【岁月鎏金】约翰·伊肯伯里：1919年安排（1999）

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在所有重大战后安排中，1919年的和平是引致研究、争论和遗憾最多的。凡尔赛安排的“失败”，是关于丧失和平的原因及其影响、自由国际主义的局限、国际秩序基于民主、自决和法治的可能性等无休止争论之源。其他和平安排从未如此频繁地引起公众和学者的关注，他们就其和平之源和历史教训争论不休。

第一次世界大战之后的和平安排在如下几个方面非常突出：截至当时，关于战后秩序原则和组织形式最为明确的广泛讨论；战后领导人提出了存在竞争性的战后秩序蓝图并相互交锋，其不同寻常之处在于，这些秩序蓝图在基本逻辑上分歧巨大；欧美的公众和政党深深卷入鼓励或制约战争目标和战后倡议的活动中，塑造并限制了美国、欧洲领导人寻求战后秩序建设目标的能力。

战后，美国崛起为世界领导国，它提出了雄心勃勃的制度议程，致力于将民主国家约束在基于规则的普遍联盟中。这些制度倡议比1815年英国带到维也纳的倡议更为全面；它们设想成立一个按照更为严格的规则和义务运行的世界性民主联盟，一个国际联盟。大国依旧构成这一民主共同体的核心，但更为法制化的、基于规则的权力管理和争端解决机制将取代权力制衡。

从几个方面讲，宪政模式可用于解释美国制度战略、由此创立的倍受争议的战后秩序逻辑。第一，美国确实力图运用战争期间和战后盛极一时的实力优势确立战后安排，稳固建立有利的秩序，它试图主动提供权力约束和承诺，以此获得欧洲国家对制度化协议的同意。一个制度性协议将把大国——包括德国——捆绑在一起，创立原则性的承诺和争端解决机制，这就是伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）战后联盟倡议的核心。美国愿意放弃获得短期收益的有利机会，促进协议的达成，这是威尔逊政府一贯的政策主题，我们从他最初“没有胜利的和平（Peace Without Victory）”的声明中可以看到这一点，但难以确定美国政府牺牲哪些具体的利益。美国的让步更具普遍意义：美国政府表示愿意在一个制度化的战后秩序中限制其权力的任意使用，向其欧洲盟国提供广泛的安全保证。在欧洲人看来，这些让步最终没有完全实现，而美国国会因其过于宽泛而拒绝批准。但是，这一安排的命运确实有赖于制度化谈判。

第二，在战后安排中，实力差距和各参与国的民主性质是塑造制度化安排的动机及其制约的重要变量。战后实力差距确实有利于美国，为它提供了锁定一个制度化安排的资源和机遇。威尔逊非常自信——现在回想起来太过自信了，他认为美国的财政和商业优势将保证他说服欧洲人接受其立场。同样，英国和法国至少有些担忧美国人的主导或抛弃，英国人愿意就威尔逊的联盟倡议展开谈判，法国人提出签署正式的三国安全条约来换取对该联盟的支持，这些都是明证。两国在完善其战后倡议时，都力图将新强国美国与欧洲捆绑在一起。

尽管总体的实力差距有利于美国，但战争结束时的具体情势、威尔逊的政策行为都削弱了美国的地位。与1815年的英国和1945年的美国不同的是，此次美国参战甚晚，无法在战火仍在燃烧之际运用资源获得盟国对其战后目标的同意，而彼时其影响力最大。战争后期，美国对战后安排条款的影响力并不来源于它向欧洲提供的资源，而在于它尽早单独与德国达成和平的威胁。但是，欧洲害怕被美国人抛弃，又担心威尔逊政府介入欧洲政治，由此欧洲各国愿意接受制度化谈判，将美国提供承诺与约束纳入其中。

在1919年的安排中，在人类历史上第一次，主要战胜国都是民主国家，尽管全球性的民主革命——获得它们支持的中左联盟在欧洲上台执政——并未发生。威尔逊对后者充满期望，视之为国际联盟的成功之本，但联盟各国领导人有一个共同的假定，即战后制度化协议将是民主国家的最佳追求。这或许是威尔逊最为珍视的信仰了。法国提议与英国和美国建立更传统的安全联盟，这可能只是宪政民主国家之间确立的承诺。民主对战后制度性协议可能性的实际影响是更为复杂的。欧洲民众对威尔逊和平蓝图的热情支持，推动盟国在战后联盟上达成某种妥协，但欧洲政党政治的压力和抵制、美国国会都使得协议更为棘手和复杂。

这一模式不能完全解释美国政府未能批准经过修改的和平条约。从一般性意义上讲，各国的实力差距和民主性质会有利于制度性谈判，国际联盟创立的不是牢不可破的安全保证，但至少是更为松散的安全承诺和制度性联系。威尔逊关于世界民主革命到来、制度化承诺之源等高度个人化的顽固看法确实是塑造凡尔赛妥协的决定性因素，也注定了国会拒绝批准条约的失败。威尔逊关于自由战后秩序的设想有赖于如下重大历史进程的成功：进步的中左联盟上台执政，导致国家之间合作联盟的建立。某些具体的制度化机制和承诺可以促使战后各国政府达成更为务实和有限度的协议，但这位美国总统对此并不怎么关注。

