楼常青、郑淑淼、陈凌洲 | 审判管理在诉源治理中的实践与创新——以“龙山经验”为分析视角

楼常青  郑淑淼  陈凌洲  

楼常青：浙江省金华市中级人民法院副院长

郑淑淼：浙江省金华市中级人民法院审判监督庭法官助理

陈凌洲：浙江省永康市人民法院立案庭庭长

内容摘要：诉源治理是及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的重要举措。经过几年的推广和运行，诉源治理工作取得了积极成效，已经成为解决社会矛盾纠纷行之有效的一项制度。但与此同时，在推进诉源治理可持续发展过程中仍存在实体化、规范化、实质化运行不足等问题。诉源治理是一项系统性工程，切实解决制约诉源治理的瓶颈障碍，需要抓好关键点、找准着力点。审判管理与诉源治理存在诸多共通点，借助法院审判管理的理念与做法可有效解决诉源治理的问题，降低治理风险，提高治理效能。被誉为新时代“枫桥经验”之一的“龙山经验”是创新运用法院审判管理理念的实践典型，有效提高了诉源治理的程序化和规范化水平，深入实践和推广“龙山经验”是坚持和发展新时代“枫桥经验”的必然要求。

关键词：诉源治理  审判管理  “龙山经验”

随着我国经济社会的快速发展，特别是立案登记制施行后，法院诉讼案件数量激增，“诉讼爆炸”和“案多人少”矛盾一度成为司法实务界和理论界共同关注的绝对热点问题。“由于司法制度和法院办案力量在一定期间内处于较为恒定的状态，导致法院以其既有的办案资源和诉讼规范难以对所有案件予以妥善、有效的解决与处理”，“诉讼爆炸”给法院带来了巨大的压力。

诉源治理是“要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，尽量避免纠纷发展至‘诉’之层级，以达到从源头上减少诉讼增量的目标”。习近平总书记指出，“坚持把非诉讼纠纷机制挺在前面，构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，从源头上减少诉讼增量”。最高人民法院提出，要坚持创新发展新时代“枫桥经验”，推进诉源治理，主动把司法工作融入“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制中，实现矛盾纠纷及时、高效、源头化解。“从司法权和司法规律的角度分析，法院的功能可以分为基本功能和延伸功能……尽管认识不一，法院除具有解决纠纷的基本功能外，还具有其他延伸功能则不容置喙”，法院是诉源治理的重要参与主体，发挥着参与、推动、规范和保障作用。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年，如何践行、推广、深化“调解在先、诉讼断后、分层递进”的基层矛盾纠纷多元化解“龙山经验”显得尤为重要。为坚持和发展新时代“枫桥经验”，巩固深化诉源治理“龙山经验”，本文以金华法院诉源治理工作为研究基础，以其实践模式和司法数据为样本，以审判管理在诉源治理中的运用为视角，围绕“龙山经验”的深化推广路径展开论述。

在实践中，尽管法院诸多诉源治理创新举措在一定程度上取得了成效，如诉调对接、法庭指导、共享法庭、法官下沉等，但仍存在碎片化、运动化的问题，实体化、规范化、实质化运行不足，如在平台建设、机制运行、配套保障等方面系统性不足，与制度设计预期仍有差距。

（一）流程规范缺乏具体标准

诉源治理涉及源头预防、前端治理、诉讼断后等多个治理阶段，包括制度的总体设计、各治理阶段的治理内容、各治理阶段之间的衔接及具体矛盾纠纷的治理方式等。目前，诉源治理缺乏国家层面的统一立法保障，虽然部分省市人大出台了促进社会矛盾纠纷多元化解的地方性法规，但普遍缺乏对诉源治理整体性、各阶段、全流程的规制，即使有规范也仅有宏观的指导意见或仅针对个别阶段。诉讼与非诉解纷方式、各个不同非诉解纷方式之间均缺乏环环相扣、有序转化的衔接程序，诉源治理各阶段、各主体责任分工、目标任务、操作细则系统性、规范性不足。推动诉源治理实质化运行的保障不足，导致诉源治理呈现形式化、短期化的问题，实践中不乏“数据形式主义”问题，在短期内片面追求万人成讼率、调解率等指标，追求“立竿见影”的效果。此外，诉源治理各个阶段之间的割裂与分散问题突出，缺乏对矛盾纠纷每个化解环节的持续性、连贯性、系统性和针对性的治理成效的叠加与融合，造成不同治理阶段之间缺乏系统关联，“全过程解纷”效益不佳。比如，就进入诉讼阶段纠纷而言，该纠纷在诉前调解阶段形成的法律文书并未进入诉讼阶段，两个阶段之间的信息断层导致诉前调解“白费力”和诉讼阶段“从头再来”。

