【规划管理】供需视角下的深圳创新型产业空间政策评价及优化建议

创新型产业空间政策能否适配创新主体多元的空间需求、形成空间有效供给，已成为城市创新转型发展的关键议题。以较早开展创新型产业空间政策实践的深圳为研究对象，构建基于供给与需求两大视角的分析框架，通过政策梳理、定性分析和定量研究等方法，对深圳近10年的政策实施过程进行分析评价。研究发现，政策演进经历了先放后收、及时转向的阶段，由此形成供给侧的规模波动显著、区位供给适配和功能结构失衡3大特征，而在需求侧则借助“房地并举”的差异化政策，较好地匹配了不同生命周期企业的空间需求，有效支撑起深圳特色的“雨林式”创新生态，同时兼顾了不同类型创新型人群的职住均衡需求，进一步识别和总结部分典型项目区域的供需匹配特征，并基于供需视角提出政策优化建议，以期为各地不断优化和调整创新型产业空间政策体系提供参考。

[关键词]创新型产业空间；空间供给；空间需求；深圳

[文章编号]1006-0022(2024)06-0062-10

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]汪越，岳隽，杜雁，等．供需视角下的深圳创新型产业空间政策评价及优化建议[J]．规划师，2024(6)：62-71．

0　引　言

在深入实施创新驱动发展战略的背景下，城市创新型产业空间已成为承载创新经济活动的关键载体。近年来，围绕创新型产业空间治理的政策体系在不断完善，早在2015年国家层面就发布了《国土资源部 发展改革委  科技部  工业和信息化部  住房城乡建设部  商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，并在随后多年持续更新《产业用地政策实施工作指引》，各地方政府结合本地区产业发展和空间资源的实际也先后制定了各类新型产业用地用房与规划管理政策，有效地扫清了创新型产业空间要素供给的政策障碍。然而，在深化政策设计供给侧结构性改革的同时，各类创新主体对空间的需求特性也在不断变化，如创新型企业和机构在变革中形成新的区位选择与迁移逻辑，其中的创新型人群也呈现出多元化、高流动性特征，对高品质的职住环境具有强烈需求。因此，各类土地规划政策能否促进创新型产业空间的有效供给，是否匹配各类创新主体的多元需求，成为现阶段创新型产业空间治理和政策研究的关键议题。

现有文献围绕创新型产业空间的用地政策、规划管控、多元治理等多个维度展开了丰富的讨论。归纳来看，一是集中在对各地政策制度创新举措的总结与比较，如针对国内多个城市新型产业用地政策的调控要点与机理进行的比较，基于制度变迁理论的演进归纳，以及针对深圳、上海、广州等城市单独进行的政策梳理剖析；二是集中在创新产业空间供给与治理的学理性探究，如从创新型经济形态和要素新特性出发的规划思辨，面向创新要素需求特征的规划策略研究，以及针对产业用地供给环节的政策建议研究等。已有研究总体上以政策分析或理论归纳的质性研究为主，缺乏结合政策实施效果的量化数据对创新型产业空间治理进行的实证分析。

作为国内首个创新型城市，深圳较早开始了面向创新型经济的空间供给与治理探索，在2008年首提“创新型产业用房”，在2014年创设新型产业用地(M0)等，近年来又大力推进“工业上楼”，一直被国内许多城市借鉴学习。随着相关政策的实施，深圳目前已有大量创新型产业空间项目建成投用，形成了多个极具活力的创新片区，创新型企业与人才的集聚效应显著，可以作为实证研究的代表性案例城市。因此，本文对深圳近年来的创新型产业空间政策演进历程进行梳理，基于空间供给与需求两大视角构建分析框架，借助多源数据对创新型产业空间政策实施效果和空间特征进行评价，以期总结一定的经验与教训，为其他城市的政策实践与创新提供参考。

