当前,美国正在寻求确保供应那些"关键"矿物和金属,以支持其清洁能源转型,并使相关供应链远离地缘政治竞争对手。非洲国家拥有丰富的这些关键矿物资源,并已向美国供应部分资源。这些国家还希望吸引投资,增加这些大宗商品的附加值,以支持其工业化目标。通过在非洲大陆投资这些商品的加工和精炼,可以在贸易量和组合方面增加美国与非洲之间的总体矿物和金属贸易,同时也将减少美国对中国的依赖。
非洲增长与机遇法案(AGOA)为实现这些目标提供了契机。自2023年9月以来,关于这一贸易计划的未来——法案在2025年到期前是否有望再次获得授权、该计划范围的扩大以及如何使其更好地适应20世纪20年代的地缘政治现实——已在非洲联盟的AGOA中期审查、约翰内斯堡的AGOA论坛以及华盛顿特区的多次简报会和研讨会上展开讨论。
当前正在进行的AGOA重新授权过程可能有助于扩大美国与非洲在关键矿产方面的贸易,这将对各方都有互利。这种贸易扩大不仅可以服务于美国的战略利益,通过多元化关键矿产来源;也可以符合非洲国家的经济利益,吸引这些大宗商品价值链发展的投资。它还可以体现美国将美非关系从基于援助安排转变为21世纪经济伙伴关系的承诺。
随着重新授权进程的推进,我们借鉴卡内基一份近期论文中，关于非洲国家如何参与美国清洁能源供应链的建议,考虑三种选择:(1)免除符合条件的非洲矿产生产国受到《减少通胀法案》(IRA)限制,以多元化美国供应链并推进非洲增值目标;(2)将美非贸易关系重新定位为新时代的战略经济伙伴关系;(3)就关键矿产达成新的协议(CMA)。
一、免除符合条件的非洲矿产生产国受到《减少通胀法案》限制
很明显,美国和非洲在关于清洁能源转型所需关键矿产方面存在共同利益。因此,AGOA的重新授权可以为将非洲矿产生产国纳入正在形成的美国清洁能源供应链轨道提供契机。AGOA已经涵盖了矿产贸易。然而,由于它不是一个互惠自由贸易协定(FTA),《减少通胀法案》的语言存在风险,即使用于电动汽车(EV)电池的非洲来源矿物可能无法满足第30D条税收抵免的资格要求。一般而言,《减少通胀法案》第30D条为消费者购买电动汽车提供总计7,500美元的税收抵免激励——分为两个相等(3,750美元)部分。这是为了鼓励生产商将整个清洁能源价值链保留在美国生态系统内,但需满足若干要求。这里最相关的一个部分是关于用于电动汽车电池的关键矿物价值中必须在美国或美国有自由贸易协定的国家开采和加工,或在北美回收的百分比要求。这些来源要求从2024年开始为50%,并逐年增加至2027年的80%。第30D条税收抵免将于2032年12月31日后到期。
即将到来的非洲国家被排除在第30D条税收抵免之外,这无意中将损害美国支持国内清洁能源产业和加强美非关系的利益。美国将无法通过排除非洲国家来减少对"值得关注的外国实体"的进口依赖。
在这次AGOA重新授权过程中,如果国会将非洲国家纳入第30D条税收抵免范围,将允许非洲相关上游矿产生产商从第30D条税收抵免带来的额外电动汽车需求中获益,并促使美国制造商将这些非洲生产商纳入其供应链。培育非洲关键矿产供应商还将直接减少美国对中国进口的依赖。此外,非洲供应商不太可能与美国私营部门利益形成竞争,因为至少在最初阶段,非洲供应商通常将占据价值链较低环节——如精炼、加工和制造前体物质,而美国公司则可能在较高环节保持比较优势——在研发、电池电芯先进制造和电池组最终装配方面。在美国没有直接国内开采或精炼利益的情况下,非洲供应商最终应在价值链上位置更高(见图1)。以锰为例,锰既用于钢铁生产也用于电池,因此与美国的战略利益密切相关。美国没有这种矿物质的储备,但在几个非洲国家却储量丰富。