（二）力量整合缺乏科学统筹

在基层治理过程中，往往需要多方联动和协调，而不是仅靠个别人员的“单枪匹马”解决。相较于单独化解矛盾，多方协同化解更具有彻底性、稳定性。现有的纠纷治理力量多元但分散，人民调解、行政调解、司法调解、行业调解、律师调解等众多调解组织及人员归属不同部门，部门壁垒较难突破，调解资源的效用得不到最大程度发挥。基层网格、综治中心、人民法庭、派出所、司法所等平台未能有效整合，不能实现矛盾纠纷一站受理、逐级分流、分类解决。纠纷化解的合力形成难，在长期以来“诉讼惯性”思维主导下，各部门更多出于自身职能考虑有选择性地处理纠纷，以纠纷不在本部门“出事”“惹事”为目标，能解决则解决，不能解决就想办法导出到下一环节。一些乡镇、部门仍然存在“诉前化解就是法院的活”“重后端维稳，轻前端解纷”的错误观念，习惯上认为纠纷解决是人民法院的职责，被动参与较多，主动融合较少，法院唱独角戏、“一头热”的情况依然存在。人民法院作为司法机关，在统筹整合解纷资源等方面权限不足、手段有限，需要更高层面整体统筹协调。

（三）机制融合缺乏统一设计

诉源治理各成员单位的考核机制、管理机制、保障机制缺乏整体的规范和协调。在考核机制方面，一些考核指标设置存在不合理、不均衡，一些指标统计口径在各入驻单位之间出入较大。在平台对接方面，矛调中心矛盾分流所依靠的四平台系统与综治平安考核矛盾分流的ODR系统之间不兼容，功能不同但又有部分内容重合，多个平台重复输入案件，增加工作量，不利于提高办事效率。平台开发部门不一样，整合难度大，同时年纪大的调解员对多个平台的运用难度大。强调通过诉讼解决纠纷，而忽视各种非诉讼纠纷解决方式，人员、经费、制度保障等投入欠缺。人员保障不足，专职调解员配备不足，同时律师、法律工作者、专业领域人员兼职调解员或志愿者的不多，调解员的业务技能、职业精神与多元化解的工作要求不相称。经费保障不足，除了人民调解每案有三五十元补贴外，其他调解均无明确的经费保障。当前推广的在线调解，线上的调解员基本是义务劳动，很大程度上抑制了调解员的积极性，不利于调解工作的持续发展。制度保障不力，对于参与调解工作的人民调解员、特邀调解员、律师等的选任、工作经费保障、法院与司法行政部门之间的职能分工等内容缺乏统一、明确的政策规定，未能形成有效的激励机制和责任机制。

（四）功能架构缺乏系统谋划

诉源治理机制缺乏系统性的功能架构设计谋划，基层治理、分层递进和衔接配套的框架尚未搭建起来。调解、仲裁、公证、行政裁决等多元化矛盾纠纷解决机制涉及纠纷解决职能部门众多，各自的职责和功能之间划分不够清晰，纠纷解决途径发展不平衡、规范标准不够严谨，调解、仲裁与诉讼等各种解纷机制之间不够协调等。多元化纠纷解决机制发展欠缺平衡性，人民调解功能未能充分发挥。人民调解作为一种纠纷解决方式，为民众纠纷解决提供了一种更加便捷的程序选择权，大量简单民事纠纷向人民调解转移，可以起到分离司法案件的作用。但从实践看，与司法调解的任务繁重相比，人民调解功能式微，未能真正发挥维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。多元化矛盾纠纷解决方式与诉讼之间运转有序的协调机制欠缺。不同解纷主体之间信息交流不畅，职能定位重复，职责范围模糊，造成社会资源浪费的同时，制约了纠纷解决效率的提高。实践中仍存在人民法院在诉源治理中的角色定位不清甚至错位的情况，“法院的积极角色定位和其他联动部门的消极角色定位会导致诉源治理主导权错配，非诉解纷程序空转，最终所有矛盾纠纷又流向法院”。