1　供需视角下的创新型产业空间政策评价分析框架

1.1　分析框架

创新型产业空间作为政府直接干预的资源要素，具有很强的政策属性，而政策设计的关键在于能否达到空间供给与需求的高水平动态均衡。在理想状态下，政策体系一方面应通过规划编制、用地供应、建设运营等手段，按照合适的规模时序、区位安排和功能形态，牵引创新型产业空间的供给；另一方面又必须精准捕捉关键创新主体的空间需求特性，包括不同生命周期的创新型企业和不同类型的创新型人群，进而反馈到政策设计的优化和调整中。在现实中，由于“政府失灵”和“市场失灵”的同时存在，往往会出现规模供应过量或不足、区位分布不合理、功能形态结构失衡等问题，因而无法匹配企业与人群的空间需求。这就需要在政策实施过程中进行定期的动态评估，不断提升供给与需求的适配性。基于此，本文构建的分析框架是在梳理政策演进历程的基础上，从供给侧评价空间供给的规模、区位和功能特征，从需求侧评价创新型企业与人群的需求匹配情况，进而识别出典型片区进行归纳总结(图1)。

1.2　数据来源与处理

根据深圳的政策设计架构，创新型产业空间包括在工业用地类别中的新型产业用地、专项新建或配建并租售的创新型产业用房，以及近年来提出的“工业上楼”项目用地。本次研究收集并整理了深圳自2008年以来针对创新型产业空间的政策文件。为定量刻画供需水平，研究从深圳创新产业用地用房平台、土地交易平台和部门官网获取相关数据，包括：①创新型产业用房项目及租赁数据，共获取创新型产业用房项目218个，包含建筑面积、项目用途、建设状态、产权性质、具体地址、项目开竣工时间、配套设施情况等数据；项目对应的租赁结果公告数据，包含租赁入驻企业名称、租赁面积等数据，共涉及3 159家企业和机构，通过天眼查网站进一步匹配企业工商信息或机构信息。②新型产业用地成交数据，共130宗，包含土地面积、计容建筑面积、竞得人等数据。③“工业上楼”项目相关数据，共获取首批72个项目的名称、位置、面积等数据。④基于位置信息的人口大数据，在对以上项目的地址通过地理编码转化为坐标后，借助百度地图慧眼获取项目周边1 km范围的人群画像及通勤数据等信息。以上数据的获取时间为2023年12月。

2　深圳创新型产业空间政策演进

2.1　激发活力(2008—2015年)：“ 房地并举 ”，多渠道加大筹建供给

在经历了改革开放以来的快速城市发展后，深圳直面空间资源极度紧缺等“四个难以为继”的挑战，启动了以自主创新为主导战略的城市转型。在2008年深圳成为全国首个国家创新型城市试点后，如何为创新活动与高新技术产业发展提供充足空间成为这一时期的首要政策命题。为此，深圳在2008年制定了《深圳市创新型产业用房建设方案》(深府〔2008〕202号)，首次提出“创新型产业用房”的概念，即工业用地内专项建设并按政策出租或出售的生产、研发、运营及其他配套设施的政策性产业用房，同时明确了建设方式、规模体量、空间布局和供应管理要求。

在方案执行初期，由于筹建方式以政府全面主导为主，市场参与不够积极且被动，2013年深圳又密集出台了“1+6”政策文件^①，从创新型产业用地供应、产业用房管理、工业楼宇转让、产业配套住房、地价调控、闲置土地处置等方面，进一步多渠道、差别化加大创新型产业空间供给；2014年又率先在工业用地类别中创设M0，在规划指标、地价设定等方面释放较大利润的空间，吸引大量房地产开发企业涌入。这一时期，创新型产业空间的政策导向以改变政府单一主导和激发市场活力为主，由此形成了“房地并举”、政府市场双重发力的创新型产业空间供给模式。

