浅谈内部行政行为外化的可诉性

我国行政法体系下，行政诉讼的根本和出发点是行政主体所作出的行政行为，但并非所有的行政行为都具有行政诉讼法上的“可诉性”。根据我国行政诉讼法的规定，行政法学界一般认为内部行政行为系基于内部隶属关系所作出的，其并不直接对外发生法律效力，因此一般并不具有可诉性。但司法实务发现，内部行政行为在某些情况下可能会对外产生法律效力或者实际影响，形成一个“外化”的效果。本文我们就讨论内部行政行为外化的可诉性。

行政机关基于自身的职权，为了实现管理目标所作出的行为，我们称之为行政行为。行政机关在行使职权的过程中，并不是直接对外作出一个完全独立静止的行政行为，而是通过前期的一系列互相关联、具有承接性的行为，最终形成一个对外具有法律约束效力的行政决定。行政法学界将其按照效力标准分为外部行政行为和内部行政行为。外部行政行为通常是指行政机关依照法律法规等赋予的管理职权所实施的，最终对外具有法律意义、产生法律效果的行政行为，比如行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制措施等等，均属于行政诉讼法中规定的人民法院的受案范围。

内部行政行为一般是指行政机关在内部行政管理过程中所作出的只对行政组织内部产生法律效力，而不会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的自我管理行为。也就是行政机关在作出最终行政决定作出之前，行政系统内部基于不同阶段和分工所作出的行为。一般既包含了对工作人员的奖罚、任免，还包含根据职责所作的会议纪要、内部决定、通知、函件、请示、报告、批复、指示、命令、处理以及机关之间的咨询、建议、协助、意见等等，内部行政行为在我国目前的法律体系中通常不具备“可诉性”。

虽然内部行政行为一般并不具备可诉性，但其在一定情况下基于某种原因而突破内部的界限，可能对外送达或者产生一定的法律效力，对行政相对人的权利义务造成实质性影响，在该种情形下，内部行政行为产生了“外化”的效果，与外部行政行为具有同等影响，则具备可诉性。也正是基于此，我国2017年修正的《行政诉讼法》第十三条第（三）款仅仅只对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定的内部行政行为明确规定不属于人民法院的受案范围，对其他内部行政行为的可诉性予以保留。

但对于行政行为外化的定义或者界定标准，目前我国并未有法律法规等正式文件予以明确，司法界对此亦存在不同的观点。如孔祥俊在《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》中认为，内部行为外化，其实是对那些貌似内部行为而实为外部行为进行甄别的一种说法，根本就不存在内部行为外化的情形。而章剑生在其《现代行政法基本理论》中提到所谓“内部行政行为产生外部化法效力”，是指虽然行政机关作出的行政行为具有内部性，但是它对外部行政相对人产生了法效力，在这种情况下，内部行政行为实际上已经质变成为“行政决定”。

尽管上述两种观点对于内部行政行为外化的认定存在有较大差异，但是都认为在一定情况下，内部行政行为符合行政诉讼法中规定的“行政行为”，即具有可诉性。

2018年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”

根据该规定，对于行政机关作出的行政行为只要其具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出直接导致行政相对人的权利义务失衡则构成可诉性。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不具有可诉性。

对于内部行政行为外化可诉性的标准到底应当如何界定，我国仍未有统一意见。在实务中，一般存在三种观点。

第一种观点：行政机关通过履行职权行为向相对人送达或者公示该内部行政行为的文件，使相对人知悉即构成内部行政行为的外化，具有可诉性。

如北京市高级人民法院在（2021）京行终1313号判决书中认为，尽管行政机关A向B单位作出的函件属于内部行政行为，但因该行为已经向相对人送达，内部行政行为效力产生了外部化的法律效果。浙江省绍兴市中级人民法院在（2020）浙06行终80号案件判决书中也认为，被诉会议纪要内容已经对外公示，构成内部行政行为的外化。

