许聪：突发公共事件中的财政支持与监管机制探析

       1月22日，云南省昭通市镇雄县塘房镇凉水村合兴、和平两个村民小组发生山体滑坡。灾害发生后，党中央国务院高度重视，要求迅速组织救援力量，全力搜救失联人员，尽最大努力减少人员伤亡。随后，财政部、应急管理部紧急预拨5000万元中央自然灾害救灾资金，支持云南省做好昭通市镇雄县山体滑坡救灾，统筹用于抢险救援和受灾群众救助工作，重点做好人员搜救、转移安置、排危除险等应急处置，以及次生灾害隐患排查和倒损民房修复等工作。这也引发人们对突发公共事件中财政支持与监管机制问题的思考。

　　党的二十大报告指出：“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”做好应对突发公共事件工作，直接关系到人民生命安全和身体健康，更关乎经济社会大局稳定。突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。突发公共事件具有紧急性、公共性和不可预测性等特点，对国家处置保障能力提出了较高要求。面对来自自然、社会、卫生等领域的风险，既要优化应急保障制度体系，又要健全财政支持体系，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。

据媒体报道，镇雄县塘房镇凉水村突发山体滑坡灾害后，云南省有关部门、昭通市、镇雄县迅速启动应急预案，第一时间组织应急、消防、卫健、自然资源等部门赶赴现场开展抢险救援。应对类似突发公共事件需要及时有效的财政支持，调用各级政府的财政资金。实践中，我国针对突发公共事件在内的应急财政资金来源主要有四类：一是包括预备费、预算稳定调节基金和涉及应急的其他财政支出在内的常规应急财政资金；二是非常规应急财政资金；三是捐赠资金；四是财税优惠政策。一般情况下，突发公共事件期间，这四类资金为突发事件的救灾、医用物资、日常生活物资提供保障，为遏制突发公共事件的人力动员、物资配置、网格化管理奠定基础，是有效应对突发公共事件的坚实“后勤保障”。

　　从运行机制上看，各级财政统筹安排经费预算，加强多部门联动，能够有序协调突发公共事件的经费保障和资源配置。例如，为做好自然灾害救灾工作，加强中央自然灾害救灾资金管理，提高救灾资金使用效益，财政部和应急管理部印发实施《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》（以下简称《救灾资金办法》）。《救灾资金办法》第五条规定：“救灾资金管理遵循民生优先、体现时效、规范透明、注重绩效、强化监督的原则。”根据该原则，在突发公共事件处置过程中，党中央国务院及有关财政部门审时度势，根据突发公共事件的发展态势，要做好短期和长期规划，陆续出台财税金融政策，不断加大财政资金支持力度。

　　实践中，我国处置突发公共事件的目标、主体和措施主要有以下几个方面：第一，秉持以人为本、救治优先原则。在突发公共事件中，将人民群众的生命安全放在首位，以救人就医为首要任务。一般情况下，突发公共事件发生后，财政部与国家医疗保障局会通过采取补助患者个人负担医疗费用，对异地就医患者实行“先救治后备案”原则及时开展救治等方式给予财政支持。《救灾资金办法》第十条规定，突发公共事件后，财政部要会同应急管理部建立救灾资金快速核拨机制，根据灾情先行预拨部分救灾资金，后期清算，切实保障群众生命财产安全。第二，采取部门间会同协商机制。突发公共事件的财政支持是一项系统工程，需要救援部门与财政部门、中央部委与地方政府等多个部门进行有效会同协商，及时提供财政支持。从纵向关系看，发生突发公共事件时，省级财政部门和省级应急部门联合向上级主管部门申请救助资金。从横向关系看，为保障救助人员权益，财政部与人力资源和社会保障部、国家卫健委要明确医护及相关工作人员履行工作职责的工伤认定、工伤保险待遇及补助标准等。第三，实施财税优惠政策支持。涉及灾后重建金融支持时，财政部可联合人民银行、金融监管总局、证监会和国家外汇管理局强化金融支持，对受灾重点保障企业给予贷款贴息支持，满足受灾害影响的人群、企业和地区的金融服务需要。在税费优惠方面，财政部应会同国家税务总局对灾区捐赠的企业和个人给予不同程度税收减免优惠；会同海关总署、国家税务总局对进口物资采取免税政策，满足灾情期间接受境外捐赠所需。