2.2　收紧调整(2016—2021年)：严格规范，遏制过度房地产化

随着市场参与的积极性被充分调动，创新型产业空间的供需错配问题开始出现，房地产化程度加深，投机现象严重，究其原因是政策端缺乏监管型工具支撑。为此，自2016年开始，深圳陆续修订创新型产业用房管理办法，出台城市更新项目中强制配建一定比例创新型产业用房的规定，以加强有效供给。此外，深圳还搭建了产业用地用房供需服务平台，将各渠道筹建、配建的创新型产业用房纳入平台发布，从而实现供需信息的充分对接，在一定程度上避免信息不对称带来的供需错配。

2018年以来，深圳进一步加强新型产业用地管控：一方面，对新供应用地出台总部项目遴选与供应、工业及其他产业用地供应管理办法，加强重点和一般产业项目的分类管理；另一方面，对存量工改项目建立工业区块线制度，严控M1转为M0以及M0的住宅化开发。2021年，深圳进一步修订创新型产业用房管理办法，明确更新项目配建的创新型产业用房无偿移交方式，遏制更新项目过量配建M0的牟利行为^②。由此，深圳创新型产业空间供给逐渐规范化、严格化，政策导向也从激发活力向收紧调整，通过补充和完善政策工具遏制创新型产业空间的过度房地产化。

2.3　政策转向(2022年至今)：“工业上楼”，加大生产制造空间供给

尽管2016年以来深圳及时修订调整和补充了大量收紧政策，但由于市场逐利驱动加之制度路径依赖的弊端，创新型产业空间总体上仍以商办形态的研发空间为主进行持续供应。在以制造业为立市之本的深圳，大多数企业除研发设计等功能需求外，对中试、轻量产甚至中大规模生产制造的功能空间需求迫切，这就导致建成的创新型产业空间出现大量空置，供需不匹配现象仍然存在。因此，深圳自2022年开始及时调整创新型产业空间供给的政策方向，全面启动“工业上楼”，从研发办公空间供给转向生产制造空间供给，提出连续5年每年建设2 000万m²高品质、低成本、定制化产业空间的政策目标。事实上，2021年深圳出台的《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》(深府函〔2021〕43号)可视作“工业上楼”的政策雏形和运作试点，该方案提出以国企平台为实施主体，面向经过遴选的优质成长型企业，供应高标准建设、准成本出售的产业空间。2023年2月，深圳市人民政府进一步印发《深圳市“工业上楼” 项目审批实施方案》(深府函〔2023〕20号)，建立市区及各职能部门并联协同的审批制度，形成各级政府+多家骨干国企^③+专业化市场机构等多元主体共同推进的格局，加大以生产制造空间为主的创新型产业空间供给，及时调整和扭转空间供给方向。

3　供给侧特征：规模波动、区位适配、功能失衡

3.1　规模：政策牵引下供给规模呈现明显的波动特征

作为准公共产品，创新型产业空间在政府导向下的供给规模会给市场化的空间生产带来直接影响，因此保持规模水平稳定应当是政策制定的首要原则。根据相关数据，截至2023年底，深圳已建成创新型产业用房项目140个，合计供应用房建筑面积745万m²，在建项目59个，未建项目19个，预计供应用房建筑面积174万m²，以上合计供应创新型产业用房建筑面积919万m²，通过纳入用房平台面向成长型创新型企业公开租售。自2013年深圳对新型产业用地进行招拍挂出让以来，共成交用地130宗，合计供应土地面积429万m²，剔除政府筹建及企业配建纳入前述用房平台管理的项目后，合计供应建筑面积1 204万m²，服务于成熟型创新型企业的研发办公总部建设。由此可见，通过近10年的政策实施，深圳创新型产业用地用房的空间供给均达到千万方量级，约占深圳主要产业空间总体量的1/4^④，形成支撑性的供给规模效应。随着“工业上楼”政策的铺开，目前深圳共推进了72个“工业上楼”项目，预计供应产业空间面积2 306万m²(以厂房为主)，接近于前述两类空间规模之和，进一步加大了创新型产业空间的供给规模。虽然“工业上楼”政策及时调整了空间供给的方向，以解决商办空间闲置、制造空间不足等问题，但是前述政策所提出的“连续5年每年2 000万m² ”的规模目标，在未来的实施中可能会对现有工业厂房市场产生较大冲击(特别是现阶段政策对租金价格和项目收益率作了限定)，政策实施的可行性和可持续性有待观察。

