根据我国《国家赔偿法》等相关规定，行政相对人就行政机关违法的行政行为可申请行政赔偿。如进入司法程序，行政相对人可单独提起行政赔偿诉讼或在行政诉讼中一并提起行政赔偿诉讼。在我国司法实践中，赔偿请求人通常会先通过申请、信访等方式要求行政机关就赔偿事宜予以处理，在此种情况下，赔偿义务机关会作出赔偿或不予赔偿的决定。
不予赔偿决定属于赔偿义务机关先行处理的结果之一。当赔偿义务机关作出不予赔偿的决定书后，当事人是否就已经具备了发动行政赔偿之诉的诉权呢？
笔者认为，针对赔偿义务机关不予赔偿决定的起诉，可分为两种情况：
如行政相对人或利害关系人单独就行政机关作出的不予赔偿决定提起行政赔偿诉讼，要求撤销不予赔偿决定，并重新作出赔偿决定的，由于行政机关就行政赔偿的先行处理程序并非审查行政行为合法性的法定途径，未经行政复议、诉讼或由行政机关自行启动纠错程序撤销行政行为的情况下，该先行处理程序并不具有附带审查行政行为合法性的法定义务。
因此，如行政机关对赔偿申请作出不予赔偿决定的，未对行政相对人或利害关系人的合法权益产生新的影响，当事人不具有诉的利益，该不予赔偿决定不属于行政诉讼的受案范围。
[2018]最高法行申6673号
西安立创实业有限责任公司诉陕西省西安市人民政府不予行政赔偿决定一案
2011年8月3日，立创公司通过公开竞拍的方式竞得土地并办理土地权属证书。2012年10月9日，西安市政府作出批复，将其国有建设用地收回并划拨给第三人。立创公司于2017年6月14日向西安市政府申请行政赔偿。西安市政府认为立创公司请求超过2年申请期限，且批复不存在违法情形，未损害立创公司权益，遂作出《不予赔偿决定书》。对此立创公司提起行政诉讼。
最高院指出，在案涉批复未经确认违法或被撤销的情况下，西安市政府作出的不予赔偿决定仅为重申其批复的合法性，未对立创公司的权利义务产生新的影响，对不予赔偿决定进行审查亦无实际意义。因此，二审法院未支持立创公司诉讼请求并无不当。同样地，新疆维吾尔自治区高级人民法院亦在[2021]新行终87号《行政裁定书》中采用该种观点，认为行政行为未被否定其合法性及效力的情况下，行政机关先行处理所作出的决定只是程序性行为，并未对行政相对人或利害关系人的权益产生新的实质影响，并非独立可复议或诉讼的行政行为。
不过，根据2022年5月1日实施的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十三条第一款的规定，行政行为未被确认违法而直接提起行政赔偿诉讼的，应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，也即此时应审查行政诉讼是否符合起诉条件及起诉期限，是否应予以行政赔偿。
[2023]闽行申843号
颜某甲、颜某月诉连江县人民政府强制清除地上物一案
福建省高院认为：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十三条第一款规定：“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼”；第十六条规定：“公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定”。本案中，颜某甲、颜某月系诉请判决连江县人民政府赔偿其在被征收土地上种植的林木被强毁的经济损失。根据前述法律规定，本案应视为颜某甲、颜某月提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，且适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。根据颜某甲、颜某月于原审提交的有颜某甲、颜某月签名且落款时间为2018年6月28日的起诉材料可以认定，颜某甲、颜某月至迟于2018年6月28日就已经知道案涉林木被毁的行为，但其迟至2022年11月7日通过邮寄提起本案诉讼，已超过法定起诉期限且无正当理由，不符合法定起诉条件。
[2023]黑行申947号
王某兰诉北安市住房和城乡建设局、北安市文化广电和旅游局行政赔偿一案
黑龙江高院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十三条第一款规定：“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，北安市住建局于2011年8月9日实施强迁行为时虽未告知王某兰起诉期限，但北安市住建局已于2011年7月16日将停止使用及迁出内容予以公告，且王某兰明确知晓强迁过程，故应视为王某兰自强迁之日即已经知道该行政行为具体内容，因此王某兰于2022年12月6日提起行政诉讼已超过法定起诉期限。
赔偿请求人单独就赔偿义务机关作出的不予赔偿决定提起行政赔偿诉讼，如行政行为已被确认违法或撤销，行政机关仍作出不予赔偿决定的，应认为已对行政相对人或利害关系人的权益造成影响，应就不予赔偿决定进行审查。不过，当事人根据行政机关作出的不予赔偿决定提起的行政赔偿诉讼，其本质仍为申请行政赔偿，不予赔偿决定作为提起行政赔偿诉讼的程序性要件，不能独立于行政赔偿单独进行审查。
[2019]闽02行赔终21号
章志文、郭建诉厦门市思明区人民政府梧村街道办事处行政赔偿一案
厦门市中院指出，行政机关先行处理行政赔偿请求所作出或未作出相应决定，属于行政赔偿程序的一部分，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。原审法院将不予赔偿决定作为独立行政行为加以审查并判决不予赔偿决定的程序违法属于适用法律错误。
实际上，如法院依法判决相应行政机关应当承担赔偿责任的，其中已然对不予赔偿决定进行了否定评价，而无需再针对不予赔偿决定判决撤销或确认违法。因此，单独提起行政赔偿诉讼的本质在于审查原告对行政机关承担行政赔偿责任之请求，而并非对不予赔偿决定本身进行审理。单独提起的行政赔偿诉讼应主要围绕赔偿请求是否具有事实和法律依据进行审理，而行政机关在先行处理中作出的不予赔偿决定因不具有独立可诉性，可以作为该案证据证明相应的案件事实，无须主张撤销。
基于行政行为的公定力和确定力，在未依法否定行政行为合法性和效力的情况下，不予赔偿决定仅是赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，未对其权益产生新的影响，如就此提起行政赔偿诉讼的，应根据现行司法解释视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿之诉，应审查行政相对人的起诉是否符合起诉条件，被诉行政行为是否合法，从而认定是否应予以行政赔偿。在行政行为已经确认违法或无效的情况下，可根据行政机关作出的不予赔偿决定单独提起行政赔偿诉讼，此时，人民法院将对行政赔偿请求进行审理裁判。
林锦仪 | 律师
专业领域：合规与行政法
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