刘方圆| 民初两广盐法改革中的“抑私”之困

摘 要：民国初期，英国爵士丁恩在两广盐区主导了一场盐业自由贸易运销法制改革。这一改革持续近十年却未能取得预想的效果，最终出现了“包商—自由—包商”的制度复辟。国内学者将丁恩自由制改革失败的原因，笼统地归结为封建势力根深蒂固。深入考察这一改革在两广盐区的施行实效则会发现，其失败根源于自身“最利销私”。自由制改革不仅将清代包商制隐藏的“抑私”之设计尽数消解，甚至还变相创造新的走私环境并增加政府缉私的成本和难度，最终导致正常的食盐运销系统在私盐蚕食下全线崩溃，出现食盐走私销尽、省城盐价飞涨、贫民化为盐匪而国税无处征收的荒诞情景。

关键词：民初；两广盐法改革；自由制；包商制；“抑私”之困

1913年北洋政府与五国银行团签订善后借款合同，约定以盐税作为借款之担保。为使本息能够如期偿付，须由外国人直接监管中国盐税的具体征用并协助政府进行盐务改革。英国爵士丁恩随即被中国政府聘任为盐务顾问和盐务稽核所会办，全国各主要盐区亦在其主导下，陆续拉开了盐业自由贸易运销法制改革（以下简称“自由制改革”）的序幕。国内学者认为这一改革具有重大的历史意义，它使我国盐业制度从传统封建形态中脱胎出来走向资本主义市场经济，客观上符合中国社会经济发展的潮流，是一种历史的进步。然而，这一改革经历了无数波折，最终却“未能修成正果”。究其原因，学者们认为主要是存续千年的封建势力根深蒂固，旧盐商和旧官僚的反抗使改革自始至终面临着巨大阻力。例如，李晓龙将自由制改革之失败归结为中国盐业长期专商垄断、官商勾结，以张弧为首的中国官员与商人利用前清盐业旧制的逻辑来包装新政策，借自由贸易之名而行包商垄断之实。毕昱文同样肯定了近代盐政改革的先进性，只是强调中国的引岸专商制度已存续千年、根深蒂固，丁恩不得不时刻感受由此生成的巨大挫败感和无力感。刘经华则将封建势力的阻碍描绘得更为具体：就民初食盐自由贸易而言，改革是要整饬素被称为“盐糊涂”的中国盐政和极富刚性的专商引岸制度，要触犯那些长期依持种种陈规陋习坐食厚利的封建专商、利用职权营私分肥的盐官税吏，以及靠截留盐税以为己用的地方势力，必然会遭到他们的拼命攻击和百般破坏。

抛开外部因素不谈，丁恩所倡导的盐业自由制改革本身是否存在某种制度层面的缺陷，使其在具体实践过程中逐渐陷入无法消解的困顿，并最终导致失败的结局？目前，国内学者对这一改革失败的内在原因讨论不足。本文将以改革最为彻底的“两广盐区”为例，对民初丁恩所倡之自由制改革自身所存在的问题进行深入考察，以期证明不论国家法律制度以何种价值导向和意识形态为内核，其实施过程中都不得不接受来自民间的检验。老百姓绝非逆来顺受，他们不停寻找制度漏洞以谋微利，或为规避制度之害而琢磨出各种与官方互动的策略。这些看似微不足道的“被动服从”和“主动反抗”，可能在时间的流逝中逐渐汇聚成一股强大的暗涌，并对国家法制施行的成败产生决定性影响，此乃制度背后的官私博弈。民初丁恩所倡之自由制改革在两广地区的失败，亦主要归因于其难以抵御“私”之蚕食，而非所谓抽象的“封建势力”之阻碍。

一、改革历程中的“抑私”追问

两广位于中国南部，背负五岭，东、西、南三面临海利于产盐，盐政管理历史极为悠久。两广盐区“终清之世，质曰包商时代”。康熙三十二年（1693年）至乾隆五十四年（1789年）间，此区实行按埠定商制，大埠招商两到三名，小埠招商一名，允许商人永久承充。乾隆五十五年（1790年）始“改埠归纲”，将各埠并为一局，举荐老成谙练的十位商人作为局商总司，由其众筹本钱140万两作为盐本，再分设下属六柜（即六个行销区域），每柜由局商选派人分管经营（图1）。由于联资经营机构过于庞大且管理混乱，嘉庆十七年（1812年）进行了“改纲归所”的改革，内容为裁去总商，在埠商中选老练者六人经理六柜事务，三年一换。这一改革将大的联合总局裁撤为六个直接经营的小团体，商人到各盐场取盐自行垫款配运而不再由公局支垫盐本，盐商在自己所划归的盐埠中享有垄断经营权并承包盐税课饷。道光十二年（1832年）以后，这一制度在两广地区得到了全面推行，直到民初自由制改革前夕。

