【温故知新】门洪华：中国国家战略体系的建构（2008）

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门洪华，教育部长江学者特聘教授，同济大学政治与国际关系学院/中国战略研究院院长，主要研究国际关系理论、大国战略比较、中国战略思想史等。

       科学完备的国家战略体系以国家战略与国际战略相互协调为基点，至少应包括国家战略、全球战略和地区战略等相辅相成的三个层面，而开放主义贯穿于这一战略体系的各个层面。中国既有的战略体系具有内向性、经济性的特征，灵活反应有余，长远谋划不足，根据国内外环境变革建构科学完备的战略体系已是迫在眉睫的重大课题。本文概述了1949-2007年中国国家战略体系的演变，强调对外开放在中国战略体系中的主体地位，作者指出，建立科学完备的国家战略体系，当前要着重抓住如下方面：优化国家战略，完善国内开放布局；深化全球战略，拓展国家战略利益；强化地区战略，主导地区一体化进程。

关键词：中国；国家战略体系；对外开放

       近代以来，中国一直在为实现两个尚未完成的转变而努力：从“中国之世界”向“世界之中国”转变，从世界体系的局外者向局内者转变。在这一宏大进程中，对外开放发挥着主导性的战略作用。

       1978年以来，对外开放逐步成为中国处理与世界关系的核心路径，它实质性地促成了中国与世界的良性互动，成为中国正在开创的和平发展道路的本质特征。对外开放与对内改革相辅相成，是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义的强大动力，是中国走向伟大复兴的必由之路。进一步说，对外开放不仅仅是为了加快现代化建设、实现中华民族的伟大复兴，还具有更远大的目标，即顺应时代潮流、促进世界和平发展。

       当前，中国和平发展为国际社会所积极认可，各大国纷纷调整对华战略；国际体系变革以全球治理为趋向，赋予中国和平发展以世界性的战略空间；中国与国际体系的互动趋于良性，国际体系的诸多新要素、新动力与中国战略优化的方向趋于一致，在一定意义上是促进中国进一步和平发展的力量，我们应善加利用。与此同时，对尚处于工业化、现代化进程的中国而言，世界转型和国际体系变革不仅带来了机遇，其挑战和压力更是巨大的。中国既有的战略体系具有内向性、经济性的特征，灵活反应有余，长远谋划不足，根据国内外环境变革建构科学完备的战略体系已是迫在眉睫的重大课题。

       在经济全球化和地区一体化并行不悖的世界情势下，科学完备的国家战略体系以国家战略与国际战略相互协调为基点，至少应包括国家战略、全球战略和地区战略等相辅相成的三个层面，而开放主义贯穿于这一战略体系的各个层面。

       国家战略是国家战略体系的基础。国家战略以基本国情为基础，以完善国内战略布局为核心目标。国家战略以富民强国为基本追求，其基本含义是基于民本思想，为国民谋福利；确保国家战略资源和综合国力的增强，完善现代国家制度建设，以政治清明、社会和谐、法制完备、文化繁荣、生态平衡为目标指向。一个国家要实现跨越式发展，就不能闭关自守，开放就成为国家战略的基础要素。

       全球战略反映国家战略体系的宏观视野。全球化是一种不可逆转的世界发展趋势，在给世界带来巨大发展机遇的同时，也给各国经济和社会安全带来挑战。但是，任何国家要发展，必须抓住经济全球化所提供的机遇，我们没有任何可能不接受这柄“双刃剑”。各国均需根据国情和国家利益需要，制定适宜的全球战略，抓住全球提供的发展机遇，参与和分享全球化的红利，同时防范其风险。与此同时，全球化正在催生全球治理，以通过有约束力的国际机制解决全球性的生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题。全球治理是国际社会的一种实际需要，是抗衡霸权主义和强权的现实选择，倡导一种民主的、公正的、透明的、平等的全球治理，是国际社会的道义力量所在。一个国家的全球战略以参与、分享为基本诉求，同时积极承担国际责任和义务。