从供给时序上看(图2)，创新型产业空间作为政策性产品，受到前述政策演进的松紧调控，波动特征较为显著：在政策实施初期，由于政府主导筹建，用房供给以政府产权为主，随着政策红利显现，特别是“工改M0”项目的利润空间较大，市场积极性被激发，企业产权的用房供给开始增加。尽管2016年政府为遏制房地产化的投机行为，开始收紧和规范相关的政策设计，但由于建设周期滞后性和市场惯性，在2018年前后出现了供给高峰。此后随着政策调控效果的显现及疫情影响，创新型产业用房的供给规模大幅下降。新型产业用地的供给除了2013年(爆发性首推)和2020年(疫情影响)，其余年份均呈现较为平缓的增长态势，并且受益于产业项目严苛的遴选准入和监督管理机制，供给规模在近几年保持稳定。

3.2　区位：与政策平台区位匹配，均具有较好的交通区位优势

空间供给的区位会对创新型企业和人才的集聚产生显著影响。通过核密度分析可见，深圳新型产业用地形成“一核多极”的供给格局，以南山高新区和西丽留仙洞总部基地为供给核心，以光明科学城、观澜—鹭湖片区及坪山高新区为多个供给极点，在福田—罗湖、龙华—龙岗交界地带也形成了一定供给(图3)。创新型产业用房的供给则形成显著的“三核”格局，分别为南山高新区—留仙洞片区、坂雪岗科技城、梅彩—八卦岭—罗湖北片区(图4)。不同于前两类空间在原特区内外均有分布，“工业上楼”项目(不含深汕)目前主要集中在原特区外的宝安区北部、光明区、龙岗区东部和坪山区北部(图5)，更加贴近深圳的先进制造业产业集群。

进一步将创新型产业空间点位与深圳重大的创新与产业政策平台(包括2019年扩区后的高新区，以及2022年提出的“20+20”先进制造业园区与科技创新园区等)进行叠加分析发现(图6，表1)，创新型产业空间供给与政策区位高度匹配，其中创新型产业用地用房项目集中在高新区和科技创新园区等平台，而“工业上楼”项目则大部分集中在先进制造业园区，从而借助规划牵引作用有效支撑科创与产业政策平台的空间供给。此外，在交通区位上，约 41％的创新型产业用地用房项目位于地铁站 500 m范围内，便于创新研发人群的职住通勤；超过70％的“工业上楼”项目位于高速路出入口3 km范围内，利于制造业企业的物流集散运输。总体上看，3类空间的供给均具有较好的交通区位优势。

3.3　功能：以高强度研发办公功能为主，生产制造功能供给不足

空间供给产品的功能形态直接影响不同类型创新型企业的空间选择，呈现集聚与挤出的双重效应。表2的统计结果显示，创新型产业用房项目和新型产业用地项目的容积率均较高，平均容积率超过6，最大容积率接近20，呈现高强度、高密度开发的空间形态。