图1清代两广行盐图

（图片来源：根据《两广盐法志》自绘）

民国成立之初埠歇商散、无人续承，便将中、西、北三柜区域悉行开放并听任商民自由售卖。每盐一包纳饷三元，即准其指定地点领照运销。1914年因善后借款合同设立稽核所，丁恩在两广盐区的改革逐渐拉开序幕。“沿海各埠，初仍商承，至是亦先后亏饷取销，改为自由。”场产方面实行就场征税，即在产盐地设置收税关卡，一税以后放任商民自行经营，政府不再多加干涉。运销方面则将清代水路和陆路的不同税收形式进行统一，取消专商，使原被大小包商垄断的运销市场向所有人开放。丁恩意图效仿印度，以市场经济自由竞争来改革中国的盐政，以达到平抑盐价、提高盐质之目的。然而，这一改革在两广盐区持续近十年，却未能取得预想的效果。1921年一篇社论毫不留情地抨击道：

终清之世，法纲日密，而私漏日多。沿至今日，已成积重难返之势。自盐税抵押外债，洋稽核所成立，宜若可以大加整顿矣。不知自由买卖改章而后，洋员丁恩只知收税抵息……夫民国盐法，由商专卖，变而为商运商卖。行之九年，税率倍加，而税收反短。销数日少，而民食反贵。无他，商运商卖，最利销私，且便垄断。病国害民，莫此为甚。

由此可见，当时已有人认识到改革后的盐法“最利销私，且便垄断”，是为“病国害民”之制。1924年10月，“广属”附近各县私盐越发猖獗而饷盐销量亦每况愈下。这一地区配盐数目的大幅度减少直接影响到政府盐税之大宗，盐运使署遂决定在此私盐盛行之地重新改行包商制。广属地区实行包商制以后，各县饷盐销数明显提高，政府省配地区的盐税收入也随之大增。1925年8月，国民政府财政部部长兼广东省财政厅厅长宋子文，决定将包商制由广属地区逐渐推广至粤省各地。1925年10月，国民革命军东征战役相继克复东江、潮汕、雷琼等地区，包商制得以在这些坐配地区推广。1927年10月，盐务总处开始在北柜的清远、佛冈、英德、乳源、翁源等县，以及西柜的高明、鹤山、高要、德庆、罗定、云浮、郁南等县投承招募盐商，实施包商制。包商制的实施短时间内使盐税收入迅速增长，从1924年的500万元上升至1927年的1100万元。如此一来，两广盐区在民初所行之自由制改革亦不复存在。

回顾1911年至1927年两广盐区运销制度的改革历程，可见“包商—自由—包商”的曲折往复，这一发展脉络也是对全国盐业自由制改革之失败的地方性例证。民国时期，已有学者将两广盐区自由制改革的失败归因于其“最利销私”，而包商制复归的过程似乎也证实了这一观点—最初是私盐泛滥最为严重的广属地区改自由行包商，然后才逐步推广至盐区内其他地方。单纯从实施效果来看，复归后的包商制比民初推广的自由制更能抑制私盐，从而有利于提高饷盐的销量和盐税收入。然而，为何包商制比自由制更能“抑私”？学界迄今无人对此展开详细考察。想要释清这一问题，必须从民初两广盐区自由制改革在场私控制、税率设计和缉私效果方面的具体情形入手，分析包商制和自由制不同的“抑私”原理，以及自由制改革对包商制原有“抑私”设计的修改和变动。

