周帅：社会组织的作用，不仅仅是服务

CFF：你目前正在关注和未来计划研究的重点方向是什么？

周帅：

我主要关注人口老龄化与社会政策两个方面。我最初的研究聚焦劳动与社会组织，自博士研究生阶段开始研究老龄化，重点探讨退休、养老需求和人口健康，特别是晚年健康。虽然这些老龄化方面的研究具有基础性的特点，不直接与社会服务相关，但出于个人的兴趣，所以我也会持续思考社会组织在应对人口老龄化方面的角色。在社会政策方面，我主要关注两个具体问题：一是社会组织如何参与社会政策过程；二是与老龄化相关的就业政策。在我看来，社会组织和人口老龄化这两个维度紧密相关，但是人口老龄化的问题更贴近我们日常生活和社会现实。

自2000年到现在，我们国家进入老龄化社会已经24年了，未来将在2040-2050年之间进入重度老龄化社会。实际上，在东部的上海、山东、江苏以及西部的四川、重庆等地，老年人口比例已经非常高了，比如上海60岁以上老年人口的比例早已达到30%，这对社会经济的发展带来了巨大挑战。在过去，特别是十年前，大家更多讨论的是人口红利问题；如今青壮年劳动力的比重减少已成常态，生育率持续走低，即使放开了二孩、三孩政策也没能扭转这一趋势。

对此，国家强调建设生育友好型社会。我认为，未来的政策还需要扩展到儿童友好型、青少年友好型，甚至是全龄友好型社会的建设上来，要为不同年龄段的人群提供支持。现在许多父母因为工作无法陪伴孩子，照顾的责任更多落在爷爷奶奶身上。老年人希望过独立、自主的生活，但他们也乐意为孙辈的成长投入时间和金钱。从文化或伦理角度来看，这是一种奉献和爱的体现，但从长远来看，我们需要加强育儿设施建设和服务发展，减轻老年人照顾孙辈的负担，同时为他们创造更多社会和经济参与的机会。

此外，我们还有两大危机需要应对：一是即将来临的退休潮，60后和70后（即在第二波婴儿潮出生的人口）将大规模退休，这意味着养老金的支付需求将大幅增加。二是死亡高峰的到来。未来10到20年，婴儿潮一代的逐渐衰老和离世可能引发社会各方面的连锁反应。这一代人经历了新中国成立、自然灾害、政治动荡、改革开放等一系列重大的社会变迁。他们能否在未来过上安心的晚年生活，将成为我们必须面对的问题。

CFF：在这样的大趋势或大的需求结构变革之下，社会组织如何参与应对？

周帅：

社会组织在政策过程中的参与，是在研究社会组织时相对缺乏关注、但非常重要的一个领域。社会政策过程是指国家为了实现某种社会福利目标而设计和执行一套措施或方案并对其评估的过程。政策的本质是国家意图的一种体现，它涉及从宏观到微观的多个层次和不同系统。社会组织在这一过程中扮演的角色显得尤为关键。

首先，在许多社会政策的实施过程中社会组织均有参与。自新时代以来，国家非常重视将社会组织和公益慈善力量纳入基层社会治理。党的十九届四中全会提出，社会治理共同体的建设需要重视发挥社会组织的作用，即“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”在随后出台的《“十四五”社会组织发展规划》中，民政部也强调，社会组织既要响应大局需求，也要在服务基层方面发挥积极作用。这意味着，在政策执行过程中，社会组织是重要的行动主体之一，他们可以提供那些政府自身难以直接开展的社会服务或支持各类政策在基层社区中精准、有效地落实。

举个例子，近年来自然灾害频发，社会组织总能够在第一时间响应，参与救灾、募集资源以及协助灾后社区的重建。应急管理部在2018年组建后，加快推进了许多救灾政策的完善，并且对以社会组织为核心的社会应急救援力量给予了更多的重视。2024年新修改施行的慈善法新增应急慈善专章，鼓励慈善组织建立应急管理机制，并依法参与重大突发事件的应急管理工作。随着自然灾害和气候问题的增多，社会组织在协助应急管理相关政策的落实方面将会有更多的活动空间。比如，在国际上，IPCC（政府间气候变化专门委员会）的报告也提到，各国需要加强合作以遏制全球变暖。作为重要的次国家行动者，社会组织可以通过防灾知识分享、减灾预防、参与救灾等多种途径，参与灾害与气候的治理，帮助社区更好地应对这些环境变化。

另一方面，社会组织不仅是政策执行者，还是政策议程制定的参与者，它们能够从基层向上反馈意见。社会组织最贴近基层，最了解群众的关切，它们能够比较精准地识别地方性的问题和差异化的需求。通过深入基层的调研、分析和总结，社会组织能发现这些经验并反馈给地方政府或领导者，协助其更好地理解各类社会问题，以促进既有政策的修订和完善。有些具备较强能力的社会组织，还能够影响国家政策的设计。例如，“童伴妈妈”计划和“免费午餐”等项目在运作成功后，被地方政府采纳并推广。这说明，社会组织不仅在回应基层问题上发挥服务作用，也有可能通过项目试验和创新，推动国家层面的政策调整。因此，无论是基层服务型组织还是提供资源的基金会，社会组织都扮演着一个非常重要、但往往被忽视的角色，那就是政策倡导的角色。