       地区战略是国家战略体系的地缘依托。从历史的角度看，没有一个真正的世界大国不是先从自己所在的地区事务中逐渐占主导地位而发展起来的。从传统而言，大国地区战略以国家实力为基础，以获取地区主导地位为目标，而在经济全球化和地区一体化并行不悖的趋势之下，大国的地区战略路径转而追求地区共同利益，将开放地区主义作为战略工具，将地区制度建设作为地区合作的主脉络，将地区秩序建设作为地区合作的愿景。

       建构科学完备的国家战略体系，其基本原则就是“天时、地利、人和”。目前中国最大的“天时”就是经济全球化，中国正在融入国际体系，成为国际制度的积极参与者、建设性完善者，成为世界重大发展问题的倡议者、合作者；中国最大的“地利”就是东亚一体化，中国成为地区一体化的主要推动者；中国最大的“人和”就是和谐社会建设，以实现人与自然的和谐、国内社会和谐、对外和平发展、和谐世界的建设。孟子曰：“天时不如地利，地利不如人和”。其基本含义与国家战略体系的基本构架不谋而合，即国家战略是基础、地区战略是依托、全球战略是支撑。

       几千年的中国历史证明，开放总是和繁荣昌盛相随，封闭总是与落后衰败同在。历史上的中国是最开放的大国之一，“丝绸之路”、“郑和下西洋”留下了千古美名，展现了中国的繁荣强盛。16世纪之后，中国进入传统政治制度的衰落阶段，固步自封，开始闭关锁国。19世纪初中期，西方列强发动一系列对华战争，将中国纳入一个强迫性的自由贸易体系之中。自此，中国经历了从“天下一统”向现代意义上的民族国家的转变，即从“中国之世界”向“世界之中国”的转变。1949年中华人民共和国成立即遭受美国等西方列强的封锁和包围，中国向社会主义阵营的局部性开放也以苏联肆意侵犯中国主权、中苏交恶而告终止，自力更生建立工农业体系和计划经济体制的历史经验决定了中国从决策上限制与外部经济接触的规模、范围和影响。20世纪70年代末，中国抓住新一波经济全球化浪潮，从突破观念障碍和体制约束起步，重启开放之航，从国际体系的局外者向局内者转变，从一个近于封闭的国家转变为全球市场的积极参与者，加深与世界经济关系之迅捷在诸大国中史无前例。

       从封闭型经济到开放型经济，是任何国家都要经历的发展路径。1978年至今，中国主动打开国门，改变自己，影响世界，进而改变了世界。对外开放解决了中国现代化启动初期面临的资金短缺、技术落后等难题，促进了中国的经济发展；对外开放带来了先进的管理经验，提供了有效的经济制度借鉴，推动了中国的现代化进程；对外开放成为一种普遍接受的价值观，加快了中国的社会结构转型，开阔了人们的视野，革新了人们的观念，培育和塑造了当代中国人的现代品格，为中国进一步发展奠定了观念基础。与此同时，实行对外开放并没有伤害中国特色的社会主义，而是极大地促进了中国的现代化进程，为中国特色社会主义道路探索提供了坚实的物质基础和开阔视野。