在主导功能上，两类项目以商务或研发办公为主，厂房供给的占比较小，在明确主要用途的177个创新型产业用房项目中含厂房用途的项目仅28个(面积占比仅18％)，总体上缺乏中试或生产制造的功能空间，与政策设计初衷所强调的“融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等功能及配套服务”有很大差距，呈现“名为研发、实为商办”的现象，在一定程度上对深圳商务办公市场造成了冲击，同时也导致制造业企业的挤出，这也是政策转向“工业上楼”的关键原因。在配套功能上，包含小型配套商业、宿舍、食堂的项目有64个，占比接近40％，说明创新型产业用房项目较好地实现了功能兼容、复合利用的空间供给目标。为了快速扭转供给失衡的状况，深圳近期的“工业上楼”项目平均容积率达到了4.2，显著高于一般工业用地项目的容积率上限，体现了高效集约利用产业空间资源的政策目标。此外，不同于“重制造”的传统工业城市，深圳现有的先进制造业如新一代电子信息、生物医药、新材料等均呈现“高精尖轻”特征。因此，只要处理好承重、层高、垂直交通等方面的设计问题，此类高容积率的“上楼”厂房产品可以形成面向先进产能的有效空间供给。

4　需求侧特征：适配创新型企业与人群的多元需求

4.1　创新型企业：匹配不同生命周期企业的空间需求

深圳创新格局最大的特征是“四个90％”，企业是最为核心的创新主体，同时深圳的企业创新体系又呈现出“热带雨林式”生态，既有参天大树的成熟型领军企业，又有基数庞大的成长型创新型企业。这些企业处于不同的发展阶段，对空间的需求规模和获取方式也相应不同(表3)。因此，深圳创新型产业空间的政策设计采取供房和供地兼顾的导向，以多种灵活方式满足不同生命周期企业的空间需求。

4.1.1　以租为主，集聚大规模成长型创新型企业

创新型产业用房项目的政策对象主要为起步型或成长型创新型企业以及部分成熟型创新型企业，通过设定一定入驻门槛，以较低价格(市场价格3～7折)进行以租为主的供应。根据深圳用房平台的租赁公告结果数据，截至2023年12月，共有3 043家企业和116家机构(如高校、科研院所、行业协会等)租赁使用创新型产业用房，合计租赁面积为428万m²，租户平均租赁面积为1 318 m²。由于存在入驻门槛，项目整体空置率为26.8％，略高于深圳2023年三季度全市空置率(24.6％)^⑤。进一步结合企业工商信息发现：在行业分布上(图7)，入驻企业以软件和信息技术服务、商务服务等生产性现代服务业为主；在企业规模上，参保人数小于100人的企业占比为84％；在企业存续时间上，成立时间在近10年内的企业占比为67％。综上可见，创新型产业用房项目较好地满足了起步型与成长型创新型企业的空间需求。

统计入驻企业数量最多的10个创新型产业用房项目情况(表4)，项目集中分布在深圳创新密度最高的区域(南山高新区、坪山高新区、光明科学城等)，并仅以总体量43％(合计326万m²)的创新型产业用房承载了近83％的入驻企业，同时租金也普遍低于周边市场。这一结果说明借助创新型产业用房政策，大量成长型创新型企业以较低的成本集聚在深圳最核心的创新区域，从而与龙头创新型企业、科研机构、科学装置等创新资源毗邻，构建起独特的“雨林式”创新生态。

4.1.2　降低成本，吸引龙头创新型企业落地扎根

新型产业用地的政策对象主要为成熟型和部分成长型企业，通过联合或独立拿地，满足其建设研发总部的空间需求。从土地成交信息来看，拿地企业不乏像腾讯、比亚迪、华大基因、大疆、欧菲光等龙头创新型企业。从成交价格来看(图8)，2013年以来M0的平均成交楼面价为2 911元/m²。从趋势上看，M0在刚推出的前4年，价格逐步攀升，反映出市场对M0的青睐，但随着政策收紧和市场趋于理性，其成交价逐步下降并企稳。对比同期普通工业用地和商办用地的成交价，可以明显看出M0地价的优势——略高于工业用地，远低于商办用地，而如前所述，深圳大部分M0项目的功能形态为商办产品，由此形成的巨大利润空间助推了市场投机行为的产生。为此，深圳及时补充了供前环节的产业遴选机制和供时环节的产业监管协议，通过“带产业项目”或设置严格产业准入条件等实现定向挂牌出让，确保底价获取，从而精准有效地满足龙头企业的产业空间需求，使政策红利真正服务于创新型企业落地。

