资源编排与攀附型融入：县如何通过资源运作融入毗邻大城市？

“毗邻大城市且与其无行政隶属关系的县如何融入大城市”的问题引起了学界的广泛关注。然而，不同县融入大城市效果的差异却仍未得到合理的解释。该文基于各县的竞争提出了“攀附型融入”的概念，并结合资源编排理论分析了N县积极融入A市的案例。研究证实，县融入大城市的效果受到其是否实施资源编排、资源编排的时机选择以及资源编排能力等影响。文章为理解县如何成功融入大城市提供了一个新颖且独特的视角，同时也丰富了地方政府间协作，尤其是跨级斜向协作的相关研究。

为了谋求发展机遇，毗邻大城市且与其无行政隶属关系的县会迫切希望融入大城市，形成了各县之间的攀附型融入竞争。然而，各县融入大城市的效果存在显著差异。县如何才能取得良好的融入效果？本文在解析攀附型融入概念的基础上，结合资源编排理论构建分析框架，并利用 N 县积极融入 A 市的案例，分析县如何通过资源编排实现融入大城市的目标。研究发现：为了更好地融入大城市，县需要在不同领域、不同时间、不断迭代地实施资源编排。通过资源结构化丰富和增加自身资源，再通过资源捆绑将资源转化为能力，最后借助资源杠杆化提升地方竞争力。在资源结构化与资源杠杆化阶段，县可以借助于不同样态的攀附型融入联结机制，抓住资源编排提供的契机融入大城市发展。研究认为，县融入大城市的效果受到其是否实施资源编排、资源编排的时机选择以及资源编排能力的影响。本文从资源编排视角解读县如何成功融入大城市，为理解地方政府间的跨级斜向协作提供了新的视角，丰富了有关政府间协作的研究。

孟华，女，毕业于中山大学，博士，厦门大学公共政策研究院副教授，研究方向：政府绩效评估、区域协作治理。

1 问题提出与文献综述

2 理论基础与分析框架

    2.1 攀附型融入

    2.2 资源编排

    2.3 分析框架

3 案例呈现

    3.1 案例选择与数据收集

    3.2 N 县融入 A 市发展的历程

4 让资源运作起来：县级政府如何实施资源编排

    4.1 资源结构化

    4.2 资源能力化

    4.3 资源杠杆化

5 抓住融入契机：资源编排如何促成攀附型融入

    5.1 单方样态下的攀附型融入

    5.2 双方样态下的攀附型融入

    5.3 多方样态下的攀附型融入

6 结论与讨论

2018年底，中共中央、国务院将区域协调发展提升到国家重大战略地位，并明确要求加速构建大中小城市协调发展的格局。在推进大中小城市协调发展的大背景下，区域间的协作既可能是行政级别对等的地方政府之间的横向协作，也可能是行政级别存在显著差异的地方政府之间的“斜向”协作。在斜向协作中，大城市周边无行政隶属关系的县积极融入大城市的实践尤为引人关注，其中昆山融入上海、德清融入杭州等均为县融入大城市的典型案例。根据社会学家的解释，融入是在不平等的主从关系下，弱势主体主动、单向地渗入强势主体。通常情况下，弱势主体会主动放弃原有的特征或利益，并借助于“反思性、持续性互动”结合进强势主体中。因此，融入蕴含着明显的主体间差异性与行为攀附性特征。县与大城市之间的行政级别和经济发展水平差异显著，这使其为了寻求发展机遇迫切希望融入毗邻大城市发展。当大城市周边各县都努力试图引起大城市关注时，就形成了县级间的攀附型融入竞争。然而，攀附型融入竞争的结果却表现出明显的异质性，一些县能够比其他县更快、更广、更深地融入到大城市发展中。那么，为什么县融入大城市的效果会出现差异呢？

对于不同行政级别的地方政府间的区域协作问题，目前学界主要依赖经济学理论展开研究。（1）从地方政府个体视角切入分析大城市与周边城市展开协作的动因。这一视角主要借助成本－收益分析，探讨地方政府参与协作的内在动机与成本、风险考量。如杨龙教授发现，在大行政单位主导的地方政府合作中，大行政单位之所以愿意承担更多的合作成本，是因为可以从合作中获得更多的收益。如果参与方过多导致成本与收益不平衡，大行政单位的合作意愿就会减弱。Feiock等人提出的制度性集体行动框架则将不同行政级别地方政府间的合作视为一种特殊的集体行动，交易成本、合作风险决定着地方政府是否会采取集体行动，当收益大于成本时地方政府就会走向合作。（2）从地方政府群体视角切入分析大城市与周边城市间展现出的协作态势与规律。区域经济学家利用核心－边缘理论解释大城市与周边地方政府之间为什么会出现正向的扩散效应或反向的虹吸效应，并且发现核心城市能否带动外围城市发展取决于核心城市的辐射能力、外围城市的承接能力以及两者间要素流动通道的差异。

遗憾的是，这两个视角只能揭示斜向协作何以发生以及协作态势，无法解释一些县在融入大城市发展的竞争中为何能领先。虽然如此，它们仍然有助于我们的思考。不难发现，成本-收益分析、核心-边缘理论等本质上都以地方政府之间存在的资源基础差异为前提，聚焦于资源限制导致的单一主体资源不足与合作困境等因素的促动作用。因此，研究不同行政级别的地方政府如何走向协作绕不开地方政府间的资源基础差异。可惜，聚焦组织间资源基础差异的资源基础观却不适合分析斜向协作问题。这是因为，资源基础观以一种静态的、内部的视角对待组织所拥有的异质性资源，强调这些资源是竞争优势的主要来源，这种突出的内部视角决定了它只适合分析单一组织的竞争优势何以形成，无法解释组织间的互动关系。