       近30年来，中国根据国内外形势变化适时采取扩大对外开放的战略步骤，促成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，对外开放水平不断提高。与此同时，中国对经济全球化、地区一体化和国家现代化建设的认识也日渐加深。20世纪70年代，中国刚刚开始对外开放时，经济全球化的趋势还未充分展现，中国对其认识也不深刻，当时我们的目标是利用国际资源发展国内经济，开放的目标在于补充国内经济发展的资金不充足、市场不发达，促进国内改革。进入90年代之后，世界经济全球化的趋势日趋明显，各国均借助经济全球化促进本国经济发展。中国出于对经济全球化更为深刻的认识，采取不断扩大对外开放的措施，通过大量引进外国直接投资、鼓励对外出口等手段大力发展外向型经济，进而发展开放型经济，利用国际有利条件促进本国经济增长。进入新世纪，经济全球化迅猛发展，同时经济全球化对发展中国家的负面影响日益凸显，中国一方面利用加入WTO的时机继续扩大对外开放，另一方面也开始在WTO框架下不断完善市场经济体制，调整对外开放战略，降低对外开放的不利效应，同时加强地区一体化的参与力度，进一步提升扩大内需的战略地位。开放主义作为一种战略观念、全方位对外开放的战略框架已经在中国基本确立。

       当前，中国进入后WTO过渡期，将从加入WTO承诺约束下的局部开放、有限开放转向WTO框架协议下的全面开放。党中央明确提出“坚持统筹国内国际两个大局，把国内发展与对外开放统一起来”的基本方针，“始终不渝奉行互利共赢的开放战略”，“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”。这是党中央应对新近出现的中国与国际经贸关系发展不平衡、不协调的新举措，其目标是顺应中国从世界大国走向世界强国的历史趋势，前瞻性地进行重大战略调整，更好地利用战略机遇期，更好地应对外部新挑战，更好地拓展国家战略利益。

        国家发展战略是国家战略体系的基础，它意味着中国应首先对国内负责，实现和谐社会的理想。中国国家战略的长期目标是，实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展三大历史任务，实现中华民族的伟大复兴，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家。这一宏大战略目标是全面的、综合的，涵盖政治、经济、社会、文化等诸方面。党中央相继提出“全面建设小康社会”、“科学发展观”、“和谐社会”等战略思路来引领全局，充分体现出优化战略布局的深远考虑。尤其是，科学发展观要求从单纯注重经济增长向更加强调经济、社会的协调发展和人的全面发展转变，是中国经济社会发展全局的基本指导方针。自改革开放以来，中国确立并长期坚持经济建设为中心，并强调经济和社会两轮驱动的必要性。近年来，中国更加关注生态环境的保护，也在积极弘扬中华传统文化。当然，可以理解的是，源于发展阶段和战略布局的需要，中国对环境和文化的关注不如前二者那么一贯，重视程度也有所不同。生态环境直接关乎人的基本健康，文化复兴是国家崛起的根本性标志，长远观之，二者的重要性不可忽视。打个或许不太恰当的比方，仅仅关注经济发展，犹如“推独轮车”，速度快则不稳；同时关注经济和社会发展，犹如“骑自行车”，开始找到了自己的发展路径；单独加上环境或文化，犹如“蹬三轮车”，可以在较低速度下保持自身的基本平衡；而经济、社会、环境、文化相辅相成的发展则犹如“开汽车”，在中国和平发展进入快车道的情势下，我们需要“四轮平衡”，从长远看，这才是实现中国又好又快发展的战略逻辑。

       中国将进一步强调依靠国内条件支撑其崛起进程，努力实现国内、国际协调发展，其中最重要的因素就是实现国内一体化，即建立全国性的统一市场，实现国家的经济统一，确立以国家经济统一为核心的国内发展战略，充分利用和配置各种资源。中国国内一体化相比落后，既有深刻的历史原因，也受到梯次开放布局的较大影响。近年来，中国大幅度优化地区发展战略，《十一五规划纲要》明确规定“健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。党的十七大报告指出，“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展”；“深化沿海开放，加快内地开发，提升沿边开放，实现对内对外开放相互促进。”

