法学∣孟融：行政微小案件高额罚款的执法逻辑反思

作为现代法治的关键一环，行政执法一直以来都是理论界和实务界关注的重要议题。习近平总书记在党的二十大报告中指出“：全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。”可以说，这对我国的行政执法提出了更高要求，并为未来的行政执法改革设定了目标。从这一目标出发审视我国当前的行政执法实践发现，行政机关及其执法者在办理案件中仍存在一些棘手问题亟待解决。如近年来，有一类行政案件引起社会广泛关注，即行政相对人的违法行为轻微或涉案金额较小，但遭到行政机关高额罚款，行政处罚适用中的“过罚不当”问题较为突出。对此，如何对既有执法逻辑予以矫正，进而实现对此类行政微小案件的合法合理处置，成为当前行政执法面临的一个重要问题。

本文所称“行政微小案件”是指涉案当事人为市场中的小微主体（如个体工商户），且违法行为轻微，尚未造成危害后果或危害后果微小的行政案件。在实践中，此类行政微小案件高额罚款的现象多发生于与食品相关的生产经营等领域。例如，发生在陕西榆林的“芹菜案”中，一个体户夫妇在其进货的 7斤芹菜中有 2斤被市场监管部门抽检认定农药超标不合格，剩余 5斤芹菜售出所得仅 20元，却被市场监管部门罚款 6.6 万元；发生在浙江杭州的“方林富炒货店案”中，由个体户经营的方林富炒货店因在其经营场所印有“方林富杭州最优秀的炒货店”“本店的栗子，不仅是中国最好吃的，也是世界上最高端的栗子”等宣传字样，被市场监管部门罚款 20 万元。除此之外，发生在湖北的“武昌鱼案”、安徽的“刀拍黄瓜案”等均不同程度地反映了行政处罚适用的过罚不当问题。然而，“过罚不当”只是行政机关及其执法者在处理此类行政微小案件过程中所呈现出的问题表象，若透过表象而深入本质可以发现，行政微小案件高额罚款的背后蕴含着更为深刻的执法逻辑问题。也就是说，执法者在执法逻辑方面所存在的严重缺憾于本质上构成了行政微小案件过罚不当问题产生的根源。在执法实践中，即便具体领域的特别法规范已经明确规定了较为严格的法律责任，此时的行政执法也并非是 “无可作为”的；其不仅需要通过调整法律的适用和运用行政裁量等方式促进过罚相当，更为重要的是应当在未来转换处理此类行政微小案件的执法逻辑。

鉴于此，本文将尝试在理论上对此类行政微小案件高额罚款的执法逻辑予以反思，并试图就未来如何处理此类案件提出一个理论解决方案。围绕这一问题意识，本文从以下四个方面展开论证：首先，对执法者当前处理行政微小案件的执法逻辑予以描摹，并揭示这一执法逻辑的法律缺憾；其次，从一般法律原理角度对行政微小案件高额罚款的执法逻辑予以审视，分析执法者作出高额罚款决定的观念基础，总结出我国当前行政执法所秉持的一种“去行政化”立场；再次，在对行政微小案件高额罚款执法逻辑予以理论审视的基础上，提炼执法者处理行政微小案件所必须遵循的行政法理，明确执法者于未来应遵循“过罚相适应”的执法立场，并找回行政执法中的“行政智慧”；最后，就执法者如何处理行政微小案件提出具体的技术性解决路径。

一、行政微小案件高额罚款

的执法逻辑及其缺憾

针对执法实践中的行政微小案件，行政机关及其执法者必须根据案件的具体事实，按照我国现行的法律规定予以处理。就具体的法律规范而言，即便涉案当事人的违法行为轻微，但《行政处罚法》之外的特别法规范（如《食品安全法》《广告法》等）往往规定了更为具体和较为严格的法律责任和处罚幅度。在案件处理过程中，执法者遵循的是一种“一刀切”式执法逻辑，当执法者机械地适用这些特别法规范作出高额罚款的处罚决定时，过罚不当问题随即产生，这也从侧面折射出“一刀切”式执法逻辑所存在的法律缺憾。

（一）行政微小案件处理的“一刀切”式执法逻辑

“一刀切”式执法逻辑是行政机关及其执法者处理行政微小案件予以高额罚款问题的本质。所谓行政微小案件处理的“一刀切”式执法逻辑，是指执法者在案件办理的过程中，并未将行政微小案件自身所具有的特殊情况予以充分考虑，而是不加区分地严格适用特别法中有关行政高额罚款的规定。具体而言，这一执法逻辑包含以下两个层面的内容。

1.行政机关及其执法者弱化了行政微小案件的特殊性。在执法实践中，这些涉及高额罚款的行政微小案件之所以引起社会广泛关注，原因在于此类案件所具有的“微小性”特征，其构成此类案件与其他一般案件相区别的核心特征。这一“微小性”主要体现为三项要素：首先，从主体来看，此类案件的当事人多为市场中的小微主体，大部分为小本经营的个体工商户。如“芹菜案”中的涉案主体为一对夫妇，其是在经营自家的蔬菜粮油店过程中因芹菜抽检不合格被处罚。其次，从行为来看，这些涉案行为虽具备违法性，但大多较为轻微且涉案数额较小，当事人并不具备违法的主观故意，或不存在对其行为的主观违法性认识。最后，从结果来看，此类案件基本未造成任何危害后果或仅具有十分微小的危害后果。如在“方林富炒货店案”中，案涉违法广告宣传的对象是为人们所熟知的炒货和栗子，其夸大宣传对消费者的误导程度极其有限，基本不会对市场及社会秩序造成过多的负面影响。可以说，上述三个方面构成了此类行政微小案件的特殊性。在执法过程中，执法者本应对此类案件所具有的特殊性予以充分考虑，根据涉案主体违法行为的性质与情节综合权衡与度量。但现实是，执法者在适用法律作出高额罚款决定时似乎并未将上述案件的特殊性考虑在内，反而弱化了此类行政微小案件的特殊性，将其作为一般的普通案件进行处理。应当认为，执法者对涉案主体、行为及后果等案件特殊性的弱化，构成了“一刀切”式执法逻辑的第一个层面的内容。

