更新工作绩效进行评价与反馈；适时对城市更新的相关政策进行完善、检讨和评估，提高政策的科学性、适用性和可操作性。

4.5.3 加强工作组织保障

进一步明确市、街道、社区三级城市更新工作部门的事权，建立职能清晰、分工明确、权责一致的全市城市更新工作体制；建立互动开放的城市更新公众参与制度，将公众参与贯穿于计划制定、规划编制、项目实施与监管的全过程。

4.5.4 探索多元补偿方式

探索异地平衡的安置补偿方式，通过发展权益的区域统筹，从空间、产业、设施、利益等多个方面综合考虑，因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式按照“优先更新单元内、其次控制性详细规划单元内”进行统筹平衡。

5 结束语

随着城镇化进程的加速，传统的城市发展模式已难以满足现代城市可持续发展的需求，因此统筹更新的理念和方法在城市更新专项规划中显得尤为重要。统筹更新不仅要求从宏观层面对空间、战略、策略、行动和实施等多个维度进行综合考量，还需要在具体的实践中不断摸索、总结经验，形成具有地方特色的更新模式。本文以浙江省永康市为例展开探讨，希望能对其他城市的城市更新专项规划编制有所启示。值得注意的是，城市更新是一项长期而复杂的系统工程，需要政府、市场、社会等多方面的共同参与和努力。在未来的城市更新实践中，还需要进一步加强规划的前瞻性和科学性，注重更新过程中的文化传承与保护，探索多元化的更新资金来源和补偿方式，以及加强公众参与和社会监督，确保更新工作的顺利推进和有效实施。

新媒体编辑：祝桂丽

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年06期

《城市更新专项规划的统筹更新路径与实践》

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