二、从场私控制看改革“抑私”之失败

查清代包商制下，政府对食盐生产所征之税与运销相分离。两广盐区产盐地附近虽也设有官方管理机构，却因其地处沿海偏僻地带且“完全不能为适宜之生活”，则“从前向无官员居驻”，“管理此项盐场人员不过虚有其名，驻于距场甚远地方”。清政府仅在场产处对盐场占地面积及其锅灶、盐丁数量等项目进行征税，而两广盐区场课主要包括灶丁、灶地、盐漏、盐灶等，虽名目较为繁复，所征总数尚不为重。盐税最大宗之来源，实在于运销环节。又因该环节实行包商制，由专商按岁包饷，清政府自不必对每一次交易活动皆进行严密监察，不必在场产地征运销之税，更不会将大宗税收银两存储于此。然而，自由制改革奉行就场征税，将运销环节的征税地点亦归并于场产之地，于盐场处大设管理和税收机构，对不同商人到场买盐的每一次交易皆进行稽征，一税以后任其所之。场产管理机构遂从原有的“虚有其名”，一跃而成为自由制下税收系统的核心。据不完全统计，自由制改革后部分正税如坎白场的路担、鱼盐、鱼斤、妈宫港费，碧甲场的埠盐截角、鱼盐配费，电茂场的红盐变价费以及乌石场的平南配费等，皆由各场产处代为征收。除此之外，“各场征收之丁课、盐务官产所得之租款，暨琼崖所属各县之盐课等，均属地丁性质，绝与盐税无涉……各省均别为另款，直接由各场署征解”。场产遂成为大宗税款的直接流经之地，自然常有银两存储。

如此一来，改革成功的关键即取决于：其一，能否在场产地实现对所有交易行为的全面监控，完全杜绝灶户和商人的私相授受；其二，能否保证大宗税款存储在场产的安全性，因为各产盐之地几乎都远离中心城市、偏僻荒凉，安保等级极为低下。对交易行为进行全面控制需要足够数量的监管人员，提高大宗税款的安全等级则依赖于强有力的军队部署，这两者皆会造成改革成本的隐性上涨，而改革者对如何攻克此难点明显准备不足。以乌石盐场改革后的效果为例，1917年盐运使认为该场辖地甚广难以完全监管，拟议将场署迁至石头埠一带并添设场佐一名。石头埠建筑新署的经费获准支用4000元左右，添设场佐之经费则月支138元、年支1656元，临时共支4200元，花费甚靡。1918年，乌石场又因幅员辽阔，控制海、遂、徐三县共230余盐田且散布于29围，人员不够难以查禁漏私，不得不请求招充围甲。“或一围招充一人，或数围招充一人，视围内盐田之多寡以定围甲之人数。”遇有运商到场投验、程照指定某围下盐，即由围甲通知总甲并帮助该运商向户公平买卖。由于总甲和围甲皆有饷项经手，为确保饷金安全，必须“殷实铺保并取金保证，方为妥善”，此举意使“各户无从隐蔽，较易清厘”。1919年情势却急转直下，海康土匪联合散军洗劫乌石、流沙一带，公然拒捕并伤毙多名团警。曾经花费大量资金修建起来的乌石场署，以及那澳和流沙两场的公有器物皆遭匪乱损失，税款被劫。该场知事不得不请求修复场署被毁各处，酌量购回办公用品，并进一步添置巡勇、海船和运械等。但修复之后也并未维持太久，1921年乌石场再次遭难：“雷州匪炽，乌石场知事公署，为匪袭逼。知事挟印逃匿，员役尽走。”

抛开偏僻之地匪患对场署征税工作的干扰不谈，仅从场私走漏一端来看。回溯有清一代，包商资金和官发帑本不足以收买户的全部盐斤，政府又难以在辽阔的盐场四面设卡稽查，再加上沿海各县处处产盐，官府很难掌握盐斤生产的具体数量，这就为灶户与盐枭的私下交易提供了条件，场私走漏绝难禁止。好在大宗税款主要由包商尽数承揽，不论政府稽查场私的效果如何，只要包商按期缴款，盐税收入总量在短期内就不会大幅度波动，除非场私走漏足以让包商歇业倒闭。自由制改革以后盐税不再由包商专承，原包商饷银之份额被分摊到无数次交易之中，当年税收之好坏也直接受场私稽查效果所影响。户与商人的每次私相授受都会造成当年盐税总额之流失，一旦场私走漏数额过大，政府的正常征税将变得极为困难。包商制下饷银不足尚可向相关责任人追讨，自由制下的缺额风险却只能由政府自担。为能如期且足额完成盐税之征收，政府只有加大力度稽查场私，尽最大可能避免食盐不经征税即从场产流入运销市场。因为一税以后任其所之，偷漏盐斤越过场产再无征缉，漫漫盐道、广袤海域再往何处寻查？

实践证明，民初自由制改革后政府对场私的控制极不理想，直至1919年出现了戏剧性一幕。大量私盐从场产地偷漏并寄屯于宝安、顺德、香山、东莞和新会一带，再由渔船和渔户私下零星贩卖。为躲避缉私警察，贩私者往往会避开各大城市而在偏僻乡镇分销私盐。私盐的过量走漏又导致沿海各大盐场存盐量严重不足，最终竟无盐运往广州省城。盐运使刘玉麟不得不将已走漏之私盐，又从香山等地悉数收买回来，运至广州平抑盐价：