根据资源依赖理论，地方政府间资源依赖程度的差异决定了它们的权力差异，而这种权力不平衡将影响不同力量是否以及如何参与协作。在不同行政级别的地方政府间，掌握更多他方所需关键资源的地方政府拥有更大的权力，通常缺乏参与动力；即使参与协作，也有可能“扭曲协作过程”。相反，弱势方政府为了获取稀缺资源，更有可能放弃权力，被动地依附于强势方。显然，资源依赖理论关注资源依赖条件下的组织间关系，并将研究者的注意力引向如何获取外部资源。它能解释县为何要融入大城市，但该理论仍然静态地对待组织异质性资源，未关注既有资源的潜在价值，从而漠视了这样的事实：同样处于资源劣势的县可能会出现明显的竞争力差异，并最终影响大城市对于各县融入诉求的回应程度。

在攀附型融入过程中，相对于掌握关键资源的大城市，毗邻大城市的各县均处于资源劣势。那么，各县融入大城市的程度出现差异应该与它们的资源基础关系不大，而更可能与它们如何管理自有资源有关。而且，攀附型融入原本就是县主动融入大城市，融入结果的差异也能反证主动性行动的水平是存在区别的。总之，理解县如何融入大城市的发展需要关注县怎样有效地管理和使用自身所掌握的资源，而能够对此作出理论回应的是资源编排理论。该理论强调组织在资源管理方面具有能动性，认为组织如何管理和利用资源与拥有什么资源同等重要，都能影响组织竞争优势。根据Sirmon等的理解，资源编排过程包括三个先后关联的环节：为内、外部资源要素找到最佳组合的资源结构化，将资源要素重新组合捆绑成富余资源的资源能力化，以及将捆绑资源转化为新价值并形成竞争优势的资源杠杆化。资源编排理论关注组织如何通过资源管理行动提升竞争优势的思路，显然适于解释弱势主体如何提升自身竞争力，从而能够帮助我们理解县如何在融入大城市的竞争中获得领先地位。而且，资源编排理论关注内部与外部资源的整合，关注资源能力如何在外部环境中寻求价值实现机会，这让其摆脱了简单的内部视角，既能解释组织内部能力如何提升，又展现出组织由内向外的管理延伸，从而与攀附型融入中县主动融入大城市的特征也相契合。另外，攀附型融入对于县来说是一个长期努力的过程，资源编排理论也关注组织复杂的资源管理过程，这种理论上的过程视角能够帮助我们更深入地理解攀附型融入过程。最后，大城市周边各县的攀附型融入竞争将它们置于复杂动荡的环境条件下，而资源编排理论强调动荡环境中的组织能动性，从而可能有助于我们理解复杂竞争条件下为什么会出现县融入大城市的现实差异。

不过，资源编排主要受到企业管理研究者的关注，并用于探讨企业如何提升组织竞争力。在政府间关系领域，虽有学者尝试用资源编排理论解释央地关系下中央政府如何推进地方工作，但研究者还未注意到资源编排理论对于地方政府间斜向协作的解释作用。基于此，本文拟将资源编排理论引入区域协作研究中，在对攀附型融入进行构型解读的基础上，探究县如何通过资源编排成功融入到大城市发展中。

2.1 攀附型融入

不同学科从不同角度对融入进行了解读。一是将融入理解为融入者放弃主体身份的身份认同调整，其结果是融入者被同化。在探讨移民融入问题时，经典的社会融合理论从同化论视角出发，强调移民会主动融入到迁入地的主流社会中。对于城市移民来说，融入强调处于弱势地位的农民工放弃原有的文化与行为方式并接受流入地的文化，是个体承担相应代价并能动地与流入地的个体、群体进行互动，从而获取新的身份认同的过程。因此，社会融合理论视角的融入是社会化过程导致的全方位身份认同调整，是个人主动放弃原有主体身份的同化过程。二是将融入解读为融入者在坚持主体身份的前提下开展协作活动。在国际协作中，融入是相对落后的国家基于外交原则经过社会化过程从体系外国家转型为体系内国家。因此，国际协作中的“融入”不是简单的没有主体性的“趋同式”融入，必须是主体性融入，落后国家要以主体国家形式融入到协作体系中。

结合社会学与国际关系领域对于融入的理解，可以将攀附型融入解读为处于弱势地位的县为了寻求与大城市协同发展的机会，在与大城市的互动中进行选择与联结，自愿付出更多努力甚至是可见的短期利益损失，以行政性或事务性方式融入到大城市发展中。攀附型融入的结果包括两种类型：第一种是事务性融入，类似于国际交往中的主体性融入，县在融入中仍然保持其独立的县级行政主体身份，大城市会将县纳入发展规划中，也会在产业发展以及公共服务领域与县进行合作；第二种是行政性融入，类似于社会学同化理论下的全方位融入，意味着县被以行政区划调整的方式纳入大城市版图。尽管攀附型融入的最终结果是县融入大城市，融入过程中却可能会涉及县和大城市的意愿与行动、认可与接受：一方面县会根据自身条件选择适当的领域和方式与大城市实现联结，另一方面大城市也会基于县的竞争优势接受或认可县的选择。因此，融入过程中会启动融入联结机制，而融入联结机制的运行通常代表着县正式表达了融入意愿或采取了融入行动。当大城市接受或认可了县的融入，就会出现事务性或行政性的融入结果。因此，攀附型融入是融入联结机制与融入结果的总和。

当然，在中国背景下，事务性融入中的县级融入诉求并不必然会得到大城市的接受与认可，行政性融入中即使县与大城市拥有共同的意愿与行动也不能保证带来融入结果，因此，上级政府有时会成为融入联结机制中的重要一环。上级干预可以帮助地方实现沟通与互动，修复权力不对等条件下的冲突，推动地方迅速建立起协作机制。不过，不同领域对于上级干预的需求是不一致的。产业发展以及公共服务领域的县市协作通常不需要上级干预或者只需要上级适时助推，具有刚性特点的发展规划等领域的协作以及行政性融入则需要上级政府发挥积极推动作用。在县市斜向协作中，上级政府包括县的直接上级政府和县与大城市的共同上级（省级）政府，要在斜向协作中发挥上级政府的协调与干预作用，需要适时、主动导入上级干预。