4.1.3　“联合上楼”，满足“夹心层”创新型企业定制化需求

深圳在产业空间供给上创新了企业“联合上楼”的模式^⑥，即允许企业组建联合体竞买土地、统一招标代建、定制化设计、分证登记确权，从而更好地满足“夹心层”创新型企业(既缺乏独立购地实力又不满足于租赁办公的企业)的定制化需求。截至目前，深圳共有10宗新型产业用地以联合拿地的方式成交(表5)，其中一半位于南山区的留仙洞和高新北区，累计为47家优质创新型企业供给产业空间。平均来看，每家企业均能够获得1万～3万m²的建筑面积，很好地满足了不同类型企业的定制化空间需求，降低了企业用地成本，提高了用地效率。

4.1.4　先房后地，应对空间需求快速灵活变化

创新型企业往往发展迅速，因而其空间需求变化也较快。事实上，政策设计强调创新型产业用房以租赁方式为主，这可以很好地应对创新型企业的快速发展。从租赁结果数据来看，大部分企业签订的租赁期限为3～5年，租约的灵活性能够为创新型企业提供过渡。以独角兽企业大疆为例，2016年大疆先后摘得南山区留仙洞两宗新型产业用地建设总部大厦，建设周期为6年。在这期间，大疆仍保持快速发展和人员扩张，于2020年通过整租的方式获得了高技术示范大厦2.65万m²的创新型产业用房作为过渡办公点。类似的案例还有总部位于北京的软通动力，于2020年整租了位于深圳中设广场4.5万m²的创新型产业用房作为过渡办公点。随后为了进一步在深圳发展，软通动力于2022年摘得罗湖清水河片区的新型产业用地建设软件与信息服务产业大厦，实现了在深圳的落地生根。

4.2　创新型人群：满足不同类型人才的职住需求

创新型人群是构成创新型企业最为核心的要素，也是创新型产业空间最终的使用者。能否兼顾创新型人群对舒适工作环境和宜居生活环境的双重需求，已成为城市创新空间设计的关键，职住平衡、功能混合、开放共享等成为广泛追求的设计目标。研究借助百度地图慧眼对已建成使用的140个创新型产业用房项目和39个新型产业用地项目进行评价，刻画项目1 km范围内的创新型人群画像、职住比、通勤情况，统计结果如表6所示。

4.2.1　吸引类型多元的高素质创新人才

从人群画像来看，在样本项目及周边的工作人群整体上较深圳平均水平更加年轻、学历层次更高、收入和消费水平也更高，说明创新型产业空间较好地吸引和集聚了高素质的创新人才。但同时，不同项目间的人群特征也存在一定差异，特别是学历和收入两项标准差较大，这可能与项目所处区位和产业集群有关。南山区、福田区等区域的项目主要集聚了ICT、现代服务业等企业，高学历、高收入的知识型人才偏多，而原特区外各区域的项目周边聚集了大量制造业企业，企业员工更多地为传统类型的产业工人。因此，这两项人群画像存在差异，这说明创新型产业空间项目覆盖创新型人群的类型较为多元，不仅吸引了白领型的知识精英，而且对蓝领型的技术人才也没有形成挤出效应。

