新修订的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）坚持保护第一，对第二章“不可移动文物”作了较大修改，尤为引人注意的是确立了不可移动文物保护规划制度，保护规划由文物部门倡导、地方政府可编可不编升级为地方政府的法定职责，标志着不可移动文物保护规划编制公布实施进入有法可依的新阶段。
编制保护规划是不可移动文物保护管理的重要手段，也是文物部门审批有关涉建项目的重要依据。近年来，河北省人民政府公布了正定隆兴寺、正定城墙、大运河、清西陵、清东陵等全国重点文物保护单位保护规划，为规范文物有效保护与合理利用、最大限度保护文物本体及周边环境真实性完整性、实现文物保护与经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是，全国重点文物保护单位保护规划编制率偏低，有的地方尽管保护规划已经编制，但在报审过程中却久拖不决，迟迟无法公布。保护规划编制率低，与基层文物部门经费短缺、人手紧张等因素有很大关系，但保护规划没有法律地位也是重要因素。新修订的《文物保护法》在很大程度上解决了这一问题，规定了不可移动文物保护规划编制、批准和备案的程序要求，特别规定了全国重点文物保护单位保护规划的程序要求，为地方各级人民政府和上一级文物行政部门履职提供了明确的法律依据。
新修订的《文物保护法》确认了历史文化名城、街区、村镇保护规划的有效性，同时还在有关新增条款中强调了它的应用性、权威性，即“依托历史文化街区、村镇进行旅游等开发建设活动的，应当严格落实相关保护规划和保护措施，控制大规模搬迁，防止过度开发，加强整体保护和活态传承”。这一新规针对实践中大拆大建、拆真建假、过度商业化等破坏历史文化街区、村镇的突出问题，旨在防止人为阻断历史与现实的联系，保护历史文化遗产的真实性、完整性；同时也可反向启示不可移动文物开发利用更应遵循这些要求，因为法律中无论“总则”还是“不可移动文物”章都有明确的原则性要求。
新修订的《文物保护法》还明确了其他领域规划特别是空间类规划，应当列明文物保护措施并做好衔接。《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》已经作出很好的表率和示范，地方各级政府编制国土空间规划和交通、水利、农业等专项规划时，应当依照新修订的《文物保护法》明确不可移动文物保护措施，并纳入规划。当前，正在开展第四次全国文物普查，地方各级人民政府通过普查全面掌握本行政区域内不可移动文物资源状况，并在此基础上推进不可移动文物系统性、整体性保护，新修订的《文物保护法》明确相关规划衔接机制正逢其时，各级文物部门应当努力监督协调、守土尽责。
需要注意的是，新修订的《文物保护法》虽然确立了不可移动文物保护规划的法律地位，但并没有强制规定必须编制保护规划，而是要根据文物保护需要，为防止一些地方以此为理由该编不编、编而不发，应当及时细化“文物保护需要”的情形，为督促指导地方政府编制保护规划提供事前可预判、事中可操作、事后可检查的指南。另外，不可移动文物保护规划的核心要素包括哪些，还有待在下位的法规规章作出细化，各级文物行政部门也要按照有关规定对保护规划编制实施情况实施监督检查，以便让良法变为善治。
（作者系河北省文物与古建筑保护研究院院长）
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