2.2 资源编排

资源编排理论聚焦于组织资源的运行管理，强调组织应该注重资源之间的协同作用以及如何有效配置和整合资源，通过对自身资源的结构化、能力化与杠杆化来实现资源价值，并提升组织竞争力。在资源结构化环节，为应对高动荡性环境挑战，组织需要通过外部购买资源、内部累积资源与适当削减无效资源的方式构建资源组合，形成组织的富余资源库。在资源能力化环节，组织需要借助不同的策略捆绑资源以形成能力：对现有能力进行微小增量改进的稳定型捆绑；通过嫁接扩展完善当前能力的丰富型捆绑；将新资源与现有资源整合重组从而拓展现有能力的开拓型捆绑。通常情况下，稳定型捆绑只适用于确定性环境，丰富型和开拓型捆绑则适用于不确定性环境。在资源杠杆化环节，组织着力于将资源能力转化为实际的竞争优势，从而撬动市场机会。资源杠杆化主要通过动员、协调以及部署三个配套流程展开。三个流程围绕着能够抓住市场机会的能力组合展开：动员流程选定能力杠杆化策略并识别出能力组合所需的能力；协调流程将能力进行整合；部署流程需要用能力组合支持杠杆化策略。常用的能力杠杆化策略包括资源优势策略、市场机会策略以及创业策略。在不确定性环境中，资源优势策略只具有短期效应，市场机会策略以及创业策略则会带来竞争优势。

组织的资源编排活动受制于战略。比如Cui等发现，采用不同创新战略的组织其聚焦资源的行动亦有所区别：外生创新战略催生协调内部资源的行动；内生创新战略促发连接内部资源的行动；合作创新战略导致丰富内部资源的行动。同时，处于不同发展阶段的组织其资源编排活动是不同的。成长型组织受到资源约束需要从外部获得组织资源或通过内部培养组织资源，成熟型组织则拥有更完备的资源组合和更多的富余资源。在构造资源组合时，成长型组织倾向于采用获取与积累方式，成熟型组织更为关注剥离低效资源；在对资源进行捆绑时，成长型组织倾向于丰富型与开拓型捆绑，而成熟型组织更适合实施稳定型捆绑。另外，实证研究表明，一些特殊类型组织的资源编排活动会展现出独特性。如一个资源有限且对利益相关者不具有吸引力的组织采用了积累、利他与获取方式构建资源组合，使用创造、激活与转化策略捆绑资源，资源杠杆化则涉及评估、聚集与投入三个环节。显然，在资源编排过程中，不同组织在三个管理环节中所采取的策略与方式必须根据自身发展情况而因地、因时制宜。在县融入毗邻大城市的过程中，处于成长阶段的县适宜采取更为积极进取的策略进行资源编排。

2.3 分析框架

基于对攀附型融入和资源编排的理解，可以建构起本文的分析框架（见图1）。在这一框架中，资源编排是嵌入在攀附型融入联结机制中的一个重要资源管理工具。毗邻大城市的县为了摆脱资源约束会选择积极融入大城市，对于县的融入诉求，大城市可以接纳也可以不接纳（攀附型融入也可以由大城市发出融入邀请，县坐享融入成果，但这类情况不在本文讨论范围）。通过嵌入资源编排活动，县能够在三个资源管理环节的前后衔接、不断迭代中提升自身竞争优势，并增加大城市接纳其融入诉求的可能性。

资源编排的三个环节对融入的影响是不同的。资源能力化是纯粹的内部管理环节，此时县主要关注内部现有资源的捆绑整合，为后续杠杆化作准备，并不直接带来融入结果。在资源结构化环节，县为了促进资源的渗透与迁移而与大城市建立关联；在资源杠杆化环节，县也会因资源能力的提升而与大城市发生往来。因此，资源结构化与杠杆化环节将为攀附型融入提供契机。

对于事务性融入，当融入契机出现时，县有时可以通过直接融入的方式实现目标，有时则需要等待大城市的接纳。如果大城市迟迟未予接纳，县级政府需要适时邀请上级政府介入以推进融入进程。行政性融入更具挑战性，即使在大城市愿意接纳的前提下，仍需邀请上级政府介入。最终是否能够实现行政性融入则取决于上级政府是否支持，这一过程充满了不确定性。相应的，攀附型融入的联结机制会呈现多种样态，包括县政府主导的单方样态、县政府与大城市政府互动的双方样态，以及包括上级政府在内的三方甚至四方样态。由于融入契机既可能出现在资源编排过程中，也可能出现在一个资源编排流程结束后，因此，攀附型融入既是资源编排的过程结果，也是资源编排的最终结果。

3.1 案例选择与数据收集

本文采用理论驱动的案例研究法分析县如何融入大城市发展。资源编排与攀附型融入的过程非常复杂，单一案例研究有助于更详细地呈现融入过程。因此，本文选取黄河下游S省B市N县积极融入省会城市A市的案例展开分析。A市周边既有跻身全国经济实力百强县的邹平、肥城、N县、新泰和禹城，也有经济实力较弱的临邑、高青、东阿、惠民等。大城市要对周边县级政府产生强大吸引力，必须具备一定的经济实力。从表1可以看出，A市2017年和2022年一般公共预算收入与邹平、肥城、新泰和N县的比值为12至20多，而与其它县市的比值则达到31至60多。经济实力强劲的邹平和肥城对融入A市并未表现出明显兴趣，它们更关注如何与京津冀、长三角和珠三角对接。目前两地融入A市主要表现为在规划方面被省与A市主动纳入省会经济圈，并开通了与A市之间的城际公交。由于山区的阻隔，肥城的基础设施与A市的互联互通仍处于规划建设阶段。新泰融入A市的步伐最近才起步，目前县域发展定位和发展规划中刚将融入A市作为工作重心。相对而言，其它县市近几年来在融入A市竞争中表现更为积极，但融入效果存在明显差异。在A市周边的各县市中，N县最早确定了融入A市的战略，融入程度最深，融入领域也最广。同时，融入A市极大推动了N县的经济增长。自确立融入A市战略以来的20年间，N县财政收入增长了近9倍，引起了媒体的关注。