       展望未来，中国将致力于建立统一的中国大市场，推动产业从沿海到内地的转移，形成以东带西、东中西共同发展的格局。在战略设计上，强调中西部地区既要向国际开放，也要向东部沿海地区开放；既要向发达国家开放，也要向发展中国家开放；既重视物资、技术领域的开放；更要重视思想、观念的开放。此外，东部沿海地区不应继续执行出口导向的战略，转而强调进口导向，进一步巩固开放型经济，同时加强向中西部的投资；而中西部要强调出口导向，优先向东部沿海开放，积极向世界开放。借鉴承接国际产业转移的历史经验和现实作为，适应产业梯度转移的规律，将沿海地区的劳动密集型产业有步骤地向中西部转移，通过提升沿海地区的开放水平、发展水平，带动中西部地区开放型经济的发展。进一步鼓励东部沿海地区向内陆地区的投资和提供更多援助，通过省际协议促进国内贸易往来，实现各省、各地区之间的互利共赢。中国应进一步强调产业立国，促成优势互补且相对均衡的开放格局。具体地说，东部注重提高开放质量，集中于发展战略性高科技产业，争取走出去；西部则着重于能源产业、资源产业、高新技术产业、农业现代化、国际旅游等方面。

       完善适应开放型经济的风险防范机制是实现全面开放的基础条件。中国在近30年间，尤其是最近10年内，从一个封闭型经济迅速转型为开放程度较高的经济体，而目前防范风险的机制大多是针对封闭经济设计的，防范开放型经济风险的机制不健全。我们要建立健全对外贸易运行监控体系和预警机制，加强对商品进出口、资本跨境流动的检测，保持国际收支平衡，防范和控制各种风险，综合运用经济、法律和行政等手段提高政府统筹管理、调控内外部经济的能力。

       全球战略反映国家战略体系的宏观视野。当前，中国的全球战略以共创和谐世界为基本理念，体现出负责任、建设性、可预期的基本特征，以对话协商、合作共赢、求同存异、包容开放为主要策略，以寻求和扩展共同利益为目标指向。我们认为，在争取平等权利的前提下，中国应把全面参与、力所能及地提供公共物品当为基本路径，作为负责任大国发挥积极作用。第一，全面参与全球性国际制度，并在其中发挥积极的建设性作用；对有待完善的国际制度，要秉持国家利益和国际利益相结合的原则；在新国际制度创立或有可能创立新国际制度的领域，要锤炼未雨绸缪的战略谋划能力，对新国际制度必须积极参与，也要明确反对创立仅由发达国家参与的国际制度。第二，参与俱乐部性质的国际制度要有所慎重，并致力于逐步改造为我所用，尤其是对仅由发达国家参与的国际制度，应以特殊伙伴、观察员等方式参与，并在其中发挥发展中世界代言人的作用。第三，在国家间关系的处理上，继续强调大国关系的关键性意义，但更加关注发展中大国的作用，与诸大国逐步开展双边性的战略对话；继续强调周边关系的首要性意义，并把寻求和拓展共同利益作为周边外交的核心内容；继续强调与发展中国家关系的基础性意义，把坚持与广大发展中国家的共同利益和共同理念视为基本的战略选择。

       中国应该着力完善其全球战略的如下方面：

       第一，全面参与国际制度，积极参与全球治理的框架设计。中国已经全面融入国际经济大循环，应积极地参与国际制度，使得现有国际制度朝着有利于中国的方向发展，为中国实现“富民强国”的战略谋划创造适宜的国际空间；在国际制度体系内寻找共同利益，表明自己接受国际制度约束的态度，打破“中国威胁论”，澄清对中国外交战略的误读，稳定外部世界对中国国际战略的预期；促使中国外交更加积极和具有建设性，向世界展示中国的传统思想的魅力和建设性倡议，增强中国的国际影响力，更多地承担起促进世界和平与发展的领导责任；积极参与国际制度的完善和发展，以中国的国家利益为依归，并对国际社会多元化进程、和谐世界的建设做出贡献。全球治理是世界公共物品，参与全球治理可以确保中国在世界范围内的权益。中国不仅需要继续完成自身的发展任务，而且需要改变应对的消极态势，逐步承担更多的国际义务，做出自己应有的贡献。中国应积极参与国际政治经济秩序重构，以积极姿态参与国际竞争、秩序规则制定和国际谈判，借助国际规则平衡各方面的利益，维护和推动全球性开放。同时，要积极通过扩大沟通合作，推动利益融合，共同应对全球性的经济社会难题。