2.行政机关及其执法者严格恪守着“执法环节”在“传送带”中的功能定位。美国公法学者斯图尔特总结了行政法的“传统模式”，即经典的“立法—执法—司法”的“传送带”模式，这一模式包含四个基本组成要素。其一，行政机关给予私人的制裁必须得到立法机关的授权；其二，行政机关必须依循相应的行政程序规则以确保其能够准确地、不偏不倚地、合理地将立法指令适用于既定案件；其三，行政机关的决定程序须有助于司法审查的开展；其四，为确保行政机关对前两个命题的遵循，司法审查必须是可以获得的。通过上述四个基本组成要素能够发现，行政执法处于中间环节，执法者必须严格遵循立法指令，按照立法授权开展执法活动而不能逾越其授权范围。同时，执法活动还须接受相应的司法审查，以实现对行政权运行的事后监督，从而确保立法目标的实现。可以看出，“传送带”模式是从控制行政权的角度出发的，意在实现对行政权运行的有效治理。具体到执法者对行政微小案件的处理中，其实质上遵循着这一“传送带”模式。执法者在确定案件事实的前提下，将进入寻找法律依据的过程中；在将案件事实涵射至相应法律规范的基础上，执法者又将诉诸行政程序的基本要求，最终作出处罚决定。无论是“芹菜案”“方林富炒货店案”还是“刀拍黄瓜案”，执法者均基本遵循了这一思路。在执法者眼中，只要实证法规范符合一般、公开、清晰、连续等“法律内在道德”的基本要求，无论上述行政微小案件是否具有特殊性以及具有什么样的特殊性，似乎不应成为行政执法的重点。即便高额的罚款难以为社会公众所接受，执法过程依然具有正当性，因为该问题在根本上属于立法问题而非执法问题。

（二）行政微小案件高额罚款的执法缺憾

在“一刀切”式执法逻辑的支配下，行政机关及其执法者针对行政微小案件作出的高额罚款决定便在“微小”与“高额”之间形成了张力，这是过罚不当问题产生的重要原因。若对这种“一刀切”式执法逻辑予以反思，便可发现其在法律适用、执法程序以及处罚结果方面的执法缺憾。

1.法律适用的机械性。“一刀切”式执法逻辑中的法律适用问题是导致行政微小案件过罚不当的核心与首要问题。具体到上述案件，法律适用的机械性较为明显，执法者刻板地适用法律条文所呈现出的具体规则，似乎是在严格执法，实则偏离了法律正义的基本要求。在这一过程中，执法者始终秉持法律适用的两个信条：第一个信条是特别法优于一般法。如在“芹菜案”中，执法者认为《食品安全法》中的法律规则相较于《行政处罚法》而言属于特别法规范，故应优先适用《食品安全法》第 124 条和第 136 条规定，即食品经营者应履行进货查验义务，违法生产经营农药残留食品货值金额不足 1万元的，处 5万元以上 10万元以下罚款。第二个信条是法律规则优于法律原则。尽管《行政处罚法》第 5条第 2款规定了“过罚相当”原则，但其作为法律原则较为抽象且不易把握；尽管《行政处罚法》第 33条规定了“轻微不罚”“首违不罚”与“无错不罚”的基本要求，但其相较于《食品安全法》第 124条的具体规则而言，仍具有较强的原则性。一般来说，在没有充足理由的情况下，执法者难以逾越特别法中的具体规则去援用一般法中较为抽象和原则性的规定，况且执法者在对大部分的行政微小案件进行处理时，其往往认为已经按照法律规定进行了“从轻处罚”的行政裁量。应当说，正是此种机械性的法律适用方式制约了行政执法质量的提升，极大影响了案件处理的社会效果。

2.执法程序的形式化。在现代法治语境下，程序之治被视为法治的重要组成部分，“程序是法律规则的运行代码，是法律体系的内置算法，是法治与人治的显著区别。在某种意义上，法治就是程序之治……”具体到执法领域，执法程序是行政决定合法合理作出的重要保障，其为执法者与相对人提供了一个理性沟通的平台，能够最大限度地提高社会对行政行为的可接受度。在行政微小案件的处理过程中，为促进实体决定的公正性，执法者大都遵循着正当程序的基本要求。如在“北京乡土青铁锅焖面面馆行政处罚案”中，乡土青面馆因逾越许可证载明的经营范围在外卖网经营凉菜，涉案金额 27元，却被处以高额罚款 5万元。回顾整个执法过程发现，行政机关均严格按照法定的程序要求向乡土青面馆送达了《行政处罚事先告知书》与《听证告知书》，并在后续举行了听证会以听取当事人的陈述和申辩。但问题在于，为何听证程序没有促使执法者真正考虑到行政微小案件的特殊性，为何听证会的召开没能带来处罚决定可接受度的提升？事实上，这同实践中普遍存在的执法程序形式化密切相关。也就是说，程序机制似乎只是执法者作出行政决定的必经流程，其更为关注法定的执法程序是否得到遵循，而非相对人观点的理性、系统和有组织地表达。囿于专业能力和表达能力等方面的局限，相对人的意见难以在执法程序中被执法者所采纳。在实践中，这种程序的形式化问题并不局限于行政执法领域，更是在行政决策等其他领域普遍存在。执法程序的形式化制约着正当程序功能的有效发挥，甚至异化为一种执法者的“卸责机制”。