4.2.2　实现较好的就业居住空间均衡

相关研究认为，职住比越趋近于1，表明职住越均衡；职住比越大，就业属性越突出，反之则是居住属性突出，因此通常把职住比为0.8～1.2的区域判断为职住均衡区域。从统计结果来看，样本项目的平均职住比显著大于全市平均值，并接近于1，同时5 km以内的通勤占比(即幸福通勤^⑦)达58％，也高于全市平均水平，说明创新型人群对职住平衡、幸福通勤的需求得到了很好满足，这也与前述较好的交通区位供给特征一致。深圳创新型产业用房和新型产业用地在功能兼容性上允许最大30％的商业、宿舍和公共服务配套比例，从而有效实现了小尺度范围内的功能混合、产城融合。但结果显示，在单程通勤时间和距离上，样本项目均值高于全市均值，且标准差也较大(包括5 km内的通勤占比)，说明不同项目之间的分异情况突出，部分项目仍存在耗时较长、距离较远的通勤情况。

4.3　典型区域供需评价分析

研究进一步构建“企业集聚度—职住平衡度”散点图(图9)，横轴为项目职住比数据，代表职住平衡度，纵轴为用房项目每1 000 m²面积的租赁入驻企业数量，代表企业集聚度，图中标注了高于密度均值的部分项目名称。总体上看，大部分项目落位在均衡区间左侧(即区域居住属性突出)，趋近于深圳全市平均的职住水平(0.5)，而在均衡区间右侧(即区域就业属性突出)的项目绝大多数位于南山高新区，反映出该区域虽集聚了大量的创新型企业，但同时也存在职住分离、通勤距离较长的问题。聚焦职住均衡区间的项目，结合前述分析可以发现，深圳国际创新谷(万科云城)、创智云城等项目所在的南山区留仙洞片区，以及河套深港科创合作区、华强北等区域，既实现了企业集聚效应，又满足了人群职住均衡需求，是政策实施效果极佳的典型区域。从供需视角进行分析，这些典型区域均通过弹性开发模式，形成创新型产业空间供给的灵活规模，适配重大政策平台优势区位，以开放共享、立体复合为设计原则，充分融合生产、生活和生态空间，构建功能综合的创新型产业社区。因此，在需求端满足了不同生命周期企业的差异化空间需求，实现了园区内创新型人群的职住均衡、产城融合。

5　供需视角下的创新型产业空间政策优化建议

5.1　强化规划引领，保持空间供给精准稳定

创新型产业空间政策设计的供给端需要重点回答“供多少、供哪里、供什么”的核心问题，即确定空间供给的规模、区位和功能。深圳在历版产业空间规划的基础上，于2022年进一步优化全市产业空间布局，规划形成20大先进制造业园区和20大科技创新园区的总体格局，为创新型产业空间的供给提供了清晰指引。在规模上，通过总量锁定、存量盘活、优化结构，摸清可释放潜力、明确空间规模底线、制定供给时间表；在区位上，结合现状产业基础和创新资源禀赋，细化园区空间范围，引导空间供给布局；在功能上，整合土地整备、城市更新、产业提容、“工业上楼”等多种路径，面向产业细分门类进行精细化空间供给，加强产城融合发展。

5.2　面向多元需求，构建协同联动政策体系

深圳实践表明，创新型产业空间政策必须适配需求端的多元化需求，满足不同生命周期阶段的创新型企业和不同工作类型的创新型人群的需求。相应的，政策设计应注重体系化、全周期、联动性。体系化强调的是创新型产业空间政策是土地、规划、财税、产业等多部门政策的组合拳，全周期强调从空间供给的事前准入(供前)、事中出让(供时)、事后监管(供后)等进行政策全覆盖，最终通过横向职能部门之间和纵向时序动作之间的充分协同联动，实现对创新主体多元化需求的精细化适配。

5.3　突出因地制宜，发挥政府和市场的积极性

深圳较早开展创新型产业空间政策设计与实践的最大动因是空间资源的极度短缺，同时以企业为创新主体、高度市场化也是深圳产业转型发展的“底色”。创新型产业空间治理恰恰是“有为政府”和“有效市场”共同发挥作用的集中体现。因此，各地在创新政策设计的过程中，应结合地方发展实际，充分发挥政府和市场的积极性，以空间供给与需求的动态均衡为最终目标，定期进行政策实施的动态评估和需求调研，并反馈至政策体系的修订和完善当中，及时修正政策方向，确保空间政策的合理适配。同时，始终坚持公共政策和政府行为是对“市场失灵”的纠偏，而非过度和直接地干预，特别是对空间要素市场进行直接定价、限制准入、地位歧视等，对这些政策工具的使用应高度警惕，规避掉入“政府失灵”的陷阱。