       第二，强化“走出去”战略。“走出去”战略能够改善中国的国际经济环境，增强国家总体经济实力，增强获取国际资源和扩大国际市场的能力，从而增强中国的经济安全；“走出去”可以使中国站在国际竞争的前沿，加强与发展中国家的经济技术合作，促进发展中国家的总体力量与合作意识，为保障中国整体安全提供新的屏障；“走出去”能够加强与发达国家在经济上的相互交叉和相互依赖，进一步形成复合相互依赖局面，增进与发达国家的相互理解，抑制反华、排华势力，从而增进中国的政治安全。建立国际战略资源供应基地，是提高我国“走出去”水平的战略举措，也是“走出去”的战略重点和难点。我们要全面参与国际农业、能源、矿产等资源配置的产业分工、分配和市场竞争，不断提高利用海外资源的能力和水平；以新建、注资、参股、并购、购买探矿权等多种方式加快建立一批重要短缺资源多元、稳定、可靠的海外生产供应基地；加强石油等重要商品的储备体系建设。

       第三，拓展与其他国家的共同利益。中国与美、欧、日等发达国家成为重要的利益相关者，与主要发达国家之间的相关利益越来越大，谁也离不开谁，谁也不能报复谁。与此同时，中国与发展中国家的利益相关度在大幅度上升，中国需要大量的资源进口，还需要开拓海外发展中国家的市场，成为新的对外投资国；另一方面，发展中国家需要中国的出口市场和廉价的制成品进口市场，需要中国的对外援助和直接投资。这些共同利益决定了中国成为世界的利益攸关者，也代表着中国国家战略利益的拓展和国际影响力的扩大。确保并继续加深我们与发达国家、发展中国家的共同利益，符合中国的长远战略利益，应继续秉持并发扬光大。

       第四，增进对外援助的制度化建设。中国国家实力和国际影响力空前提高，但中国对外援助不多，关键时刻援助资金太少甚或不到位，引起了一些与中国有着长期友好关系的发展中国家的不满，而且个别国家受敌对势力的蛊惑或利诱，利用联合国等国际平台，在台湾、人权等问题上给中国制造了麻烦和障碍。以目前中国的经济实力，完全有条件对一些欠发达国家和地区提供更为积极的援助。中国要想在未来的国际事务中获得更大的号召力和发言权，仍将主要依靠来自发展中国家的向心力和凝聚力。即使仅仅从稳定能源等资源供给的角度讲，加强与发展中世界的关系也至关重要。近年来，中国向非洲提供了积极、慷慨的援助，引起了国际社会的极大关注，也给中国带来了极大的声誉，我们也由此积累了宝贵的经验。我们有必要进一步审视外援在中国发展对外经济关系中的意义，借鉴日本、德国等政府开发援助（ODA）的经验，强化对外援助的制度化建设，尽早建立中国对外援助基金和相关机构，通过对外援助延伸中国的战略利益，推进中国对外开放的远程目标。

       地区战略是国家战略体系的地缘依托。从历史的角度看，没有一个真正的世界大国不是先从自己所在的地区事务中逐渐占主导地位而发展起来的，东亚是中国的战略依托地带，也是中国地区战略的核心。目前，中国具备了主导推动东亚地区一体化的基本实力，但东亚的战略格局却决定了中国采取开放地区主义的方式来协调，而不是立即主导推动，具体措施包括积极参与既有的地区国际制度、倡议创设新地区制度并在条件成熟时主导地区制度的创立。