需要注意的是，该观点中构成行政行为外化的“送达”是指，行政机关主动通过行使职权而进行的行为。若行为相对人通过证据交换或证据卷宗查询得知并不构成“外部化”的条件，因为证据交换以及提供证据卷宗的查询本身是行政机关履行其法律义务的行为，而非通过职权进行送达的行为。

该观点仅以形式上的外化来认定内部行政行为的可诉性，虽然充分保障了行政相对人的司法救济权，但是考虑过于片面。从实体上来说，如果该内部行政行为虽然送达给了行政相对人使其知悉，但并未对其的人身权、财产权等合法权益造成实质上的影响时，此时赋予该行政行为可诉性，很大程度上会造成司法资源的浪费。如最高院在(2017)最高法行申363号裁定书中即认为，内部审批行为虽然通过政府信息公开的形式为行政相对人所知悉，但该行为并未改变其系内部行政行为的性质。从内容上看，该行政行为未直接对行政相对人创设行政法上的权利义务关系，并不直接产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围。

第二种观点：内部行政行为与行政相对人之间产生行政法律关系、对行政相对人行政法上的权利义务产生实际影响时，该内部行政行为才具有可诉性。

如福建省福州市中级人民法院在（2017）闽01行初10号案件中认为，行政机关作出的内部行政行为并未对行政相对人创设新的权利义务，没有对行政相对人的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性。北京市第四中级人民法院在（2020）京04行初267号案件判决书中也认为，内部行政行为对外被付诸实施、对行政相对人权利义务产生了实际影响，内部行政行为才会发生法律性质的改变，转变为可诉的行政行为。

对此，在（2018）最高法行申580号案件中，最高院亦有相同观点。其认为，内部行政行为外部化并不是指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部行政行为。送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行政行为是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。

同时，在对行政相对人的权利和义务产生了实际影响这个关键性的构成要件上，部分法院会对其进行一定的细化，比如在（2019）沪03行终359号一案中，上海市第三中级人民法院认为，内部行政行为外化后并不当然具有可诉性，只有当该行政行为与行政相对人产生行政法律关系、对行政相对人行政法上的权利义务产生实质影响时，才具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。虽然内部行政行为作为刑事案件的证据可能对行政相对人是否应当承担相应刑事责任产生一定影响，但该影响并非对行政相对人课以行政法上的义务，更无法通过行政诉讼予以解决，因此不属于行政诉讼的范畴。

第三种观点：内部行政行为直接对行政相对人的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，才属于可诉的行政行为。

该观点主要系依据的是最高人民法院办公厅作出的《行政审判办案指南（一）》（法办[2014]17号）第一条第一款受案范围规定的“行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。”

律师意见

对于内部行政行为外化的可诉性标准，应当综合考虑行政诉讼的立法宗旨，体现权利保护和权力监督的统一性。从法益保护的宏观角度出发，既要在主观上维护行政相对人的合法权益，以救济行政相对人权利为目的，又要在客观上维护法秩序，监督依法行政，促进法治国家、法治政府的建设，同时还要考虑是否可能导致司法代替或者干预行政职权，以及司法救济成本过高的情况，避免司法资源的浪费。

因此，笔者认为，内部行政行为应当同时具备形式上的“外化”和实质上的“外化”才具有可诉性。

所谓形式上的“外化”，应当是行政相对人知悉该内部行政行为，但这种知悉并不要求必须是行政机关通过送达、公示等途径告知行政相对人而使其知道。换句话说，只要行政相对人能够提供该内部行政行为，即当然证明其已经知悉，而不再需要行政相对人再行举证证明。对于实质上的“外化”，应当是该内部行政行为对行政相对人造成了实际影响，如增加了行政相对人的义务，或者减损了行政相对人的权利。此处的实际影响应当包含使行为相对人受到公权力的影响导致其在行政法、民法以及刑法上的权利义务的失衡，而不是仅仅只存在于行政法上。但需要指出的是，实际影响的根本应当是法律上的影响而不是事实影响，而且这种影响也应当是具体且明确的，这也与我国行政诉讼法中关于起诉条件和原告主体资格的规定是一致的。