运使因近月场产缺乏不敷，存盐无多，据督配局日前单报存河盐仅三千余万包，盐价腾贵异常，恐酿盐荒。有人陈议临时救济方法，拟援照从前配运余盐成案，收买沿海余盐回省应销，冀平盐价而免盐荒等情……查得各场漏晒盗卖洋盐往往寄屯于沿海宝安、香山等属，渔船渔户零星贩运。倘能将此种余盐悉数收买运回省配，不特有裨于税源，兼可辅助缉私所不及。

刘玉麟之作为却被众盐商误解成是收买洋盐，随后掀起轩然大波。盐商们宁愿自筹两万余元填补盐运使购盐定金之亏空，也誓要将洋盐悉数沉入大海。更有人直截了当地指出省城缺盐并非盐荒所致，而是场私走漏过于严重：

况现年各场产盐并无荒象，只因私枭搀夺，以致买配为艰。若能整顿场私，来源自裕……今年场产确非盐荒。纵使果因场上歉收，查前者只有借运邻省，万不能准洋盐进口，自乱盐法也。

这一事件发生以后，场私走漏真的得到了有效治理吗？1923年又一份报纸刊文，“广州市忽发现盐荒景象，价值日涨，来源日绌，市民均有淡食之虞”。此次报道甚至详细描绘了当时省城盐价飞涨的具体情形。“盐价日涨一日，实足惹起人民恐慌。查八月份盐价每包仅沽洋二元六角，及九月上旬则涨至三元，下旬则涨至三元五角，十月份则竟涨至四元五角。如日内仍无大帮接济，将必涨至五元六元。”盐价的急速上涨使所有日用副食品皆受连带影响，“如咸鱼、霉菜各种什货食料，罔不涨价倍蓰，贫民大有度食维艰之叹”。而对比当时私盐泛滥的顺德、香山、东莞和新会一带，“现下市价仍不过售银三元左右，其情形恰与省河为一反比例”。

三、从税率设计看改革“抑私”之流弊

除了将场产与运销相分离，包商制下的清政府还对不同运输方式之食盐设定了不同税率，水路运输的盐斤为“引盐”，而以陆路运输者则为“票盐”。将盐道做水路和陆路的区分，最大好处是节约政府监管和缉私的成本。各盐区内大大小小的盐道纵横交错、如网密布，各盐道处皆可走私，清政府不可能在所有道路上处处设卡征缉。通过对盐运市场作内在观察，清政府发现一个极为重要的规律：同一段运输距离，商人若有水路可选就绝不会改行陆运，因为前者所费之运盐成本比后者低廉太多。清政府深知水运机关的重要性，故所有由水路供应盐斤各区域内设立的盐务机关也极其完备，所收之税亦属甚重。与此相反，由各省盐产地分运就地行销的“票盐或陆运盐斤，其税率则异常之轻且并不切实设法征收”。只因“陆路运盐费用奇昂”，若再行征收重税，销售价格的大幅度上涨恐对销区百姓造成沉重负担。而水路引盐的税率看似“甚重”，其具体设定却极有讲究。假如官方对引盐所收之税无限制增长，使得税款及水运成本的总额超过了陆运之花销，商人为合理避税将主动放弃水运而改陆运。因此，政府只要将水运盐斤的税额控制在一定幅度内，使其不超过陆路运费减水路运费的差额，就不会从政策上鼓励商人弃水路而行陆路之走私。这将为清政府带来巨大便利，它只需在各水路上择关键之处设卡查验盐商运单并清点运量，既精简了机构又节约了成本。而两广盐区水运系统极为发达，清政府最重要的征税、查验和缉私等局卡几乎都依水而建。丁恩对其中的奥妙有相当清晰的认识：

查中国盐政缺点甚多，但当日规画盐务政策之人，其见地尚属不差。按盐斤乃粗重物品，其运费与盐价之关系极为重要。除盐场邻近各地方外，其余各处苟非税率过高，则所有由陆路挑运、驮运及车运之盐虽不向政府缴税，亦不能与由水程或铁路运往之纳税盐斤竞争。故实行直接收税之制度，即仅对于天然路程运输之盐征收盐税亦可收得巨款。且所抽之税如果较陆路运费与前项天然路程输运之费相差之数为低，则偷漏之盐税为数亦不巨。

