“十四五”收官，潜在影响？——宏观经济年度展望系列之三

   2025承前启后之年，“十四五”收官在即，“十五五”即将落地。眼下五年规划完成情况如何、追赶能耗双控等目标可能产生哪些影响？本文系统分析，可供参考。

国民经济和社会发展五年规划，是我国国民经济和社会发展的重要中长期计划，为国民经济和社会发展远景规定目标和方向。历次五年规划，主要对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等作出规划，是我国重要的宏观经济和社会管理工具。

五年规划编制是一项系统性工作，由“三级四类”构成。“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。其中，国家发展规划居于规划体系顶层，是其他各级各类规划的总指导。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。省、市县级规划则依据国家及上级发展规划制定，既要加强与国家级规划衔接，又要符合地方实际，因地制宜、突出地方特色。

我国“五年规划”的发展理念，经历了一系列的演进。“一五”计划到“五五”计划更多的是以“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”为指导的，强调以赶超发展实现工业化为发展目标、以优先发展重工业为战略重点；“六五”计划到“九五”计划，强调以改革和开放为动力，以追求经济增长和发展社会生产力为核心目标，管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济管理转变，大幅度缩减计划管理的范围和指标，且精简管理机构、下放计划决策权。“十五”计划到“十三五”规划，则进一步强调可持续发展并逐步提出“以人为本”“科学发展观”等发展理念。

“十四五”规划则除了五年规划外，还加入了至2035年之间中长期的计划安排。“十四五”规划锚定2035年基本建成社会主义现代化强国的目标，结合规划中提出的“重点领域关键环节改革任务仍然艰巨、创新能力不适应高质量发展要求、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、生态环保任重道远、民生保障存在短板、社会治理还有弱项”等问题，对经济发展、产业创新、区域布局、振兴乡村、民生福祉、绿色生态、文化软实力、安全保障等8大领域作出部署。

推动五年规划完成，主要依赖目标责任制，综合激励机制以及项目制等三类机制。“十一五”规划起，我国五年规划引入约束性指标与预期性指标。其中，约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。“十三五”规划专门出台文件，明确要求“地方各级政府要将《纲要》章节指标纳入工作分工、监测评估、督查考核范围”。同时，综合激励机制是政治手段、法律手段、行政手段、经济手段综合运用的结果。对企业而言，主要是会影响到其经营活动的经济激励，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。而项目制，则是通过“项目制”的方式将中央专项资金等财政资金是分配给地方、项目等。 

过往经验显示，五年规划相关指标通常涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域，完成度较高。在“十二五”和“十三五”规划中， 核心规划指标在24-25个，均涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域。从完成情况看，2015年，“十二五”收官之年，其规划设定的24个核心规划指标中有23个完成，仅研发经费占比略低于目标的2.2%、为2.1%。2020年，“十三五”收官之年，受疫情影响，25个核心规划指标中，科研经费占比、居民人均收入增速、单位GDP能源消耗降低均略低于规划目标。

与过往五年规划不同，“十四五”规划长期目标更明确，中期目标结构进一步完善。“十四五”规划，锚定2035年基本建成社会主义现代化强国这一长期规划，将其置于五年目标之前，再分领域部署中期目标。安全保障领域在“十四五”规划中新增专门设定，与经济发展、创新驱动、民生福祉、生态环保并行。其中，民生福祉类指标数共七个、占比超过三分之一，为历次五年规划中占比最高。同时，国内生产总值增速首次没有设定具体目标，指向更注重经济发展质量、而非总量。

从完成进度看，截至2023年底，“十四五”规划提出的20个指标中，4项提前完成，12项快于或符合预期，4项滞后预期。截至2023年底，“十四五”提出的20项主要指标实现“时间过半、任务过半”。其中，常住人口城镇化率、基本养老保险参保率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、能源综合生产能力等4项指标提前实现；单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、城市空气质量优良天数比例、3岁以下婴幼儿托位数滞后预期。

单位能耗及碳排放降低完成情况明显较低。按照“十四五”规划，单位碳排放强度累计同比需下降18%左右。考虑到2021-2023年累计降低4.6%，若要完成“十四五”规划目标，2024-2025碳排放强度则需要下降14%左右。按照“十四五”规划，单位能耗强度累计同比需下降13.5%。从完成情况看，2021年降低2.7%，2022年降低0.1%，2023年同比0.5%；若要完成“十四五”规划，2024-2025年在2023年的基础上下降11.5%左右。

每千人3岁以下婴幼儿托位数或较容易达标。按照“十四五”规划，每千人3岁以下婴幼儿托位数2025年达4.5。截至2023年底，每千人3岁以下婴幼儿托位数近3.4，相较规划目标仍差1.1。考虑到2021-2023年每千人3岁以下婴幼儿托位数年均增长0.7，若按此进度2025年或可完成规划目标。

过往长期规划收官前后，部分地区采取“限产”、“限电”等措施追赶碳排放、能源消耗等目标。2010年5月，“十一五”面临收官之际，国务院印发《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》，提出强化节能减排目标责任，对各省目标完成进度进行考核，落实奖惩措施、加大问责力度。约束性指标考核压力下，部分节能减排进度完成度不够的省份开始采取“拉闸限电”措施，其中以浙江、江苏、四川等地最为典型。类似地，2021年8月国家发改委发布《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》提示19个地区上半年能耗强度降低率未达到进度要求，叠加2021年初以来能源供给偏紧，使得下半年一些省份采取了不同程度的限产、限电措施。

过往部分地区的“一刀切”停产限产或“运动式”减碳，对经济增长弹性形成一定约束。2010 年 5 月前后部分地方受停产限产影响工业增加值增速明显回落，如浙江、河北、山西、江苏、四川，其6月规模以上工业增加值当月同比增速较4月分别下降8%、8%、30%、2%、2%；对应地，除浙江外，河北、山西、江苏、四川2010年三季度GDP增速较一季度分别下降3%、14.4%、1.2%、2.4%，降幅明显高于全国。类似地，2021年下半年“运动式减碳”时期，全社会用电量增速与工业生产同比均明显走弱。

2021年底以来，节能减排政策思路持续优化，推动“能耗双控”逐步转向“碳排放双控”。2021年下半年，部分地区的“一刀切”停产限产或“运动式”减碳 对经济增速造成约束下，12月中央经济工作会议已对节能减排政策思路进行优化，提出“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上”，“科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”；2022年初《国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》提出“新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核。原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核”等。

且与过往不同，本轮“双碳”政策目标抓手或有转变，产能改造比减少供给更重要。本轮“双碳”政策或更聚焦产能绿色改造。这也使得高耗能行业生产增速大幅下行，但投资增速明显提升。大规模设备更新投资政策推动下，本轮节能改造亦推动产生大规模投资需求，或对上游大宗需求形成拉动，但行业影响可能分化。从节能降碳行动方案来看，石化行业节能幅度最大、其次是建材，而钢铁、有色相对较小。此外，近十年能源消费结构中居民增速明显高于企业用能，消费品以旧换新政策也有兼顾居民侧节能的考虑。

内容节选自申万宏源宏观研究报告：

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