       中国的地区战略应着重于如下几个方面：

       第一，抓住地区秩序建设的制高点。东亚进入全面接触的时代，东亚共同体被接受为东亚秩序的愿景。如何建构一个稳定而富有建设性的地区秩序已是摆在东亚诸国面前的重大战略议题，中国应以东亚秩序建设为地区战略的制高点，强调共同利益的汇聚和制度化是地区秩序建构的唯一路径，以此稳定和进一步发展与东亚各国之间的战略互动关系，把握地区战略上的主动权。

       第二，把开放地区主义作为一种战略工具。开放地区主义是东亚一体化的基本特征，它可能在一定程度上对中国国家利益构成战略约束，但同时也是约束其他国家的战略工具。我们应辩证看待开放地区主义的价值，将之作为自我战略约束和约束他国的战略工具，稳定东亚各国对中国的战略预期。具体地说，以开放地区主义促进东亚地区经济相互依赖的进一步深化，巩固中国与东亚的经济一体化关系，以此提升中国经济主导地位的战略价值；以开放地区主义促进东亚政治合作和安全协调，以积极化解围绕中国的软性战略包围圈；以开放地区主义引进更多的非东亚力量，构成对美日同盟的战略约束。

       第三，以建设性姿态和负责任的态度全面参与各类磋商机制，力所能及地提供地区性公共物品。此外，中国的地区战略以东亚为核心，但不应局限于此，我们应将其他地区——包括欧盟、拉美、非洲、中东等——纳入地区战略的视野，将中国的国家战略利益延伸至全球。

       在东亚一体化进程中，中国必须实质性地发挥主导作用，并着重处理如下方面：其一，要着手制定参与地区经济合作和推动地区贸易自由化、投资自由化的中长期战略规划；其次，稳定和发展与周边国家——尤其是战略地位重要、资源丰富的国家——的双边关系，抓住时机率先推进双边贸易、投资、交通运输的便利化；其三，通过寻求和扩大共同利益进一步稳定中日关系，防止中日关系的恶化产生多米诺骨牌效应；其四，利用传统关系，加强内陆地区与周边国家的一体化，如深化西北地区与俄罗斯和中亚、西南地区与南亚和东南亚、东北地区与日本的合作；其五，加强与周边国家的自由贸易区谈判，着重与澳大利亚、新西兰、印度和俄罗斯的自由贸易区谈判，并将之提升到反战略包围圈的高度加以认识和推行；最后，在地区一体化推进方面保持开放性思维，做出必要的让步和贡献，力争通过共同利益汇聚及其制度化建构一个稳定而富有建设性的东亚秩序，并在其中发挥主导作用。

       中国正在从发展中大国迈向世界性强国，根据国内外环境变化建构科学完备的国家战略体系势在必行。

       在中国国家战略体系中，国家战略是基础，其完善迫在眉睫，且需进一步加强未雨绸缪的整体谋划能力；全球战略是支撑，应进一步加强参与国际规则的制定和完善，加强国际体系的塑造能力；地区战略是依托，应进一步深化中国与东亚国家的经济合作，巩固中国的地区经济主导地位，将东亚塑造为中国和平发展的战略依托地带；开放主义贯穿于国家战略、地区战略和全球战略之间，是中国国家战略体系的基本价值观。我们强调，中国需要保持积极、主动的战略态势，进一步强调“有所作为”，并审时度势，不放弃世界经济、贸易和东亚地区合作框架上主导性地位的寻求。随着中国国家战略利益的拓展和深化，在继续秉持“韬光养晦”的哲学精神的同时，谋求经贸领域和东亚经济合作的主导性地位的条件开始成熟，我们有必要进一步贯彻“有所作为”的实践精神。在主导性地位上，我们可以不求其名，但必须要谋其实。

       展望未来，中国应进一步巩固开放在中国和平发展道路上的基础性战略地位，确立基于开放主义、科学完备的国家战略体系，开拓全面开放的繁荣时代，实现成为世界强国的战略目标。