　突发公共事件发生后，在及时拨付财政经费的同时，也要注意加强对财政资金的监管，特别是对投入的财政资金进行跟踪问效。

　　第一，应当充分发挥宪法赋予人大对政府财政的监督职权。《中华人民共和国宪法》第六十二条、第六十七条和第九十九条分别规定了人大对财政预算的监督权。《中华人民共和国预算法》第八十三条明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。”财政部门拨付的财政经费，应依照宪法和预算法的规定接受人大及其常委会的监督。预算法第四十条规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”可见，我国法律明确规定了常规应急财政资金的来源——预备费。由于突发公共事件具有突发性特点，使得预备费的拨付具有临时性，相关资金的动用及拨付标准事前无需报人大批准，但这可能造成应急财政资金的人大监管缺失。因此，县级以上各级人大常委会和乡、民族乡、镇人大对本级决算草案进行审查时，尤其应重点审核本级预备费的使用情况。

　　第二，财政部门应切实加强应对突发公共事件的财政经费监管。一方面，各级财政部门应科学规划、统筹推进，结合应对突发公共事件实际情况制定具体的应急财政资金实施细则。例如，财政部及时出台应对突发公共事件的政策文件，明确受灾群众补助标准、临时性工作补助、税收优惠、财政贴息、物资采购政策等项目的实施范围、使用方向、补助对象、补助标准和申报流程。另一方面，各级财政部门应当严格遵守宪法和预算法的规定，在应对突发公共事件期间创新监管方式，切实保障应急财政资金的使用合法合规。实践表明，可以要求采用线上报送、线上跟踪等非现场监管方式，机动灵活开展对财政资金分配和资金补助情况的监管。同时，财政部门应及时对突发公共事件的财政资金开展绩效评价。要求重点关注政策和资金是否及时、精准到位，资金补助标准是否科学合理，资金分配是否公开透明、公平公正，救助政策和资金是否达到预期效果等。

　　第三，发挥审计部门在应对突发公共事件的财政资金使用中的监督职能。《中华人民共和国审计法》规定，国务院和县级以上地方政府设立审计机关，实行审计监督制度。应对突发公共事件期间，审计机关有权对应急财政资金和捐赠款事项开展专项审计调查，防止任何地方和部门擅自截留、挤占、挪用或改变应急财政资金的使用用途。审计署可以出台相关政策，要求及时发现问题、及时指出问题、及时督促整改，从而维护国家财政经济秩序，提高应对突发公共事件期间应急财政资金的使用效用。

　　第四，除从体制机制角度监督应急资金使用外，还可以充分运用社会舆论和公众的正向监督机制。这既要加大对应急财政资金使用情况的公开力度，及时、准确公布应对突发公共事件期间应急财政资金的来源和分配去向，还应及时受理公民监督举报线索，回应有关应急财政资金使用情况的社会关切。《救灾资金办法》规定，救灾资金使用管理应当严格执行预算公开有关规定；各级财政、应急管理等相关部门及其工作人员存在以权谋私、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照国家有关规定追究相应责任。

　　维护人民的生命健康权离不开有力的法治保障。合理应对突发公共事件的财政支持及健全完善财政资金拨付使用监管机制，对维护人民生命权、健康权具有重要意义。只有坚持运用法治思维和法治方式，依法依规做好应对突发公共事件的财政支持和监督工作，才能保障公众生命安全与身体健康，有序推进复工复产和经济社会发展。

公众号｜清湖宪法研习社

排版｜刘海霞