此种以水路和陆路为区分标准而设计的征税制度，亦有极大缺陷。各盐区陆运之地通常邻近盐场，税轻价廉且区域经济发展水平较高。水路所行之处则多偏远贫瘠，人民本已贫困，却不得不以重价购盐并缴纳重税，导致“各地方可以负担盐税之人民，反逍遥法外毋庸纳税”。为使盐税均平，民初两广盐区自由制改革以后取消了原水路和陆路运盐的税差，以经济发达地区多缴税为宗旨，按地域而非道路制定差别税率。改革初期省城配盐递增为每百斤征税2.5元，潮桥桥上与省配同，桥下则改为1.5元，其余沿海各区坐配1.25元，附场则0.75元。然而，这一看似均平的制度设计却为食盐走私创造了新的便利。由于省配、坐配和附场的税率各不相同，奸贩往往在轻重两税交界之区越境冲销。政府却时常反应迟钝，等觉察之时，走私已扩展至一定规模且持续较长时间。例如，民国六年（1917年）将石湾地区划归为省配并以菉兰为界，此后该地私运不止。直至民国十年（1921年），才“因案发觉，始惩办严禁”。邹琳对税率改革以后，不同地区私盐越境冲销之情形做了十分详细的描述：

以平、南两柜而论，均有行销广西引地。彼为坐配，每担只税一元二角五分。而省配西柜之盐每担税银二元五角，因之平南冲销西柜之盐不可数计。又如博罗县属于东江坐配运销区域，每担征税一元二角五分，所属石湾地方与省配之石龙仅隔一水，而石龙每担即税二元五角，石龙销场自必为其冲销无余……潮桥桥上税率与省配相同，东江之盐亦时时冲入五华……惠来为潮桥特别区，每担原税二角，凡与毗连各区皆受其冲赚。桥下税率向系每担一元二角五分，少于桥上一半，接境各县，亦靡不冲销。

不仅如此，清代包商制以运输方式定税率差额的做法，实际上还隐藏着一条增税红线。陆运盐斤一般没有大幅度增税的空间，而水运盐斤不论如何增税，其税收和运输的成本总额都必须低于陆运盐斤。倘若政府对水运之盐设定的税率越过这一红线，将刺激商人在有水路可行之处故意避开而行陆运，建设在水路要隘上的所有稽查关卡亦将因此全数失效，缉私的难度更将成倍数增长。但改革后以地域而非道路制定税率之差，实际上已抹消了清政府为增税划定的红线，省配、坐配和附场的边界及其税率完全由政府依主观意愿自行设定，这就为改革以后不同区域税率的无限制上涨提供了可操作的空间。民国时期自由制改革的初衷本为酌减税率，以弃清政府“苛税之恶名”。这一理想虽美好，却未能考虑到政府亦有收益最大化的强大内驱力。当盐税总额不足以应付短时间内各方管理的开支，提高税率将是最直接、见效最快的解决方法。而税率每往上增加一个点，就会同时提升民众贩运私盐所获的利润率。税率越高，民间走私食盐的意愿则更强烈，反过来又会进一步降低已税盐斤的销售，从而导致当年盐税总额再行下降。两广盐区自由制改革以后盐税的增长趋势，即是对上述推断的有力佐证。1922年，改革施行已久，衡、永、郴、桂全体盐商以罢业为威胁要求降低盐税，否则商民将尽数失业。彼时盐税已涨至何种程度？据盐商所言，每石食盐的生产成本仅一串四百文，而所征之税却已达五元。近来“粤省又藉军费支绌，每石竟加税三元，共八元”。每石盐的收购价加税收支出已将近九元，而运回衡永销售时却仅得洋九元上下，时常不敷运费花销。

若将两广盐区清代包商制下的税率与民国自由制之税率相对比，则后者的涨幅更显夸张。清季光绪三十三年（1907年）袁树勋督粤任内，每年盐务饷杂的报销实数为库银328万余两。待盐商公所包承饷银以后，则由560万两逐渐增加至720万两。民国初期革除引额行自由贸易，由三四百万元递增至六七百万元。仅就改革以后论盐税似乎颇有起色，实际上比较盐商公所包承的税额固不相及，即就清政府原收的328万余两计也相去甚远。因为盐税之考成不能单纯看岁收的盈绌，还要对比销盐数量的多寡。清代河兑销盐实数最多时每年能达到150万包，但自由制改革以后的销数却不及120万包。再者，清代每包食盐各类盐饷杂项之总额至多不过一两九钱，自由制改革施行近十年以后却逐渐增加至五元七毫五分。清代省中食户照盐商公所呈丁运司规定价目，买价最贵也就每斤二分四厘，改革施行十年以后每斤盐价却贵至七分二厘。仅就省配而论，岁销已短30万包。若税率上再行比较，则“视清季骤增一倍有奇，而收入反不及额，盐价已贵两倍，而税收反绌”。盐税的无限制增长亦为食盐走私带来暴利，进一步刺激甚至是变相鼓励商人通过各种途径规避国税，最终导致“枭匪走私，运商搀私，户卖私，场官放私，甚至运司运私，缉私庇私，其弊不一”的结果。泛滥的私盐亦将严重挤压已税盐斤的市场份额并导致国税总额骤减，这将再次逼迫政府提高税率以应对收不抵支的现实危机。