数据收集手段包括2019年8月对N县居民的三次焦点小组座谈（共访谈23位居民），2020年7月对N县府办、发改局、交通运输局、商务局、自然资源局、黄河大桥管理处6位工作人员的电话访谈，以及2024年1月对A市发改委、交通运输局、自然资源和规划局 3 位工作人员的访谈；同时也参考了政府网站、报纸等公开资料提供的信息。

3.2 N 县融入 A 市发展的历程

N 县隔黄河与 A 市三个区相邻，县城距A市中心约10公里。县内地势平坦，且拥有丰富的土地资源。与之相比，A市周边其它县多为丘陵地形，且距A市中心较远。尽管拥有得天独厚的地理条件，N县在很长一段时间内却未能充分利用发展机遇，直到2003年才确立了融入A市的发展战略。N县融入A市的发展历程可大致划分为三个阶段：

（1）初期融入战略确立阶段（2003—2008）。2003年N县确立了“南融”战略，将“融入省会、服务A市、加大投入、加快发展”作为工作主线。县政府聘请了北京的规划专家，以融入A市为基调制定规划方案。为支持“南融”战略，N县还将县城向A市方向发展，并开始改建路网、建设高速出入口。

这一时期，借助优越的区位条件，N县成为A市农副产品的供应基地。工业方面，依托2000—2004年引进的三个税收过亿企业培育支柱产业，形成了以莱钢永峰为基础的钢铁产业，以金能科技和境内煤矿为基础的煤及煤化工产业，以及以晨鸣板纸为基础的浆纸产业。从此，煤及煤化工产业为钢铁冶金提供能源支持，而钢铁制品和纸制品大量销往A市。同时，N县充分发挥区位和交通优势，积极面向A市招商引资，吸引了大量A市企业入驻。

“当年县里把A市大企业列了个名单，派人连续三、四个月登门拜访，到最后他们觉得不来N县都对不起我们了。”（N－SWJ－20200716－W）

为配合服务与产品向A市销售，N县还促成电信企业与A市合作，允许引进企业使用A市电话区号。

（2） 中期融入战略发展阶段（2009—2016）。此阶段 N 县继续坚持融入 A 市、借势发展战略，并在2014 年跻身全国经济实力百强县后，将战略视野向外扩展，积极建设承接京津 A 产业转移集聚区和优质农副产品供应基地。

2008 年国家解除了黄河北展区的开发禁令，N县借助政策释放出的土地资源成功引入山东坤河旅游集团。坤河集团建设了几个大型娱乐设施，并带动其它旅游项目加盟，N县发展成为S省旅游强县。在旅游业发展基础上，为吸引A市客源，N县积极推进与A市的道路交通联系。在黄河沿岸修建黄河大道，并开始自费修建连接A市与N县的黄河大桥。

“N县来人跟我们商谈要开通跨市公交。毕竟省内没有先例，探讨了很多次。N县提出他们承担两地间原长途承运人的安置成本，并且让A市公司控股，局里也就批了。”（A－JYJ－20240130－L）

2012年城际公交正式运行。交通与区位的优势又进一步助力N县引进了盖世物流等，建成了十大物流基地，仓储物流业迅速发展。在工业方面，N县注重传统支柱产业转型升级，推动永峰集团与宝鼎重工合作发展冶金与金属深加工产业。进而，在能源与钢铁产业链不断拓展的基础上，打造高端装备制造产业。利益于装备制造业的发展，N县成功地引进了韩国喜特恩特公司，开始发展新能源汽车产业。

为进一步推动产业发展，N 县还抓住机遇积极 发展电子商务，推行“电商＋网仓＋物流”，并推动电 子商务与传统产业相结合。同时，为支持产业发展， N 县实施了“英才计划”，积极引进两院院士等高层 次人才；与 S 大学等 46 所院校结成人才战略合作伙伴关系，中科院在 N 县设立院士工作站，中关村海淀园也在 N 县建设科技城。

（3）后期融入战略提质阶段（2017 至今）。N 县将深度融入省会经济圈一体化发展作为首要目标继续推进招商引资，坚持完善和延伸产业链，国内关注京津，国外聚焦东盟、日韩。

农业领域推进农产品深加工，并着力培育乡村休闲旅游。在工业领域，传统工业继续升级，新兴产业也得到迅猛发展。永峰集团致力于发展精品钢智能制造；金能科技与山东能源联手发展煤及绿色化工产业；成功引入奇瑞新能源汽车整车制造车间，配套产业也顺势发展，新能源汽车产业成长为新兴支柱产业；百多安等为主的生物医学与医疗器械产业迅速兴起，并呈现出产业集聚效应；依托中恒碳纤维科技园等的新材料产业链也不断延伸。在服务领域，现代服务业发展形态日益丰富化。物流产业向高端化发展，冷链、金融、医药等高端物流项目不断涌现；旅游业实现跨界拓展，依托本地温泉资源发展健康医养旅游业，并通过举办黄河湿地马拉松等推动旅游和体育等结合；三所A市高校在N县设立校区，省师范大学在N县设立了永峰学校和东海学校等。在交通方面，自建的黄河大桥于2018年建成通车，扩大了N县的交通优势。目前N县与A市之间有4座黄河大桥、5条城际公交线路。

随着竞争力提升，2017至2018年间，N县开始寻求行政性融入的机遇。推动市民向省政府、以及通过县长向省人大建议，力图借助省级规划调整划归A市，但未获得省政府支持。不过，2017年始，N县在规划方面融入A市的步伐加快。省政府和A市相继发布的规划文件将N县纳入A市都会区范围，而且A市的新旧动能转换先行区总体规划、建设国家中心城市的三年行动计划以及省政府的全面融合要求，都强调A市要与N县实现全面融合和一体发展。A市规划的黄河一体化保护协作区，以及省会经济圈绿色一体化发展示范区也将N县纳入其中。在交通发展规划中，N县的铁路物流基地、城市配送中心和物流聚集区被纳入A市综合性物流枢纽规划。2022年，《A市“十四五”综合交通运输发展规划》还计划要与N县建设全国首个跨市有轨电车。