3.处罚决定的专断性。基于前述法律适用的机械性和执法程序的形式化，高额罚款决定的最终作出则呈现出一定的专断性。面对社会大众难以接受的高额罚款，执法者的自信源于自身对法律专业知识的理解与掌握，因为其坚信只要是严格执行“白纸黑字”的法律，处罚结论便是合法正当的。但问题在于，执法者似乎忽视了法律理念对执法结果的影响，而《行政处罚法》中所蕴含的“谦抑性”与“包容性”理念恰恰是调和这一高额罚款处罚决定专断性的有力武器。从谦抑性的角度来看，其要求行政处罚的审慎和适当。审慎意味着违法行为在符合行政处罚构成要件的基础上，具备处罚的必要性；适当则要求过罚相当与利益均衡，即处罚的种类与幅度不能突破比例原则的限制。但从行政微小案件的处理出发，“微小”与“高额”之间的张力足以证明处罚决定对审慎与适当的背离。从包容性角度来看，行政“处罚”本身并不是执法的目的，如何更好地恢复被违法行为侵扰的社会秩序、促进行为人遵守法律似乎更为重要。对此，《行政处罚法》在“总则”第 6条规定了“处罚与教育相结合”的基本原则，更加突出了对违法行为人教育的必要性。但从上述案例来看，行政机关似乎并未重视“教育”的作用，因为高额罚款的行政处罚决定很难对违法行为人起到应有的教育功能以促使其纠正违法行为，反而会激起其内心的反感与拒斥。由此观之，“一刀切”式执法逻辑难以实现执法的合法与公正，处罚决定专断性是对法律适用机械性、执法程序形式化的进一步发展，其从处罚结果的角度反映了这一执法逻辑的法律缺憾。

二、行政微小案件高额罚款

执法逻辑的理论审视

正是执法者对“一刀切”式执法逻辑的遵循，导致了上述行政微小案件高额罚款“过罚不当”问题的出现；此种执法逻辑所具有的缺憾，也决定了执法者难以实现对个案处理的公平正义。在前述分析的基础上，如果从一般法律原理的角度对“一刀切”式执法逻辑予以理论审视，还可更深层次地还原执法者作出高额罚款决定的理据与考量因素，挖掘出执法者作出高额罚款决定的观念基础，以及其所秉持的“去行政化”的执法立场。

（一）高额罚款决定作出的观念基础

行政微小案件高额罚款执法逻辑的背后，是根植于执法者内心深处的执法观念问题。在执法者对行政微小案件作出高额罚款后，大都引起了社会舆论的广泛关注和质疑。但在执法者看来，作为具备专业知识的执法者必须要严格执法，即使出现执法结果同社会公众一般的“朴素法感”相悖，以及社会公众对执法结果不认同、不理解的情况，也不能轻易地动摇自身的这一内心确信。具体而言，执法者的这一内心确信是建立在以下三种观念基础上的。

1.专业思维的理性化观念。现代公共行政的实践运转是建立在专业性基础之上的，行政执法活动是一项专业性极强的法律实施活动。虽然高额罚款决定对于普通社会公众而言是难以接受的，但对执法者来说，这属于法律专业范畴之内的事情，专业性的执法活动是允许同社会公众的一般认知存在偏差的。在执法者看来，法律是远离激情的理性，执法活动以专业思维的理性化观念为支撑和保障。具体到执法实践中，科层制为专业性的执法活动提供了组织基础，执法者必须是接受过专业训练的法律人，并且“根据专业业务资格任命”。特别是根据《行政处罚法》第 58 条规定，对于直接关系当事人或第三人重大权益且经过听证程序的案件，还应由法制审核人员进行法制审核，而行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员又必须通过法律职业资格考试。这意味着，行政微小案件的高额罚款决定是以专业性为后盾的，是以法律人的职业化活动为保障的。基于此，作为执法者的法律人便具备了一套普通人所不具备的法律人思维，这套思维以法教义学为主要内容，注重法律方法的综合运用，主张“在实定规范与社会事实之间进行结合、协调与平衡”。在具备了专业法律知识和法律方法的前提下，执法者依凭行政机关的优势地位与相对人形成了一种不平等的法律关系，法律知识与行政权力形成有机结合。在“知识—权力”的框架下，“权力制造知识……权力和知识是直接相互连带的”。行政权强化了法律知识，而法律知识则反过来又进一步提升了行政权运行的权威性。可以认为，此种专业思维的理性化观念在现代科层制的加持下，在知识与权力的频繁互动下得到深化，其增强了执法者法律适用的信心，构成了执法者面对行政微小案件作出高额罚款决定的信念与底气。