四、从缉私效果看改革“抑私”之困境

在任何时代，缉私都绝非易事。政府花费巨资建设和维持缉私队伍的同时还要预防其自身腐败，投入大量成本却可能收益甚微。缉私队伍面对的常常是人员充足、装备先进且训练有素的走私集团，若人数和火力上无法压制对方，则很难缉私成功。因此，缉私人员必须达到一定规模且装备先进，这也使缉私成本居高不下。1917年广东平南支所呈请添募盐巡200名，增设缉私卡五处并添购巡船两艘。以当时市价看，新增巡勇开办费为1562元，每月经常费为1950元，缉私卡五处每月共需343元，巡船两艘的购买价格则是800元。同时为防止缉私人员被私贩所收买，政府还制定了极高的奖励标准。“凡由海关人员缉获私盐，仍按关平每担一元二角五分之价给赏。由盐务人员缉获者，每包按九角给赏。变卖充公船只及他私物所得之净款，可一半充赏，一半归入盐款项下。”如此高额的奖励，亦导致缉私所获大部分收入并不能充为公款。查同一年坎白场巡勇在马鬃港口缉获福安利船，内有一万三千斤私盐，除去渗漏斤数最终拍卖得洋51.25元。充公之渔船因拍卖价未达标准，迁延日久仍未售出，寄泊海面时经狂风触礁毁烂，废板发卖得洋仅14.79元，而此次缉私所花轿力洋、拖带费、小艇驳盐往来费、摆渡费、挑盐上栈工力洋、雇工驶船工力洋、解犯至海丰县路费洋和巡勇看船油烛钱合计已达27.84元。查获一万三千斤私盐最终所得的全部收入扣除单次缉私成本，再以部分作为缉私人员的奖赏，最终充公大洋仅12.9315元，可见政府投入缉私的巨大成本与其微薄收入完全不成比例。

与自由制下缉私花费全由政府单方面负担不同，清代的包商们因获得了地区食盐的垄断经营权，常常愿意将所获利润的一部分用来帮助政府缉私。“凡是易于走私的关口要冲均设立有关卡，并且组织起了一支包括军队巡役、地方巡役、商人巡设在内的庞大的缉私队伍。”清政府也乐于将缉私的具体花费分派给包商来承担。道光七年（1827年），两广总督要求场栅各员将舱口尺寸、盐斤数目报明各口岸稽核，并于虎门和东关等地添委文员稽查、派委武弁催趱，系因该处皆缉私扼要之地，应稽查周密方免私盐透漏。该处所有委员更换之期定为半年，“其薪水由商供给”。虎门各口额设舰船，更是“令该商自行出资，分

别改造修葺”。但民初自由制改革取消包商以后，其巡设队伍亦尽数解散，缉私全凭政府一己之力。部分盐场迫不得已私设缉私队伍，却将所需之花费全数报由政府来承担。以隆井小江场为例，此场产附近私枭向来猖獗，昔日包商配运时尚有其自雇水陆巡勇协力缉私，足为盐场之助力。1917年7月1日潮桥桥下开放买卖、均准自由，小江场附近私枭亦假借自由之名，乘机联群私买私卖。“前商巡勇，既因取销专卖裁撤净尽，而职场平日陆巡已不多，水巡又向未设置，以故私枭绝无所畏惮。”而小江场沧洲一栅四面环海，非有水巡不足以资巡缉。该场知事不得已赶购旧缉私船大小各一艘，取其能应目前之用且价值亦较新船稍廉，并自雇水巡勇十五名日夜梭巡、严加取缔，但所有船价、勇粮及服装费皆报由潮桥运副公署签发。潮桥运副公署还将此项勇粮、服用追加预算，此后勇粮“准予按月照领支给，服用则于年中分冬夏两季领款制发”。至于船中应用器具之收据，也“拟俟领款交价后就近呈缴副运公署核验”。