经过20年努力，N县多方位地融入了A市的发展。产业方面，N县承接来自A市的产业转移并面向A市发展工业以及服务业，A市成为N县农产品、工业品的消费市场以及服务业的客源地，两地实现了旅游、物流等的深度产业协作；公共服务方面，N县与A市在基础设施以及交通上实现了互联互通，借助A市科研院所与教育机构发展教育、科研，通过允许驻N县的A市企业使用A市区号实现了电信服务融入等；规划方面，省政府和A市在规划中已经将N县纳入A市相关发展规划。

当县级政府确立融入大城市的战略目标时，攀附型融入就正式起动了。为了有效实施融入战略，县级政府需要选择适当的切入点。鉴于县与大城市在经济发展资源上存在显著差距，融入战略的实施通常会以招商引资方式展开。在融入A市的三个阶段，N县都高度重视招商引资工作。早期努力形成“领导招商、全民招商”的氛围，中期实施招商引资的“双百会战”，后期则推行“县级领导分工负责制”，通过严格的考核与奖惩机制提升招商引资成效。招商引资工作使县级政府的注意力聚焦于如何通过获取外部资源增加自身富余资源，从而直接启动了县域的资源编排活动。可以说，资源编排是与组织战略同步实施的。

4.1 资源结构化

资源结构化是县对自身资源进行整理、增减与丰富化的过程。在此过程中，县不断地审视自身资源，并有意识地通过与大城市的互动获得新资源，以便为融入提供契机。不过，各县基础不同、所处的发展阶段也不同，需要根据自身资源禀赋采用不同的结构化策略，从而形成独特的资源组合。N县选用的资源结构化策略包括积累、削减、引进和利他策略。

积累策略强调县通过长时间的累积实现自有资源的增长。通常情况下，在有意识地进行资源编排之前，县已经在积累富余资源。N县通过积累策略形成的最主要的富余资源是其独特的地理区位与丰富的土地资源。民众对A市的情感认同则是N县通过积累策略获得的另一富余资源。在与N县居民的座谈中，近60％的人在自我介绍时倾向于将自己标识为A市人，其余则认为自己是“A市边上的N县人”。由于N县公务员绝大多数来自本地，他们对A市的情感认同会渗透到具体的行政行为中，将很多融入A市的工作视为“N县老百姓想要我们做的”。在融入战略确定后，N县主要通过积累策略拓展道路交通资源。当然，积累策略下的资源增加有时也会通过坐享上级释放的政策红利获得。例如，黄河北展区开发解禁与上级道路交通规划实施等使得N县土地资源和交通路网资源得以扩增。此外，后续资源编排环节所形成的资源能力和优势，反过来也会为其累积新资源。与积累策略相对的削减策略专注于及时处理无效资源。N县在融入战略中后期就使用该策略改造落后和污染产能，引导企业异地搬迁以释放土地资源。

利他策略力图通过暂时牺牲自身利益以实现资源扩张。对于处于弱势地位的县来说，利他策略有助于其实现资源的延伸拓展，改善整体资源组合。N县使用利他策略的典型案例是独资修建N县黄河大桥并承担各种衍生费用。据黄河大桥管理处工作人员介绍：

“建桥前为了做好拆迁工作，黄河两岸包括A市农民的用地拆迁补偿费是县里承担的，拆除北店子浮桥给两边农民的股份补偿费也是县里承担的，就连A市槐荫区政府的协商工作经费都是县里提供的。大桥通车后县里还让B市和A市车牌7座及以下车辆免费通行。”（N－HGC－20200725－Z）

引进策略强调直接引入对于实现融入战略至关重要的资源，这些资源无法依靠自身能力生产，通常会以已有富余资源为基础进行新资源拓展。N县主要采用引进策略承接产业资源和引进人才。该策略的执行思路是截留原本计划投资A市而受阻的企业，以及通过频繁登门造访引进A市规模以上企业，再以此为基础引进外地企业。人才引进也是先引入A市的科研机构与人才，再以此为基础拓展至中科院等外地机构以及人才。

当然，资源结构化使得富余资源呈现一定的动态性，不同时间的富余资源会表现出相对的结构性差异。

4.2 资源能力化

通过积极的资源捆绑策略提升自身竞争力对于实现县的融入战略至关重要，因此，县通常会采用丰富型和开拓型策略进行资源捆绑。但在进行积极资源捆绑前，县需要基于自身富余资源构建核心资源能力，以形成资源捆绑的基础。N县构建了两大核心资源能力，一是将“地理区位”与“交通设施”结合，形成便利交通硬能力；二是将“公众对A市的情感认同”与“政府服务意识”结合，形成情感意识软实力。

丰富型捆绑策略是在核心能力基础上直接进行资源捆绑与扩展。这一策略适用于资源条件相对有限的情况，可以在核心能力基础上简单增加既有资源。N县在融入发展前期和中期使用该策略提升了钢铁、物流与旅游产业能力，主要是将两大核心能力分别与钢铁、旅游和物流等进行资源捆绑。之所以能够实施丰富型捆绑，主要是因为这些产业的发展极大地依赖地理区位和交通设施便利性，而项目落地与推进则有赖于政府服务意识。后期，N县在推动产业链延伸时同样借助了丰富型资源捆绑策略，如在“便利交通硬能力＋情感意识软能力＋旅游”基础上延伸捆绑体育赛事。

开拓型资源捆绑策略是N县在中期资源丰富后采用的一种具有冒险精神的策略，它要求在核心能力基础上进行资源组合创新。在该策略下，以核心能力为基础简单叠加资源无法提供足够的资源支撑，需要同时捆绑其他资源或开拓新的资源领域。N县主要将开拓型资源捆绑策略用于发展新兴产业。例如，为了发展新能源汽车产业，N县将“便利交通硬能力＋情感意识软能力＋钢铁”的资源捆绑开拓延展，叠加装备制造资源，并以此为基础引进新能源汽车生产和整车装配企业，从而实现了从核心能力到新能源汽车的开拓型资源捆绑。为了发展生物医药与医疗器械产业，N县又将核心能力与生物医药、人才资源进行资源捆绑。