2.规则至上的合法性观念。正是执法者对自身作为法律人专业化和理性化的认知，又进一步使执法者内心催生出了一种规则至上的合法性观念。在现代科层制的组织架构下，公务人员的个性受到了较大抑制，其必须诉诸“对正式规则的广泛使用”。具体到执法实践中，执法者通常会将正式的法律规则作为案件处理的唯一依据，以此寻求法律正义的实现。在执法者对行政微小案件的处理中有一个共同特点，即执法者普遍认为其已经在法定的幅度内予以从轻处罚，如果相对人对该处罚决定存有异议，可在法定的行政复议和行政诉讼期间内通过法定的途径寻求救济。由此来看，执法者在本质上遵循了一种规则至上的合法性观念，并坚信是完全依法作出的处罚决定。也就是说，执法者认为自身所具有的裁量空间只能在特别法规定的处罚幅度内“从轻处罚”，而不能突破这一处罚幅度的最低限度予以“减轻处罚”。能够看出，执法者实质上在案件处理中构建了一个规则至上、法律自治的执法场域，执法者忠于法律“被理解为严格服从实在法的规则”。事实上，执法者在执法实践中坚持“规则至上”并无不妥，关键是如何对这一规则至上的合法性观念予以正确理解。规则至上并不意味着对形式法治立场的机械坚守，而需要将个案处理的实质正义和正向效果考虑在内。就行政微小案件的处理来说，执法者在适用行政裁量时应当将个案的特殊情况考虑在内，根据不同个案呈现出的特殊性以实现个案正义。这也表明，执法者必须在行政微小案件的处理中充分考虑法律要件和法律效果以进行“减轻处罚”的行政裁量。可以说，执法者对规则至上合法性的机械坚守也构成其在此类行政微小案件处理中作出高额罚款决定的又一观念基础。

3.风险规避的稳妥性观念。如果说专业思维的理性化观念和规则至上的合法性观念从正向、积极的角度支撑着执法者高额罚款决定的作出，那么风险规避的稳妥性观念则是从反向、消极的角度告诫执法者不应在法定最低的处罚幅度下予以减轻处罚。现代公共行政是责任行政，如若执法者出现超越职权等违法行为将会受到严厉问责。根据《行政处罚法》第 76条第 1款第 2项规定，擅自改变行政处罚种类、幅度的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。由此来看，虽然行政微小案件存在适用减轻处罚的条件和情节，但对执法者来说，其在法定幅度下对相对人予以减轻处罚具有改变行政处罚幅度的嫌疑，一旦引发上级主管部门关注或者行政相对人不满，则存在被问责的风险。对此，执法者为了追求案件处理的“稳健”与“保险”而一般不会主动适用减轻处罚的规定。申言之，在法定处罚幅度内予以从轻处罚契合了执法者处理案件的稳妥性心理，即便处罚畸重而引起相对人不满或媒体关注，执法者也有充足理由称处罚畸重是由立法过严造成的，其一般不会遭到问责和处分。由于《行政处罚法》关于减轻处罚与从轻处罚的规定在适用情形方面一致，两者在适用中似有程度之分但无明确界限，执法者难以将减轻处罚的规定具象化为清晰的实践场景。针对具体案件而言，是否应适用减轻处罚的规定，如何把握减轻处罚的程度，当前又缺少更具体的规则予以明确，这将无法为执法者提供清晰的适用方案，由此导致执法者规避适用减轻处罚规则的局面形成。可见，专业思维的理性化观念、规则至上的合法性观念强化了执法者作出高额罚款决定的内心确信，而风险规避的稳妥性观念又进一步放大了执法者对《行政处罚法》中减轻处罚规则适用的拒斥心理，三者共同构成了高额罚款决定作出的观念基础。

（二）行政执法的“去行政化”立场

通过对高额罚款决定作出的观念基础予以梳理和阐释，可以发现执法者对行政执法怀有一种“专业化—规则化”的理性认知，而对行政问责风险的规避又强化了这一认知。正是执法者对上述观念的遵循，导致了其对执法问题的狭隘理解，从而形成了“一刀切”式的执法逻辑。从执法者对行政微小案件高额罚款的处理过程及结果来看，当前执法者对行政执法问题的认识普遍遵循的是一种“去行政化”的执法立场。具体而言，行政执法活动由“行政”和“执法”两部分构成，两者在本质上具有内在的关联性。行政意在有效维护公共利益以开展公共管理，是现实中为了实现国家目的而开展的连续性、统一性、积极性、能动性的国家活动；而公共管理又应当在法律的约束下展开，需要在各领域通过执法等方式实现法律所预先设定的基本价值。由此观之，行政执法活动是一种蕴含着公共行政智慧的执法活动，对于行政执法的理解也应当结合“行政”与“执法”两部分内容加以综合认识，而不可对其中任何一部分内容有所偏失。但从实践中执法者对行政微小案件的处理来看，执法者恰恰忽略了“行政”所蕴含的管理智慧与丰富意涵，从而机械地将行政执法活动简单等同于“执法”。概言之，执法者遵循的是一种“去行政化”的执法立场，“行政执法化”成为行政执法的核心意涵，“行政执法化的目标和结果，就在于使行政受制于、从属于、臣服于（subjectto）执法”。在这一逻辑立场下，行政执法的专业性与封闭性在一定程度上消解了其本应具备的灵活性与开放性。