再者，包商的身份确定且数量比较有限，因登记详细则难以作假。清政府仅对包商进行直接管理，而具体的生产经营活动则由该商自行全面包揽。待包商每年如数缴清盐税以后，清政府只需在各大重要关卡查验其运单程照等文件。而包商生产经营的信息皆已提前交由政府掌握，一旦发现有人假冒包商身份或包商自己挟带私货，追踪和处理起来也相对容易。民初自由制改革以后取消包商、开放贸易，需由政府直接管理的商人数量迅速增加，相应的管理难度亦大增。各商人只需报明地点和日期，即可随地设店、运盐济销，结果却是：

奸商枭贩，遂承此漫无限制之机会，行其逃税走私之惯技。间有报配税盐不过少数，竟至经年累月，销售埠多。若令缴验运照，不特与销盐数目不符，且多属逾限废照，即或纳税，亦仅一二十包。其藉照影射，买私卖私，形迹显然。且有商人擅自刊用运照行销各区者，又有自刊发单，其单上盖用之字号戳记与立案店名两歧，预为走私破案，使官厅无所调查之地步。甚或倡言自由，并不报请立案者，以致遍地皆私，流弊百出。七年冬间，运署乃厘定中柜各县设立盐店均须详细报明商号、地址，核准方案，方能办运。其未经立案者，一律不准配盐运销。但此立案办法，虽有考查，仍无责任。

1919年阳江盐犯关志贤、张昌唐等，数次假冒黄广才、曾世杰等商名瞒局缴税领照，借照倍配或一照迭运，甚至不惜金钱贿串收税缉私两机关走私分肥，计当年约走私盐五千担，证据确凿却无人查究。这一案件随之牵连出缉私卡局设置的漏洞和官私勾结的舞弊，管理之难可见一斑：

阳江除沿海之沙扒、匣坡、东平三卡有名无实外，东至恩平、开平两县属，经过合山、那龙、恩城、赤坎等要地，北至阳春、新兴两县属，经过大濑、牛肠、马水各要地，路线数百里之远，均无卡员驻守。而内河之平冈、大汉各熟盐行销恩开、阳春、新兴地方，只有江城石觉收税缉私一卡，如经金钱通气便妥，无论如何走私，不防别人缉获。即使有人控告串卡舞弊情形，此种案件批答往往令局查覆核办字样，不知两局经已通气。

除上述两个较为明显的优势（即商人协助出资和较易清厘管理）以外，包商制其实还另藏玄机，那就是为清政府缉拿“大伙私枭”而放“零星小贩”提供了某种制度上的可行性。首先需要强调的是，清政府相当重视各地区私盐的稽查，甚至为此不惜规定了堪称严苛的官员考核标准。所有地区的州县官员不论是否监理盐务，都必须确保自己辖区内的包商将每年定额应销之盐全部售出。如果州县官员未能较好地完成此项公务，清政府将根据该地区尚未售出的盐额百分比对其进行严厉处罚。然而，此种严苛的缉私要求却包含了一处例外，即“附近场灶地方贫难小民、老幼残疾及妇女孤独者，准其挑卖零盐”。又因清制之下缴税者仅为包商，此种“零盐”实为无需纳税之私盐。但这一“体恤贫民之意”却给州县官带来了巨大麻烦，皇帝要求缉私官员务必分清楚什么是“大伙私枭”，什么又是“穷黎肩挑”，前者必须严行查办而后者则应放其生路。皇帝的逻辑很简单：地方文武员极易受奸商大枭的贿赂，公然对其行包庇放私之举，或畏其党羽众多、强横拒捕而并不认真盘查缉拿，以至于私盐充斥、肆无忌惮。为冒功塞责，他们又常常以零星小贩进行上报，只因这些小贩毫无贿赂可图而擒拿又易，此等恶习相沿已非一日。