据县发改局W介绍：“2013年县里引进了百多安，开始在齐鲁高新区发展生物医学与医疗器械产业，与黄河对岸以医院和医疗治疗为主的A市国际医学中心正好互补，这样就把县里的位置、交通这些优势和新产业配套起来了。不过，医药产业对人才资源需求大，县里也在想办法吸引人才。”（N－FGJ－20200719－W）

在资源捆绑过程中，新的资源结构化仍在同步进行。因此，县进行了初步的资源捆绑形成一定的资源能力后，会反过来成为积累策略下的新资源。这些新资源又为引进策略下拓展产业链提供基础，助力县级政府实现进一步的资源捆绑。N县引进奇瑞整车制造车间的过程就佐证了资源结构化与资源捆绑之间的这种关系。

“为了引进奇瑞新能源整车制造车间，县领导带队去芜湖参观、联系，刚开始县里条件差人家看不上。县领导下定决心推动装备制造业转型升级、建链条补短板，一边不停地跑芜湖，连续六年最后真就干成了！”（N－SWJ－20200716－W）

4.3 资源杠杆化

利用捆绑形成的资源能力实现融入大城市的目标是资源杠杆化存在的价值。在资源杠杆化中，动员与协调非常重要，动员强调“做正确的事”，而协调则专注于“正确地做事”。

动员的关键是基于自身资源能力有针对性地选择杠杆化策略，以确保资源能力抓住融入契机，实现融入大城市的目标。为了实现融入A市的战略目标，N县采用了三大资源能力杠杆化策略。（1）挖掘优势条件的资源优势策略。如在融入中期，N县能够在S省最早实现与大城市之间的城际公交一体化，就是因为充分发挥了地理区位和交通网络密集的资源优势。（2）正视资源劣势的差异性策略。为了避免与具有资源优势的大城市形成竞争关系，县在产业发展方面必须与大城市错位发展，这是构造县级竞争优势的重要思路，也是协作成功的关键。N县通过实施“主动出击、攀亲结缘、当好配角、错位发展”的差异性策略，在旅游、医药与医疗器械等产业的布局与发展方面与A市实现了互补发展。（3）抓住发展机遇的市场机会策略。N县成功抓住了国家和省扶持新能源产业发展的机遇，以自身的能源、产业配套优势，先后引进喜特恩特、奇瑞等核心企业，最终获得“中国新能源汽车制造城”称号。

协调的核心是将资源能力导向融入大城市的战略目标。N县采用两种思路协调资源能力。（1）“攻坚战式集中协调”，即在较短时间内集中精力将资源能力导向战略目标，发挥资源杠杆的撬动作用。N县攻坚战式集中协调努力主要发生在2017至2019年间。当时县政府基于自身竞争力提升带来的信心，将情感意识软实力导向融入A市战略，通过影响省与A市的决策，推动融入目标的实现。首先，政府工作人员积极寻求时机影响省政府决策。在2018年的省人大会议上，时任县长提交了《关于统筹A、N协调发展的意见》。其次，推动民众向省政府表达融入A市的发展诉求。2017年N县居民通过省长信箱建议将N县划归A市，在行政调整诉求失败后，又于2019年转而建议省政府协调A、B两市，破除地方利益和行政管辖权导致的难以融合现象。最后，积极影响社会舆论表达融入诉求。2017年N县黄河大桥建成验收后，因A市的连接路未能及时改造只能暂时封闭，就此A市媒体基于对N县交通局领导的采访进行了广泛报道，引发了舆论界对A市行为的质疑。（2）“持久战式动态协调”，即在长时间内根据资源变动情况，动态匹配资源能力与融入目标，累积资源杠杆的撬动效应。在资源能力的演进过程中，N县一直动态协调推进资源能力的联结、扩展与加深，并将资源能力适时协调导向融入A市的战略进程，以便不断发现和抓住融入A市的契机。早期在工业发展基础上，加强道路交通设施建设以推动工业品向A市销售；中期服务业兴起后，通过开通城际公交、自建桥梁并免费通行等引入A市客流；后期总体经济实力得到巨大发展后，又积极影响A市的发展规划。

在资源杠杆化同时，由于多个资源编排进程一直交错并行着，县级政府仍在进行资源结构化和资源捆绑。资源杠杆化带来的融入结果又会成为新的资源，并被不断捆绑进新的资源能力中，再次被导入资源杠杆化过程。总之，资源编排就是由融入大城市的战略目标趋动的管理过程，它经由资源结构化、能力化和杠杆化的循环迭代，不断提升县级竞争力，并提供融入契机（见图2）。

在县不断对资源进行编排的过程中，攀附型融入可能会在不同时间和领域、不同程度地发生。不过，资源编排提供的融入契机主要出现在资源结构化和资源杠杆化环节，能否抓住融入契机直接影响到县融入大城市的成效。为了抓住资源编排提供的融入契机，县可以借助于不同样态的融入联结机制。融入联结机制发挥效用的关键在于：县能否提供足以吸引大城市的“潜在酬劳”，使其因接纳县的融入而受益；在多方样态下还要保证直接上级政府利益无损，省级政府能够平衡各方利益。不同样态下攀附型融入的复杂情况如表2所示。

5.1 单方样态下的攀附型融入

单方样态融入机制仅为事务性融入提供契机，这意味着县级政府能够通过单方行动与大城市实现联结，无需获得大城市政府的接受或许可。在资源编排过程中，单方样态之所以能够收获融入结果，是因为县级政府可以为市场与民间力量提供明显优于大城市的资源与政策支持，尤其是能够为项目提供积极热情的服务，来满足市场与民间力量的发展需求。由于单方样态的融入实践只需要县在自身资源支持下进行单方决策就可以实现，因此攀附型融入的发生相对容易。