具体到执法者对行政微小案件的处理问题上，可以清晰地发现这种“去行政化”的执法立场所呈现出的两个基本表现。一方面，通过依法行政吸纳政策目标。公共行政活动是以多元规范为基础和依据的，其中公共政策作为一种有效调整社会价值与平衡社会各方利益的灵活手段，对于行政执法活动的开展发挥着重要的调节作用。在行政执法过程中，执法者必须要通过行政智慧的充分运用对政策目标所包含的各方利益进行统筹考虑与协调，从而通过能动、灵活与开放的执法手段，以一种更加富有效率的方式促进既定政策目标的达成。然而，基于“去行政化”的执法立场，执法者机械地将依法行政视为行政执法所须遵循的首要原则，将政策目标吸纳于依法行政之中，从而达成一种“执法吸纳行政”或“执法吸纳政治”的效果。如在行政微小案件的处理中，执法者以严格执法方式吸纳并消解了加强市场主体培育、帮扶小微企业、服务经济发展等政策目标，以依法行政的严格性取代了政策实施的灵活性。另一方面，利用法律程序化解利益分歧。在将政策目标吸纳于依法行政的前提下，本应借由政策实施来平衡与化解的当事人之间的利益分歧将继续存在，并伴随着执法的各环节与全过程。对于亟待解决的利益分歧，执法者难以通过严格执法的方式予以化解，而是利用法律程序的制度设计确保当事人利益的充分表达，以期达到平复当事人情绪、疏导当事人不满、化解行政争议与矛盾的目的。在这一逻辑下，法律程序实现了对政策目标的“二次消解”，执法者必须考虑的“行政问题”被进一步转化为执法的程序问题和法律技术问题。但正如前文所述，由于执法程序形式化问题的普遍存在，法律程序仅在表面上实现了当事人利益诉求的表达，却实质上发挥着严格执法的“解压阀”作用，其并不能从根本上达到化解行政争议、平复行政纠纷的效果。

由此来看，行政执法的“去行政化”立场难以在实质上达至法律效果与社会效果的有机统一，执法者对执法问题的理解与认识存在比较明显的“合法性偏差”，即将行政执法的合法性或正当性（legitimacy）问题简单等同于合法律性（legality）。从本质上看，合法性或正当性包含丰富的政治及伦理意涵，如果一项行为被评价为合法的或正当的，那么便意味着该行为在道德上是被肯认的和可接受的。也就是说，行政决定作出的合法性或正当性内含一定的伦理性要求，只有当行政相对人对一项行政决定内在认可时，才能将外在的行政权力内化为一种权威；“只有行政相对人对于行政命令拥有某种‘正当性信念’，才会‘自愿服从’这一行政命令”。但在实践中，执法者将立体多维的公共行政活动简化为单一的执法活动，对行政微小案件处理的合法性认知建立在对法律规则严格甚至机械适用的基础之上。可以认为，执法者对行政执法活动的认知是以“规范主义”的理想型为基础的，其更为“关注法律的规则取向和概念化属性……基本上反映了一种法律自治的理想”。但问题在于，行政执法是法律在复杂现实中的实施活动，执法过程并非处于绝对理想化的真空之中，若以合法律性标准取代合法性或正当性标准，将会极大弱化行政执法所需的道德和伦理要素，从而催生出执法结果到底是应该合法律，还是合情理的困惑与张力。

三、执法者处理行政

微小案件的行政法理

2023年 8月，国务院办公厅在全国范围内印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》（国办发〔2023〕27 号），明确提出要强力整治实践中的“一刀切”式执法、过度执法、机械执法等问题，进一步彰显出国家整顿执法乱象、提升执法质量的决心和信心。具体到执法实践中，若要从根本上解决行政微小案件高额罚款的“过罚不当”问题，则需要执法者扭转既有的执法观念，改变其在执法过程中所秉持的“去行政化”立场。执法者不能够以一种机械、简单的态度对待执法问题，而应注入自身的行政智慧。对此，执法者应遵循“过罚相适应”的执法立场，找回其在以往执法过程中丢失的行政智慧，通过调整法律适用和监管手段的方式实现对“一刀切”式执法逻辑的矫正。

（一）遵循“过罚相适应”的执法立场

习近平总书记曾针对行政执法问题指出：“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、 ‘委托暴力’那一套。”这为我国今后行政执法活动的实践开展指明了方向，对于执法者更新执法理念、明确执法立场具有十分重要的意义。行政执法是一项与人民利益密切相关的、涉及群众日常生活的公共管理和法律实施活动，因而应当充分考虑人民群众对于执法个案处理结果的认可度和可接受 度。对此，执法者必须要转变其脑海中既有的对于行政权片面、单一的认识和观念，即不能站在绝对的法律自治立场之上把行政权简化为一种完全“价值无涉”的执法权，而是要充分结合政治学或行政学的视角更加理性、全面地理解作为“执行权”或“管理权”意义上的行政权，从执法意向、沟通、资源、结构、方法等综合性的角度看待行政执法过程。这意味着，行政执法必须要扭转以“合法律性”取代合法性或正当性的狭隘认知，充分认识到一般社会公众在行政执法中的重要地位，从而将一般社会公众在执法过程中的充分参与、实质性表达、合法权益的维护、对执法结果的接受和肯认作为行政执法的合法性或正当性基础。