二、将美非贸易关系重新定位为新时代的战略经济伙伴关系
如果美国将与非洲的贸易关系重新定位为与非洲的战略经济伙伴关系,这种重新命名将体现从准援助工具转变为适合当今地缘政治现实的战略贸易伙伴关系。在美国和非洲的一些政策圈子里,人们对AGOA未能发挥应有作用存在非常强烈的负面看法。2022年,非洲在美国全球商业中的份额不到2%,与2000年AGOA颁布时没有多大区别。美非总贸易额于2008年达到1420亿美元的峰值,此后一直稳步下降,至2022年跌至720亿美元的低谷。因此,有人提出,AGOA应该让它到期,因为它既未满足美国期望也未满足非洲期望,应由与肯尼亚和南非等主要国家的几个双边贸易协定取而代之。然而,一个重振活力的AGOA可以同时推进美国的战略利益和非洲的发展重点。特别是,随着非洲国家通过非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)寻求加强相互关联,双边安排可能会削弱区域经济一体化。将贸易伙伴关系重新命名为与非洲的战略经济伙伴关系,类似于当北美自由贸易协定(NAFTA)成为美墨加协定时,可能有助于扭转AGOA积非多失的印象,并为一个重振活力、具有战略意义的美非贸易关系招募有力新支持者。
在AGOA获得重新授权后,美国贸易代表(USTR)和非洲大陆自由贸易区秘书处可以另行就关键矿产协定(CMA)进行谈判。如果国会重新授权AGOA,它可能成为谈判这一新协定的基础。这已有先例:美日关键矿产协定。有史以来第一份CMA是于2023年3月28日与日本缔结的,建基于2020年的一项有限贸易协定——美日贸易协定。目前还在与欧盟、英国、印度尼西亚和菲律宾就CMA进行谈判。
AGOA为达成此类CMA提供了更为有力的理由,至少有三个方面:
首先,AGOA已经包含严格的治理条款,要求获得美国市场准入须符合特定治理和人权标准。CMA无需自动扩展到所有非洲大陆自由贸易区成员国,因为优惠待遇可保留给通过额外一层筛选标准的国家。此外,单独的CMA安排还可确保那些后来成为高收入国家的国家不会被摘出该计划,而是作为成熟的贸易伙伴予以保留,从而保证这些新供应链的可持续性。
其次,目前AGOA已在美国和符合条件的非洲国家之间建立了一个贸易优惠计划,这就为非洲特定的CMA奠定了基础,无需全新框架。在当前政策环境下,新的自由贸易协定极不可能实现,因此现有的AGOA基础对于CMA至关重要。
第三,以AGOA为基础的非洲特定CMA可缓解美国国内担忧,避免取代美国就业岗位,确保供应链远离有关外国实体。人们对矿产开采带来的负面外部性存在合理担忧,特别是环境破坏,以及中国等地缘政治竞争对手参与许多非洲国家矿产生产。CMA模式的灵活性可缓解这些担忧,因为它只涉及特定的关键矿产。例如美日CMA仅适用于5种矿产。因此,AGOA特定的CMA可将存在严重问题的国家-矿产部门排除在外,符合政治现实。其他人对CMA可能削弱美国国内矿产开采和精炼产业的担忧,也可通过协定的特定性来解决。非洲国家取代美国国内精炼产业和就业的风险是极不可能的,因为美国本身就缺乏储量,而非洲某些国家却拥有丰富储量。
本文作者是卡内基国际和平基金会的高级研究员和非洲项目主任。她的专业领域包括非洲的制度、经济政策、能源政策和新兴经济体。
学术引用应以英文原稿为准。更多有关美非战略研究咨询请联络liamlee@live.hk