6　结束语

区别于已有针对创新型产业空间供给与治理的质性研究，本文是对现有文献的实证补充，通过构建供给和需求的分析框架，应用定量数据和开展案例分析，归纳和总结了深圳近10年创新型产业空间政策的实施过程和主要特征。研究发现，深圳创新型产业空间政策经历了“先放后收、及时转向”的演进阶段，由此形成供给侧的规模波动显著、区位供给适配和功能结构失衡3大特征。从需求端来看，政策设计较好地满足了创新型企业与人群的多元需求，在政府主导下通过“房地并举”、以租为主及多种出让方式灵活适配等手段，较好地匹配了不同生命周期企业的空间需求，覆盖了初创型、成长型、成熟型、龙头型创新型企业的全生命周期阶段，从而有效地支撑起深圳特色的“雨林式”创新生态。同时，兼顾服务业白领型和制造业蓝领型创新型人群类型，较好地满足了不同类型人群的职住均衡和幸福通勤需求，并从企业集聚与人群职住两大维度评价典型区域的供需匹配情况，识别出政策实施效果好、极具创新活力的创新空间。近期深圳不断优化产业空间布局规划，已将创新型产业空间供给的重心转向“工业上楼”并大力推进，并且还在深圳市域范围外加快构建产业飞地园区体系，作为产业空间供给的补充，这一系列政策的实施效果还有待进一步跟踪研究与评价。

【注　释】

①“1”个核心政策文件为《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》(深府〔2013〕1号)，“6”个配套文件为《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》(深府办〔2013〕1号)、《深圳市创新型产业用房管理办法(试行)》(深府办〔2013〕2号)、《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行)》(深府办〔2013〕3号)、《深圳市人民政府办公厅关于加快发展产业配套住房的意见》(深府办〔2013〕4号)、《深圳市宗地地价测算规则 (试行)》(深规土〔2013〕12号)、《深圳市贯彻执行〈闲置土地处置办法〉的实施意见(试行)》(深规土〔2013〕22号)。

②相关政策文件包括《深圳市创新型产业用房管理办法》(深府办〔2016〕3号)、《深圳市创新型产业用房管理办法(修订版)》(深府办规〔2021〕1号)、《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建规定》(深规土规〔2016〕2号)、《深圳市产业用房供需服务平台管理工作规则(试行)》(深府办规〔2017〕7号)、《深圳市总部项目遴选及用地供应管理办法》(深府规〔2018〕1号)、《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》(深府规〔2019〕4号)、《深圳市工业区块线管理办法》(深府规〔2018〕14号)。

③在2021年优质产业空间试点方案中，仅有深圳市特区建工集团1家国企平台参与，而在2022年全面推进“工业上楼”中，扩展为深圳市特区建设发展集团等6家市属国企共同参与。

④根据仲量联行2023年12月发布的《深圳市产业园白皮书》，目前深圳主要产业园空间总体量约为8 605万m²。

⑤数据来源于戴德梁行2023年第三季度的深圳市写字楼市场报告。

⑥“联合上楼”模式成为2021年首批推广的“深圳经验”47条之一，详见《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》(发改地区〔2021〕1072号)。

⑦5 km以内通勤又称为“幸福通勤”，其占比越高，说明就近职住、绿色出行、通勤体验幸福的人口越多，详见《2023年度中国主要城市通勤监测报告》。

新媒体编辑：李木子

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年06期

《供需视角下的深圳创新型产业空间政策评价及优化建议》

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