此外，社会组织可以通过推动跨组织协作、行业变革来间接地影响政策制定。例如，有一些专注于儿童教育的社会组织，正在致力于向偏远地区推广图书室项目，以满足儿童的课外阅读需求。通过广泛的调研和与专家的合作，他们设计了一套适应不同年龄段孩子的兴趣和能力的课外阅读体系，并联系全国其他组织，共同促进这一体系的推广。实际上，这些社会组织已经在某种程度上推动了儿童助学公益行业的变革，而行业的变革往往也有可能影响未来的教育政策。

这样的思路对于社会服务型组织、志愿服务型组织，甚至是基金会、慈善会来说都非常重要。因为社会组织的作用不仅仅是服务，它们还可以通过发掘基层需求、探索服务创新，来积极推动社会的发展。不论是全国性的机构还是地方的小组织，都有机会在这一过程中发挥重要作用。

CFF：社会组织在应对人口变迁方面，你重点关注什么？

周帅：

我关注的重点主要有两个方面，即养老服务和老年人就业。

首先，养老问题是我非常关注的一个核心问题。随着老龄社会的发展，养老服务需求变得愈发突出。比如，在社区中，空巢老人、失智（比如阿尔茨海默症患者）和失能老年人，他们都需要大量的照护，包括心理健康支持以及与技术和家庭相关的服务。这些方面，社会组织完全可以参与其中，并在现有养老服务政策框架下积极作为。

除了养老问题，老年人就业也是我非常关注的领域。有人讲，现今老年人的就业集中在“吉祥三保”行业，即保洁、保安和保姆。这三种职业往往是地位比较低、收入也不一定高的临时性工作。这一现象表明，我们针对老年人的就业支持还是比较匮乏的。我相信随着积极应对人口老龄化相关政策的逐步实施，社会组织在老年人就业服务中会有很多可以发挥的空间。

CFF：在养老服务方面，社会组织有哪些服务的模式？

周帅：

目前，我们的养老模式以社会性照顾为主，也就是以居家养老为核心，社区照顾为辅，机构照护作为补充的模式。据统计，我国90%以上的老年人是在家或社区中养老的，这给社会组织创造了巨大的服务空间。我们看到，许多地方政府也在积极支持社会组织参与养老服务体系建设，比如北京和上海等地都推出了相应政策。

在服务模式上，我观察到有两种主要的模式：一是以项目为主的服务模式，即社会组织在社区和街道中为老年人提供各类服务项目。比如，现在很多地方制定了养老服务的“价格表”，让不同服务项目有明确定价，政府可以通过购买服务的方式推动养老服务的落地。这样不仅有助于规范化管理，还给社会组织更多开展服务的机会。社会组织可以针对性地设计项目，招募专业人员来回应老龄化带来的长期需求，增强服务的可持续性。

第二种模式是机构化的服务模式。一些社会组织依托养老服务中心、养老驿站等社区设施长期、稳定地提供养老服务，在某些地方社区食堂往往也承担了类似的养老服务职责。同时，还有一些社会组织建设了专业养老服务机构，可以为周边社区的老年人提供较高质量的社区居家养老服务或机构性的养老服务。

现在，机构化养老的发展相对滞后，专业的养老服务机构仍然较少，且专职护理人员严重不足。随着老年人口比重的增加，养老服务需求日益增大，而需求的未满足程度也会不断加剧。这些社会需求很难及时得到政策的回应，形成了结构性的滞后。这就需要社会组织去回应这些养老服务需求，而政府可以通过提供更多政策支持、加强社会服务购买、创造良好发展环境等方式，不断扩展社会养老服务的范围和深度。

CFF：就业是最大的民生。在回应就业尤其是老年人就业问题方面，社会组织有哪些可发挥的空间？

周帅：

我们国家十多年前（党的十八大）就提出了“就业优先”战略，最近国务院又专门出台了促进就业的指导性方案。目前看来，社会组织对这一方面的关注仍然不足。这并不是说，我国没有从事就业服务方面的社会组织。在1990年代和2000年代初期，针对农民工和劳工权益的社会组织有所发展，尤其是在东南沿海地区。但是，随着产业经济的发展，这些采用对抗性行动策略的劳动维权组织逐渐式微。

现在，劳动力市场发生了重大变化，劳动力年龄结构已经从以年轻人为主日益转变为中老年劳动力占较大比例的结构。这就使得我们不得不更加关注老年人的就业问题。同时，以产业工人为主的城市就业形态正在被更加灵活、非正式的就业形态所取代。这种不稳定性的就业给社会组织提供了一个重要的回应空间。比如，前几年外卖员和快递员的社保问题引起了广泛关注，尽管一些问题得到了改善，但这些新型就业群体的安全保障、职业发展等问题依然存在。