基于上述认识，行政执法需要具备一定的“功能主义”风格。在功能主义进路的指引下，“政府是一种促进进步的进化式变迁（progressive evolutionary change）的机构”，行政执法活动的开展应更为关注其在实践中产生的正向效果或正向功能。据此，执法者在今后对包括行政微小案件在内的行政案件进行处理时，必须遵循“过罚相适应”的执法立场，将一般社会公众的普遍认知、基本心态和情绪价值等作为行政执法正向功能的重要考量因素。从本质上看，“过罚相适应”的执法立场需要执法者以一种“人性化执法”的方式开展执法活动，其应以对人性尊严的尊重和保护为主要目标，将理解、宽容、关爱等价值因素融入执法活动。可以认为，“过罚相适应”的执法立场是法治的人民性法理在行政执法领域的具体展现，“法律应该有温度，让人民感受到执法的人性、柔性、理性”。具体到行政微小案件的处理中，执法者对“过罚相适应”执法立场的遵循需要把握三个基本要点：其一，执法依据的多元性。执法者不能将执法依据局限于具体法律规则，当适用法律规则可能导致过罚不当的风险时，应适度考虑行政执法活动所涉及的公共政策目标，将法律原则、法律理念纳入执法依据的适用范畴。也就是说，即使《食品安全法》《广告法》已经规定了较严苛的行政处罚制度，执法者仍可通过法律原则与法律理念的解释性适用予以调适，以实现“过”与“罚”相适应。其二，执法过程的开放性。执法活动不是一个封闭的过程，而是需要社会公众积极参与的过程。这表明，执法者不能简单将相对人置于执法对象乃至执法客体的地位，而应坚定其在执法过程中的主体性；执法活动不是行政机关单向作用于相对人的过程，而是两者之间的沟通与互动过程。其三，执法目标的回应性。行政执法应充分发挥其对于不同社会主体利益的回应、协调、统合与平衡等功能，特别对于行政微小案件中的个体经营者或小微主体而言，应当充分考虑此类主体在经济发展中的特殊地位，着力回应其利益诉求。需要指出，强化社会公众对执法过程与结果的肯认以及执法者对“过罚相适应”执法立场的遵循，并不是将严格执法的基本要求置之不顾，而是在让违法者承担与之违法行为相适应法律责任的基础上，使其从内心真正地知法、守法、明法，以展现行政执法的力度与温度。

（二）找回行政执法中的行政智慧

对于行政微小案件的处理来说，执法者需要找回行政执法过程中被冰冷法律理性所淹没的行政智慧。这便要求执法者在遵循“过罚相适应”的执法立场基础上，完成行政执法的“去行政化”到“再行政化”过程，以行政智慧充实执法过程，从而实现对执法者专业思维与规则至上等绝对观念的纠偏。

1.从法律常识中汲取智慧。执法者处理案件时须遵循专业化的理性思维，但又不能将这一思维予以绝对化，以避免案件处理结果背离社会公众的法律常识。提及“常识”，其代表人们认知中那些不证自明的知识与道理，“它是我们思想和行动的实践基础，我们的生活要依靠它”。所谓“法律常识”，姚建宗教授将其界定为“社会中普通人们拥有并在日常生活中自然运用的与法律相关的或者具有法律意义（significance）的普通而浅显的经验知识、共同而朴素的情感态度和大众化而自明性的基本道理”。法律常识具有重要意义，其“为人们在日常生活中从事各种活动即为人们的个体行为提供了最起码的规范性基础”。可以认为，专业性法律知识是建立在公众一般的法律常识基础上的，与法律常识相分离的行政执法活动是不具有说服力的，也是难以经受住合法性与正当性检验的。因此，执法者应尊重行政执法中的法律常识，并善于从法律常识中汲取智慧。如“芹菜案”发生后，光明网评论员发表的一篇评论性文章指出：“并不是不应该严管食品安全，而是说在监管过程中要多一些温度，多一些包容。管的目的是发展，是繁荣，是生机勃勃，而不是风声鹤唳。”这一评论也代表了公众对该案朴素的法律情感，社会公众普遍认为，“小过重罚”不符合执法公正性的要求。对此，执法者须尊重这一朴素的法律情感，而非以法律专业思维的理性化观念排斥这种朴素的法律情感。

2.从个案正义中提炼智慧。执法者秉持规则至上的合法性观念所最终实现的乃是具有一般性的规范正义，但就行政微小案件的处理来说，将具体案件事实涵射至一般性法律规范时却出现了个案正义的难题。在这种情况下，执法者不能只关注一般性的规范正义，而应着重考虑个案处理的正义问题，以协调规范正义与个案正义之间的冲突。基于此，执法者须从个案正义实现这一目标中提炼行政智慧，通过对行政智慧的运用以平衡各方利益，化解不同主体之间的分歧与矛盾。具体而言，执法者从个案正义中提炼智慧包含着两个层面的内容：第一层面要求执法者自身葆有基本的行政德性（virtue），这是行政智慧的“灵魂”保证；第二层面则要求执法者具备在智识层面的“公共善”实践能力，包括执法者对案件处理的想象力、推理与理解力等。执法者必须关注行政微小案件处理以实现个案正义所需要的社会效果，通过对优化营商环境公共政策、要求从轻减轻或不予处罚主流民意等因素的统筹考虑，提取行政合理性原则、行政裁量基本要求中所蕴含的法理及智慧，经由综合而全面的法律适用方法、详尽而合理的执法说理方式等手段以实现个案正义的目标。