实践中，所谓的“大伙私枭”却往往有组织地勾雇贫民、老幼、残疾和妇女孤独者将所运私盐分拆零售，甚至公然在担上插牌书写“奉旨”字样，尤其嚣张跋扈。地方官员因体恤贫民之例外不敢随意缉拿，面对严苛的缉私考核时深感无力，不得不将此特殊情形再行上报请示。最终结果却是体恤之例依然被保留，只是做了进一步限制。“附近场灶处所例准挑卖之人，仍许其挑卖，每日亦只准一次，不准更番出入，其余者概行禁止。如有担上书写‘奉旨’字样者立即查拿，除治其贩卖之罪，仍将擅为奉旨加等治罪，以儆刁顽。”为何大伙私枭有组织地勾雇老弱贫民，清政府却仍要坚持为后者开行放私之例外？仅将此种例外理解为体恤，则不能完全展现其中的深意。这些居住于盐场附近的贫民、老幼、残疾和妇女孤独者，往往为无业游民又生计难保。场私走漏本就极为难缉，即使清政府完全禁止上述人等贩运私盐，他们为谋生路亦会铤而走险。再加上两广地区各大盐场皆地处偏僻且辖地相当辽阔，清政府的军队安保实难到位。若不解决老弱病残之生计，这些无业者一旦聚群为匪再抢夺盐场，将使正常的食盐生产秩序遭受严重破坏。包商制为清政府“抓大私放小枭”的策略提供了制度上的可行性，只要这些零星小贩的贩私行为被控制在一定幅度以内，未发展到使专商尽数歇业倒闭的地步，即无损于盐税国课，自然不必过度严格地缉查，以免逼民造反。然而，民初两广盐区自由制改革以后，此种“抓大私放小枭”的策略已然不存在。人人皆可贩盐，人人又皆可走私，各种零星私贩汇集起来足以对当年盐税之总额造成直接影响，因此不得不全部厉行缉查。然而，此种厉行缉查却带来了意想不到的结果。1921年有报纸刊文称广东沿海地区盐匪为患，具体情形如下：

广东广饶地处海滨，民间食盐向系自由贩卖，是以一般贫民均藉此以谋生。自禁止私销以来，贫民因此失业者甚众，大都流为盐匪，每伙数十成群，携带枪械，劫夺场盐，赴乡贩卖。近来该匪尤为猖獗，甚至抢劫行旅。及军队闻警往剿，则已四散无踪。故官军剿匪，极为棘手。

五、结语

民初两广盐区的自由制改革因何而失败，1924年以后包商制又为何重回两广大地？通过以上分析可知，清代包商制在“抑私”方面与民初自由制相比，至少有以下几个显著优势：第一，不必在盐产地监督商人的每次交易，极大地减轻政府缉查场私的负担。更不必将征税和储税机构设于偏僻荒凉的场产，从而保证税金存储的相对安全。第二，根据运输道路而非经济区域的不同制定差别税率，不仅可以从立法技术上消解商人贩私之动机，还能强制政府将食盐的增税幅度控制在特定红线之下，避免政府完全依照主观意愿提升税率，从而变相刺激走私。第三，将地区食盐的垄断经营权授予包商可换其出资协助缉私，极大地降低政府自行缉私的成本。而包商的身份确定、数量有限，政府对其进行管理和追踪也更为便利。包商制甚至能够为政府“抓大私放小枭”的政策提供一定的可行性，从而规避过于严厉的缉私所带来的负面影响。

民初自由制改革以后，清代包商制在制度层面的“抑私”设计尽数消解。就场征税和自由贸易的改革措施不仅难以遏制私盐，甚至还变相创造了新的走私环境并增加政府缉私的成本和难度，最终导致正常的食盐运销系统在私盐蚕食下全线崩溃，出现食盐走私销尽、省城盐价飞涨、贫民化为盐匪而国税亦无处征收的荒诞情景。由此可见，自由制改革之失败并非完全如学者所言，是因为封建势力根深蒂固、旧盐商和旧官僚群起反抗。至少在两广盐区，这一改革并未直接受到所谓封建势力的极力阻碍，其最终失败的根源亦在于自身，即“最利销私”。国内学者将这一改革定性为历史的进步，称清政府的包商制为传统的封建经济，又将民初自由制改革标榜为走向资本主义的市场经济。那么，民初自由制改革的核心措施—就场征税和自由贸易，果真是西方资本主义市场经济的先进代表吗？翻阅中国的盐政史书不难发现，东汉时光武帝废专卖之法、罢私煮之禁，任民制盐、自由贩运，于产盐较多之郡县设置盐官、征收盐税，其法与近代就场征税制相似。又有“今日本行之就场征税者，亭户杂商人官榷其税，一税之后任其所之，其法创于唐刘晏”。因此，民初两广盐区的自由制改革究竟是对西方先进资本主义市场经济的效仿，还是包裹于洋人主导外皮之下中国盐政历史的自我更迭？不论包商制和自由制以何种社会意识形态为内核，都不能忘记它们作为盐税制度最根本的使命，即把每一粒盐中所包含的每一分国税都完整地征收上来。