疫情、国际形势和技术变革等外生因素共同加速了就业市场的转型，并且加剧了年轻人就业的难度。与此同时，老年人就业的难题更加凸显。我们看到，最近的政策文件中不仅提到延迟退休，还强调了支持老年人就业的政策导向。当然，这也可能引发代际冲突，因为很多年轻人认为老年人占据了本该属于他们的工作机会。对年轻人来讲，找到一个好工作变得越来越难。所以大家就形成了一种倾向：寻求工作稳定性，通过考公、考研还有考证的形式，努力让自己进入到体制内，进入相对稳定的事业单位或者是国企、央企。这种变化意味着我们这个社会中，年轻人的就业问题比较严峻。同时，老年人就业面临更大困难。因为我们整个社会还没有针对人口老龄化的现实做出系统性的回应，或者说系统性的转变。这意味着，现今的劳动力市场还是以年轻、壮年劳动力为导向的就业需求市场。

在就业优先战略以及退休改革的背景下，社会组织应当更加注重就业支持和社会融合。首先，社会组织能够协助企业建设年龄友好型职场环境。比如，很多国企已经开始实施员工支持计划（EAP），帮助员工应对工作压力、家庭冲突等问题。对此，社会组织也可以为延迟退休后的员工提供职业规划和生活转型的支持。其次，在社区层面，社会组织可以面向失业群体、女性职工和老年职工提供更有针对性的就业服务。特别是在老年期的女性职工，社会组织可以帮助她们克服就业市场中的性别歧视，提供就业技能培训和职业发展支持。这些就业支持服务也应该面向社区中各类有就业意愿的居民。政府非常关注就业问题，特别是青年人失业和就业困难等结构性就业矛盾可能带来的社会风险。社会组织通常根植于社区，熟悉社区居民的需求，因此它们在识别和解决不同年龄群体的就业问题时，能够提供更有针对性的服务。社会组织在参与就业支持的过程中，不仅能够缓解这些就业矛盾，消除代际误解，还能促进社会的稳定和有序发展。

第二个方面是志愿服务。老年职工同样需要更多的社会参与机会，除了就业，他们还可以通过志愿服务继续实现社会价值。社会组织应当积极调动这些健康活跃的老年人参与社区服务，为他们提供一个实现自我价值、发挥余热的平台。

现在很多地方正在推广“时间银行”模式。简单来说，年轻人或较年轻的老年人在社区中参加志愿活动，提供社会服务，比如照顾年长的老人，提供上门慰问、送餐、家庭清洁服务，或者陪伴就诊等支持性服务。这些服务的时长和内容会被记录在“时间银行”里，将来等他们自己年老时，可以申请享受相应的服务，转化他们之前的付出来支持自己的养老。

可以说，“时间银行”不仅动员了老年人，也有助于构建以老年人为基础的社区资产。老年人都乐意生活在熟悉的社区中，而且他们有丰富的精力、时间以及高昂的参与热情。一旦老年人被动员起来，他们可以促进整个社区的积极变化，为社区治理提供重要资源，提升社区的凝聚力、信任感和整体氛围。这是一个很好的模式，社会组织可以利用这种理念推动社区参与，营造社区氛围。

第三个方面是社会照顾。很多老年人承担了照顾小孩，甚至是照顾其他患病或身体不好的老人的责任，这也是一种重要的社会贡献。社会组织可以通过关注这些老年照顾者，帮助他们提升照顾能力，并在照顾工作中获得一定的报酬。

比如，香港已经有了“照顾者津贴”的政策。内地也有多种养老护理补贴，部分地区正在开展育儿补贴试点，这类政策也应该逐步为从事照顾工作的老年人提供经济支持。此外，对于普通家庭中专业照顾技能缺乏的情况，社会组织可以通过提供专业培训，培养社区中的照护人员，如陪诊员、护理员等。这不仅能满足社区内的需求，也为中老年人创造了就业机会。

在积极应对人口老龄化的背景下，特别是在延迟退休和就业优先战略的政策大局中，社会组织不仅能够支持养老服务，还可以促进就业发展。当今中国是一个工作型社会，劳动参与是创造社会价值和社会效益的重要途径。社会组织可以通过推动社区和组织内部的就业支持，回应这一现实需求，拓展自身的发展空间。

然而，社会组织在就业支持中也面临一些挑战，尤其是缺乏与企业的合作。就业支持需要大量的企业资源、岗位信息和合作机会，但目前很多社会组织与企业的联系较弱，企业也较少回应社区需求。如何加强企业与社会组织的合作，是值得政策制定者、公益行业以及有责任心的企业深思的问题。

在当前人口转型的社会背景下，企业应更多地参与社区发展。比如，像智联招聘、58同城这样以就业服务为主的公司，完全可以与基层社会组织合作，推动社区就业信息的链接，为社区居民提供更多机会。建立这样的联系，将为企业和社会组织在就业支持领域带来更大的发展空间和影响力。

排版：季拓

审核：史成斌

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