直接融入的契机在资源结构化和杠杆化阶段都存在，不过，这两个阶段的融入领域选择与融入机会是不同的。首先，在资源结构化阶段，单方样态主要表现为引进策略下的资源拓展和积累策略下的道路基础设施的修建。在引进策略下，当A市的市场与民间力量接受N县的邀约时，就完成了两地产业等的联结。在积累策略下，N县将县城向A市方向发展，在靠近A市的地段进行道路基础设施建设，促成了N县与A市之间的交通联系。单方样态融入机制也表现在基础设施的使用决策方面。如N县自建黄河大桥对A和B两地车辆免费通行的决策实现了居民生活和经济发展上的融入。其次，在资源杠杆化阶段，N县引导企业将A市作为消费市场，向A市销售工业制品、服务产品以及农副产品等，这些都是单方样态下攀附型融入的典型表现。

根据A市发改委S的介绍，A市政府对N县单方融入的态度前后不一样，但并未设置过障碍，而且目前是相对积极的。

“对N县到A市来‘挖’企业有个认识转变过程。以前觉得吃亏，现在N县也在新旧动能转换先行区范围，市里对两地的经济往来也乐见其成。”（A－FGW－20240128－S）

5.2 双方样态下的攀附型融入

在我国的行政层级制背景下，县与大城市间的直接对话难以开展。因此，对于县政府来说，双方样态融入机制的发生条件相对苛刻，只有在特定条件下才会发生。当县经过资源编排提升了自身竞争力，在某一领域掌握了相对优势资源，大城市不接受县级融入的成本会相应提高，就有可能对县的融入产生兴趣，从而忽略行政层级差异，允许县在特定领域融入自身发展。如果县的资源编排能力不足，无法有效掌控资源并提升资源能力，双方样态下的融入将难以发生。显然，县级优势资源能否吸引大城市政府的注意力，是决定这种融入机制能否运行并产生融入效果的关键。从时间节点上来看，双方样态融入机制通常只在融入发展后期运行，在资源编排过程中则主要是在资源杠杆化阶段起动。N县后期的竞争优势就诱使A市回应了自己的融入诉求。

“现在N县物流已经和A市市场深度融合了，市里做规划的时候肯定不能忽视啊，所以我们规划综合物流枢纽就把N县考虑进来了。”（A－JYJ－20240130－L）

5.3 多方样态下的攀附型融入

（1）县级政府＋大城市政府＋县级直接上级政府。很多情况下，县融入大城市的实践无法绕开其直接上级。不过，这种三方样态的融入机制主要用于实现事务性融入。直接上级政府通常能够从事务性融入中获得额外的财政收益，至少没有明显的损失，也就倾向于提供形式支持。相应的，融入机制的运行效果主要取决于县级政府提供的利益激励能否说服大城市政府。因此，只要县级政府愿意承担成本，通常就能够实现融入目标。对于N县来说，在融入A市发展的初期与中期，重大决策下的资源结构化与杠杆化活动都需要将B市引入。此时，N县尚未培育出能够引起A市注意的优势资源，融入机制的运行一方面需要N县让渡一定的利益诱使A市接受县级融入，另一方面也需要获得B市必要的行政支持。比如，为了说服A市同意其自建的黄河大桥立项，以及为了促成两地城际公交，N县都需要在往来的沟通中，既向A市支付利益激励以获得其对融入的认可，又向B市展示增加财政收入的美好前景。

（2）县级政府＋大城市政府＋省级政府。在县融入大城市发展的过程中，引入省级政府主要发生在发展规划方面。虽然在融入发展后期，县级资源实力的提升会导致双方样态融入机制运行，促使大城市将县纳入规划，但这一结果也可以理解为县级政府前期邀请省级政府介入的结果。现实中，县级政府通常会在早期融入阶段依据大城市发展规划制定县级规划。不过，由于双方实力差距过大，且地方规划具有刚性，要确保大城市在规划上做出回应，还需得到省级政府的支持，适时通过省级规划以及影响大城市规划的方式促成县级的规划融入。N县从2007年底就开始在规划方面融入A市，后来不断根据产业发展情况进行规划对接调整，但A市早期并未对N县的规划融入作出回应。随着资源编排的深入，N县资源能力极大提升，增大了县级话语权，县领导以及市民强烈呼求省级介入协调，省政府开始在规划方面推动两地融合，A市随后也在发展规划中接纳了N县。

正如A市发改委S所说：“市里制定发展规划当然也会考虑周边的县能不能助力A市发展。N县地理位置好，这些年发展也很快，省政府在规划省会经济圈的时候也要求A市与N县融合，我们当然也要在规划中把N县考虑进去。”（A－FGW－20240128－S）

总之，这种样态的融入机制运行虽然可能会贯穿融入战略实施的全过程，但主要是在融入实践后期经过多轮资源编排后，才会为规划联结提供充分条件。在这种融入联结中，县级资源实力增长带来的诱惑，以及省政府释放的行政压力是重要的趋动因素，两个因素相结合才产生了融入的结果。

（3）县级政府＋大城市政府＋县级直接上级政府＋省级政府。规划领域有时会启动四方样态的融入机制。当省级政府提供了规划方面的助力时，县级直接上级可能也会制定相应的规划来提供支持，这时四方样态的融入机制就开始运行。行政性融入更是需要运行四方样态的融入机制来创造可能。行政性融入涉及的利益分割矛盾过多，现实中要保证四方都同意实施行政区划调整相当困难。经历多轮资源编排后，县级的资源能力提升只能为行政性融入提供话语权，即使大城市政府愿意调整区划，县级直接上级也常会因为可能失去分享县级发展收益的风险倾向于拒绝，而省级政府则必须兼顾各方的发展利益。因此，四方样态融入机制成本更高也更不稳定，实现利益共容的机率相对较小。N县在资源杠杆化阶段将情感意识软实力导向行政性融入的过程就是曲折而低效的。经过资源编排后N县已经发展为B市经济实力最强的县，虽然B市会大力支持N县事务性融入A市，却坚决不同意调整行政区划。A市发改委工作人员的说法也佐证了这一事实。