3.舒缓执法压力以释放智慧。如前文所述，在较为严格的行政责任制度下，执法者为规避风险往往不愿意创造性地适用法律，不敢在法定的处罚幅度下予以减轻处罚。换言之，较严格的执法责任制度并不利于执法者对行政智慧的挖掘与运用。从心理学角度看，宽松的环境与氛围更能使人产生积极、正向的情绪价值，这也意味着，执法者行政智慧的找寻与运用是以宽松的执法环境或问责环境为前提的。对此，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出了“健全尽职免责、失职问责办法”的要求；国家市场监管总局发布的《市场监督管理行政执法责任制规定》第 11 条第 1 项明确规定“因行政执法依据不明确或者对有关事实和依据的理解认识不一致，致使行政执法行为出现偏差的……”，不应追究有关工作人员的执法责任。根据尽职免责的基本要求，即使执法者在考虑案件事实基础上出现了法律适用层面的偏差，也可根据“对有关事实和依据的理解不一致”的规定，通过尽职免责实现对执法风险的有效防范，以强化对执法者履行职责的保障。能够看出，尽职免责制度能在一定程度上消除执法者的后顾之忧，这将有助于在客观上释放行政智慧，促进执法者对行政智慧的挖掘与运用。

四、执法者处理行政

微小案件的技术路径

行政执法中对“过罚相适应”执法立场的遵循和对行政智慧的找寻，从价值层面和观念层面为行政微小案件执法逻辑的矫正提供了方向指引。在此基础上，还需要进一步明确执法者于未来处理行政微小案件的技术路径。2024年 2月，国务院印发了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5 号），该“指导意见”明确提出在实施行政处罚时，“要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融”。以此为指引，针对既往执法者处理行政微小案件过程中法律适用的机械性、执法程序的形式化以及处罚决定的专断性问题，执法者还应适时调整法律适用的基本策略、强化行政程序的反思性作用，进而采取相对开放的监管手段，以实现对行政微小案件处理的公平公正。

（一）加强法律规范的体系性适用

从法律适用的技术来看，执法者僵化地遵循特别法优于一般法、法律规则优于法律原则的逻辑信条是导致行政微小案件处理过罚不当的直接原因。事实上，执法者既不可割裂《行政处罚法》同其他领域特别法之间的关系，也不应割裂不同法律规范适用过程中法律规则同法律原则之间的关系，更不能割裂法律规范同法律理念之间的关系。概言之，执法者须从整体上强化法律适用的体系化思维，在面对既定的行政微小案件时，应认识到执法依据的多元性这一现实要求，充分运用法律解释、法律推理、释法说理、价值填补等方法增强不同法律规范之间、法律规范与法律理念之间的融贯性与体系性。

就行政微小案件的具体处理而言，执法者必须要加强法律规范的体系性适用，并从以下三个方面做出改变：其一，执法者须重新认识《行政处罚法》的性质定位。需要明确，当执法者在对某一领域的具体案件进行处理时，不能简单将《行政处罚法》视为相较于《食品安全法》或者《广告法》等其他具体领域法律规范而言的一般法，而应充分认识到其作为行政处罚领域“基本法”的地位。也就是说，不论是哪一领域的执法案件，只要涉及行政处罚决定的作出，即使存在特别法规范，也应综合性、体系性适用《行政处罚法》中相关的法律规定。其二，重思法律规则与法律原则适用之间的关系。从理论上看，虽然存在“禁止向一般条款逃逸”的法理，但执法者必须要看到“公理性”法律原则的基础性地位和意义。从《行政处罚法》的结构来看，关于过罚相当、处罚与教育相结合的基本要求规定在《行政处罚法》的“总则”部分，意味着其作为《行政处罚法》的基本原则，代表着行政处罚领域的基本公理、价值和出发点；行政处罚适用部分与之配套的“首违不罚”“无错不罚”“轻微不罚”以及“从轻、减轻处罚”的制度设计，更是凸显了上述两项基本原则的基础性和重要性地位。因此，当执法者发现适用特别法中的具体法律规则难以同一般社会公众的法律常识或基本法感相契合时，必须敢于适用相应的法律原则，充分发挥公理性法律原则及其配套规则、机制与措施对于具体法律规则的价值填补等功能。其三，明确过罚相当的判断标准。过罚相当的判断是一个法律适用的技术问题，是一个将抽象性法律原则予以明确化、具体化的过程，也是弥合法律规范同其他社会规范之间界限、实现两者综合适用的重要方法。就行政微小案件的处理而言，执法者需要充分认识到行政微小案件在违法主体、行为及危害后果等方面所具有的特殊性，结合其他社会规范对违法行为的事实、性质和情节予以统筹考虑。在这一过程中，比例原则将成为衡量过罚相当性的一个重要分析工具。执法者须恪守“最小侵害”的核心意涵，将适当性、必要性和均衡性要求作为行政微小案件处罚实体裁量的判断依据。

（二）发挥执法程序的反思性作用

针对行政微小案件处理中执法程序的形式化问题，应突出行政程序在执法过程中的实质性地位，充分发挥执法程序的“反思性”作用。提及程序的“反思性”，意味着执法者应扭转既往从形式角度看待法律程序的思路与观点，着力突出执法程序的过程性与交涉性。哈贝马斯从宏观层面对程序主义的法律观进行阐释时，将商谈的法律理论和交往的社会理论作为一种程序主义法范式的基础理论架构，并以此强调了不同主体之间交往、沟通与互动所具有的重要意义。若以此聚焦于微观的法律程序，其实质上反映的是过程性与交涉性在法律程序中的重要性。季卫东教授进一步总结了法律程序所具有的这种“反思性整合”功能，即“程序是交涉过程的制度化，在这里，法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定”。在这一理论基础上，发挥行政微小案件处理中执法程序的反思性作用便表现为，强化执法者与行政相对人之间的实质性沟通，以两者之间形成的交往理性来增强行政处罚决定的正当性或可接受性。