战后出现新的权力分配，美国成为领先大国。其支配地位基于经济成就，这是对英国成功经验的重现。19世纪末，美国的经济规模和劳动生产率超过了英国，但在1919年前后各10年，美国的领先地位继续上升。战前，美国的经济规模已经是英国的两倍，战后则几乎是英国的3倍。正如保罗·肯尼迪指出的，“美国似乎拥有之前其他大国拥有的所有经济优势，但却没有它们的任何劣势。”在人口、农业生产、原材料、工业能力和金融资本等所有领域，美国的规模和效率均举世无双。我们可以从美国占世界工业产出的比重看到其经济主导地位的上升，其相对比重直至20世纪30年代依旧处于上升状态（参见表5-1）。美国地理位置偏远，远离欧洲大国政治，因而其军事能力战前远远落后经济发展。美国相对军事能力的变化反映在战前战后其所占大国军费开支的比重上（参见表5-2）。战争在欧陆爆发，欧洲军事开支十数年间数额庞大，美国的军事能力相对并不彰显。但是，一旦投入战争，基本经济活力可以确保其迅速获得与欧洲相匹敌的军事能力。1920年，美国是军事领先大国，其他权力能力——商业、金融和农业——继续是其战后主导地位更重要的渊源。

战争期间，盟国依赖美国提供金融援助和战争供应。“战争期间美国的出口量巨大，引致各国相对金融地位的根本变化。到敌对结束之际，伦敦不再是世界银行业的中心，美国财政部控制了欧洲的金融。1914年以来，美国黄金储备几乎翻了一番，几乎占世界供应的一半。英国对美国欠债数十亿美元，美国还向欧陆国家贷款数十亿……美利坚合众国上升至欧洲所期望的权力之巅。”美国经济的卓越地位及其对盟国战争努力的帮助，使其在战后安排上一言九鼎。

但是，战后权力失衡并不完全有利于美国。当战争结束时，美国在欧陆并没有压倒一切的军事存在，德国人并没有被迫无条件投降。当结束战争的停火协议签署时，美国远征军依旧在披荆斩棘，向前线进发。而且，盟国明确地意识到，战争结束方式、作战牺牲的比重会影响各国在和平程序上的发言权。美国派往欧洲军队的司令官约翰·帕欣（John J. Pershing ）将军向国务卿牛顿·贝克尔（Newton Baker）写信指出，“当战争结束时，如果我军发挥明确而显著的作用，我们的地位将会更强大。”这就是帕欣反对停火的原因，他希望战后拥有更佳地位。

威尔逊总统显然不那么关系这个问题。正如威廉·沃尔沃斯（William Walworth）指出的，“他相信，欧洲被战事拖得筋疲力尽，美国有足够的物质能力来博得欧洲的默许。”欧洲金融破产，被战争拖得筋疲力尽，而美国实力更为强大。1917年7月，威尔逊告诉豪斯上校，“当战争结束时，我们可以迫使它们按照我们的方式思考问题，因为那时它们（盟国）的财政——像其他方面那样——控制在我们手里。”但是，许多欧洲人相信，美国并没有为和平的主要设计师地位付出什么。正如一位历史学家指出的，“人类代言人的公平，后期参与冲突的入侵者因其对战争的冷静核算而轻易获得谈判席位的专横，二者之间的界限原本不大。”伍德罗·威尔逊力图领导世界走向战后的自由主义安排，但他实现目标的方式并不是依靠战争的力量，而是依赖历史的动力。

欧洲盟国认识到它们对美国的依赖，因而迫切期望战后美国介入欧洲事务，支持欧洲的战后经济复兴，稳定欧陆大国关系。其结果是，尽管许多欧洲外交官质疑威尔逊作为盟国代言人的权威，对他在战争期间做出“公正而永恒的安排”声明以及“没有人有权从战争获得一切”的观点（威尔逊1918年4月对欧洲记者发表了这一言论），但他们小心翼翼，不予全面抵制。至少某些欧洲人对威尔逊和平蓝图的支持，并非基于对协议的理性认识上，而更是基于不可丢失美国对结束战争、重建欧洲的援助。沃尔沃斯（Arthur Walworth）认为，“他们没有冒险公开表明在政治上反对这位总统的普遍原则，他们心里明白，美国实力强大，他们必须依赖美国的经济实力。”在战争结束之际，欧洲领导人也赞赏威尔逊声明对民众的巨大号召力。

尽管欧洲领导人意识到它们需要与美国共事，但他们也为美国如何就使用其新权力做出选择而惴惴不安。1917年12月，英国报业大亨乔治·里德尔（George Riddell）向英国首相戴维·劳合·乔治（David Lloyd George）指出，“我不相信美国人。自然，他们希望美国成为世界第一大国；他们拥有庞大的商业船队，这是它们未曾有过的；他们将在全世界打开新市场，他们一直致力于开发市场，而我们一直为市场而战。”这一观点把“权力问题”视为战争的目的：新的权力失衡是剧变导致的，美国处于塑造和平安排的特殊地位。但是，为获得其他国家的自愿合作，美国必须克服它们对被主导、被遗弃的恐惧。