“A市地质条件限制了发展，其实早就想把N县要过来，N县也想划过来，可是两边都试过也没用，来自B市的阻力实在太大了。”（A－FGW－20240128－S）

在此背景下，省政府目前更多地强调N县打破行政壁垒融入A市，而不是推进行政硬融入。

本文将攀附型融入分解为融入联结机制与融入结果，并将资源编排作为一种管理工具嵌套进融入联结机制中。通过两者的有机结合，文章解释了县如何通过资源的有效运作融入大城市发展。研究表明，对于处于资源劣势的县而言，融入大城市发展是提升绩效的重要选择，而资源编排作为一种更为主动的内部资源运作方式，能够显著增加攀附型融入的成功机会。县级政府在确立融入大城市的战略后，可以将资源编排嵌套进融入联结机制中，通过循环迭代的资源编排不断提升县域资源实力与竞争力，进而抓住资源编排提供的融入契机，实现融入大城市的目标。

在理解县融入大城市的实践时，必须将其与同级政府间的横向协作区分开。县市斜向协作自下而上地源起于县依靠大城市寻求发展机遇的强烈冲动，是我国区域协作中相当特殊的一种类型。而且，由于强烈的融入冲动，县在融入大城市的过程中承担着与自身资源条件极不相称的融入责任，导致这种融入具有典型的攀附型特征。即使攀附型融入无法完全排除上级政府的干预，在县级的攀附型融入中，上级政府的介入也主要是内生性趋动下被卷入的一种外力干预，县级政府为了融入所要付出的努力明显高于同级政府间的协作。所以，攀附型融入在很大程度上就是县级政府更多地通过自身行动影响大城市政府抉择的过程。

那么，现实中，大城市周边不同的县攀附型融入的结果究竟为什么会呈现出差异呢？N县融入A市的实践表明，在融入大城市发展中，县级政府是否进行资源编排、何时进行资源编排以及如何进行资源编排决定了攀附型融入的成效。

（1）是否进行资源编排决定着融入的成效。在大城市周边的攀附型融入竞争中，各县在确立了融入战略后通常都会将重心放在招商引资上。虽然招商引资是增加新资源的一种结构化策略，但它并不是资源编排的全部。在融入竞争中，如果县政府只是关注招商引资、承接大城市产业溢出，不能及时提升资源管理活动，将资源进行组合、捆绑和动员，通过资源的“协奏”提升自身竞争力，这种资源行动就仍是受限于资源依赖视角下的一种资源获取。资源编排为了提升组织竞争力，要求在静态资源基础上发挥管理者的动态能力作用，是一种明显超越于招商引资之上的资源行动。现实中，虽然大城市周边的县会参与到攀附型融入竞争中，却并非所有的县都能够从资源承接提升至资源编排，因此，是止步于招商引资，还是进一步走向资源编排，这将影响到县级最终的融入成效。

（2）何时进行资源编排影响着融入成功的机会。准确把握资源编排的时机是融入竞争制胜的关键。对于县政府来说，融入竞争压力越小，资源编排的自由运作空间越大，成功的机会越多，资源竞争力的提升效果也越明显。在A市周边各县市中，N县最早确定融入战略，能够在融入竞争压力相对较小的条件下，用更低的政策成本，更快捷地扩大自身的富余资源，并通过资源编排迅速提升自身的资源能力，从而拥有更多的融入契机，并获得更多的融入成果。尽管近年来其它县市陆续加入融入竞争，但是，竞争的不断加剧稀释了融入机会，而且N县的先发优势也不断挤压着其它县市资源编排的空间，并增加其资源编排的难度，导致这些县市难免会陷入“配角城市”的发展困境。

（3）如何进行资源编排是融入成功的关键。在攀附型融入中，不断提升的资源编排能力是确保县域资源实力增强和融入机会涌现的重要条件。曾有研究者根据组织的资源天赋和资源编排能力是否充足将组织资源情境区分为四种情况：资源编排缺陷情境、资源鸿沟情境、资源和谐情境与资源不一致情境。面对资源实力强大的大城市，县级通常处于资源不足且资源编排能力欠缺的资源不一致情境。为了融入大城市，县政府需要通过资源编排扩展富余资源，并在循环迭代的资源编排实践中更新资源编排能力。本质上，县政府的资源编排能力集中体现为能否将资源调动起来，并动态地利用资源能力推动县域竞争力提升。在这一过程中，县政府需要根据环境的动态性因时制宜，主动预见和塑造未来资源需求，并随着时间和自身发展水平调整资源编排活动，以确保获得可持续的竞争优势。N县的资源编排能力相对较强，能够在融入过程中紧跟国家战略发展方向，抓住新兴产业发展契机，适时将资源优势引导至提升自身竞争力的方向。

引入资源编排理论解释县如何融入大城市，能够帮助我们更清楚地理解跨级协作背后县级政府如何运筹帷幄，承担起超强的融入责任。不同于学界现有地方政府斜向协作的探讨，资源编排提供了一个新的观察视角，它将我们的注意力更多地聚焦于攀附型融入中的县级政府，能够帮助我们更细微地观察县级政府如何在累积、扩展资源的基础上，通过资源协同形成的能力撬动攀附型融入的契机。本文提供的分析框架将资源编排嵌入攀附型融入，能够帮助我们更深入地理解融入结果如何出现，也有助于理解攀附型竞争中各县的融入成效为何会出现差异。

本研究也存在明显的研究局限：其一，本文是从资源编排理论入手理解攀附型融入的探索性案例研究，文章结合资源编排提出的县级政府攀附型融入分析框架仍需更多实践案例的检验。其二，由于篇幅限制，本文未对大城市周边处于融入竞争中的县级政府进行横向对比研究，今后的研究可以加大多案例的比较研究。其三，本文所选案例并未实现行政性融入，因此，资源编排对于行政性融入能够产生多大影响仍有待后续研究去揭秘。