鉴于此，就行政微小案件的处理而言，须从两个方面出发以发挥执法程序的反思性作用：一方面，应当加强执法程序中信息的“提供—交换—反馈”机制。在对行政微小案件的处理中，“提供”环节要求执法者为行政相对人提供全面而真实的执法信息。这意味着，执法者须在全面掌握案件事实基础上，告知相对人其在调查取证环节认定的基本事实、是否考虑作为行政微小案件的特殊性、拟作出处罚决定的类型及其证据和依据，并充分说明理由。“交换”环节则主要指相对人要进行充分的陈述和申辩，即相对人在获知执法者提供的执法信息基础上，针对拟作出的处罚决定，就案件事实认定、法律适用、案件所具有的“微小性”特征等特殊情况予以表达，以形成有效的信息交换。“反馈”环节指在信息交换基础上，执法者须就相对人的陈述和申辩予以针对性回应。在这一环节，执法者应重点就前一阶段相对人对案件“微小性”的事实阐述、法律是否得到体系性适用等表达进行反馈，告知相对人对其主张的采纳情况及理由。另一方面，应当增进执法程序的协商性。有学者提出构建行政处罚协商程序的设想，主张“行政机关可以就具体的量罚、违法事实与违法行为数等事项与被处罚人进行协商”。应当说，“协商”是一种信息交换的表现形式，协商机制能够有效提升案件事实认定的全面性、法律适用的科学性与合理性，促进执法者与相对人之间“合意”的形成，避免因违法情节轻微而处以高额罚款的情况出现，同时也有助于弥合专业性法律适用与一般公众法律常识之间的鸿沟。

（三）采用更加包容审慎的监管手段

无论是执法者加强法律规范的体系性适用，还是发挥执法程序的反思性作用，都是调适违法行为与处罚结果之间关系的一种手段，其目标为实现行政微小案件处理的过罚相当。但问题在于，倘若行政微小案件中的相对人被减轻处罚或免于处罚，其行为的违法性依然是存在的，只不过因其违法行为、情节的轻微等原因而减轻或者免除了相对人的法律责任。此时，执法者还应为相对人的违法行为找到一个“出口”，即需要寻求一种与“轻罚”和“免罚”相衔接的机制，以实现对相对人违法行为的有效治理。换言之，执法者应采用更加包容审慎的监管手段，以避免与相对人违法行为不相称的过高的处罚手段出现，同时又要实现对相对人违法行为的教育和治理。

提及包容审慎的监管理念，其最初被应用于对新经济业态发展的治理，后来逐步扩展至其他领域，成为被广泛运用的一项新型监管理念。与传统具有较强高权行政色彩的命令型、刚性监管手段不同，包容审慎监管更为突出的是合作型的监管策略与较为柔性的监管手段，其能够给予相对人一定的容错、改正及发展空间。从某种程度上讲，包容审慎的监管理念在根本上反映了政府对市场主体进行监管时的一种全新态度，展现了通过适度的容错机制以鼓励创新、促进发展、激发市场活力的精神和意蕴。以近年来各地开展的信用监管为例。自国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》以来，信用监管作为一种灵活且包容性强的监管手段被广泛应用于市场监管各领域，体现了政府治理理念与监管工具的创新，可于未来在行政微小案件的处理中发挥重要作用。例如，一旦市场中的微小主体出现行政违法行为后，执法者可通过“轻罚 / 免罚 + 信用监管”的方式予以处理，在充分考虑轻微违法行为与失信行为相关性基础上，针对相对人行为予以轻罚或免罚的同时进行信用记录、要求其作出信用承诺，加强对相对人的日常监管密度。为提升信用监管适用的规范化和确定化，可在今后通过制定、完善以信用监管方式推进“包容轻罚 / 免罚清单”等方式，将此类行政微小案件纳入其中，实现“轻罚 / 免罚”后的制度衔接。另外，对于小微企业这类违法主体而言，还可督促其开展合规建设，从而将执法者外在的执法压力转换为相对人自觉守法的内在动力，促进案件处理的公平公正，提升相对人对行政执法与公共治理的认可度和可接受度。

五、结语

随着我国法治政府建设的不断深化，有关行政执法的相关问题为越来越多的学者所关注。在笔者看来，这些研究大体呈现出两个重要的思路：第一，执法研究的技术化，即将日益复杂的执法问题转化为单一的法律适用层面的技术性问题；第二，执法研究的对策化，即更为强调执法中“问题—对策”的对应性关系，重视相关对策对于实践问题解决的有效性。必须承认，这两种思路或者分析方案是行政执法研究所必不可少的，但这些研究又在不同程度上忽视了行政执法背后的本质性、规律性的理论命题。事实上，关于行政执法问题的研究不能简单将“执法”与“行政”割裂开来，而是需要在两者相结合的视角下深入挖掘执法者所遵循的基本逻辑，提炼并审视执法者所秉持的思维、观念乃至基本立场，以避免关于行政执法的研究走入“头疼医头、脚疼医脚”的误区。无论是对于行政微小案件如何处理，还是其他领域所出现的执法现象而言，研究者均需要秉持一种理论的关切和理想的关怀对行政执法问题展开更为深入的剖析，进行更为基础的规律性总结。换言之，我们需要一种关于行政执法的基础理论，需要一种执法者的法理学。