审判管理，即对审判工作加以管理，其首要目的在于规范，以管理为手段不断规范审判程序、司法公开、法官言行等。审判管理既包括对审判工作的宏观管理，又包括对案件审理过程中的程序、节点等微观层面的管理，以确保案件裁判结果公正高效。新时代法院审判管理突破传统行政管理模式弊端，以“精细化、全流程、全生命周期、闭环式”为特点，实现了权力范围界限化、权力行使程序化、考评机制科学化。审判管理与诉源治理看似无关，实际上存在诸多共通点，借助法院审判管理的理念与做法，可有效解决诉源治理的不规范、碎片化问题，降低治理风险，提高治理效能。

（一）共同的产生背景：诉讼爆炸

1. 诉讼爆炸的统计学表达 

从全国来看，法院受理的案件数量从1978年的61万件，增加到2015年的1952万件，增长30多倍；而法官的人数从1978年的6万人，增加到2015年的将近20万人，增幅明显不同步。2018—2022年，地方各级人民法院和专门人民法院受理案件1.47亿件，审结、执结1.44亿件，比上一个五年分别上升64.9%、67.3%；法官人均办案数从2017年的187件增至2022年的242件。

从“龙山经验”的发源地金华市来看，2011—2016年，金华全市法院共受理各类案件88.9万件，办结86.3万件，同比分别上升80%和76.5%；共受理民商事案件47万件，审结45.7万件，同比分别上升73.8%和71.7%。2017年，全市法院共受理案件21万件，审结20万件，全市法官人均结案数连续第10年居浙江省各地区第一位，超出全省均值70.6件。2018年，全市法院新收各类案件同比下降0.01%，出现案件增量的良性拐点，2022年更是下降了25.9%，降幅居全省第一，但金华市法院收案量一直处于高位运行状态。与此同时，法官办案压力大，2017—2021年金华全市法官年人均结案数高达357.08件。

基于以上统计学的数据情况分析，可以看出，自改革开放以来，我国法院受理的纠纷数量在短时间内呈现出爆发式增长，其中以民商事纠纷数量的大量增长为主，即出现了所谓的“诉讼爆炸”现象，法院面临着严重的“案多人少”矛盾。

2. 诉讼爆炸的应对之策

随着大量的矛盾纠纷涌入法院、进入诉讼程序，案件数量迅速增长，员额法官面对长期超负荷的工作也难以持久。同时，高强度的办案压力下，案件质效难以得到保障。“‘案多人少’问题的应对是一项整合性的工程，不仅需要在诉讼制度、诉讼程序上有所应对，也需要在诉讼制度和程序之外寻求应对的方法。”

（1）诉源治理减少诉讼增量。随着社会的发展，各种社会矛盾不断膨胀，以诉讼完全替代其他纠纷解决方式的“司法垄断主义”已经无法适应现代社会的发展需求。不同类型的纠纷在解决主体、运用程序等多方面存在差异，从单一化的诉讼纠纷解决机制向多元纠纷解决机制转变，政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体等多部门参与，针对纠纷类型运用调解、仲裁、公证等多种替代性纠纷解决方式，举社会多部门之力解决社会纠纷，有利于重塑诉讼格局，从源头上减少诉讼增量。《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称“五五改革纲要”）提出，创新发展新时代“枫桥经验”，完善“诉源治理”机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，要加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。由此可见，从源头上减少诉讼增量是诉源治理的应有之义和目标所在。

（2）审判管理缓解案多人少。“强化审判管理是现代世界各国法治建设和司法发展的总体趋势。”审判管理是对审判活动的调控与监督，对规范法官司法行为，改进司法作风，统一裁判尺度，有效提升案件质效，科学配置审判资源，完善司法权力监督制约机制，提升司法公信力等具有重要作用。“审判管理的根本任务就是在于通过寻找科学的途径，以实现审判行为以最少的人财物，在最短的时间界域内，妥当、公正、迅速、廉价地解决纠纷。”简而言之，审判管理就是为了提高司法公正和效率，包括审判的质量和数量。虽然近年来诉源治理取得了显著成效，案件数量呈现下降的良性趋势，但是整体高位运行的态势短期内不会有明显改变，案多人少矛盾依然突出，“人案矛盾”带来的审执质效压力依然不小。从法院内部来看，过度依赖增加编制、增设机构、增配人员来缓解案多人少矛盾是不现实的，通过提高诉讼效率增加司法供给实为最优选择。

（二）相同的内涵特性：法治基因

法治是保障国家和平与安宁的基石。党的二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作为专章进行部署，把法治建设提到前所未有的高度。党的二十大报告强调，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。诉源治理与审判管理都蕴含着法治基因。

1. 诉源治理：基层治理法治化

党的二十大报告强调，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。2020年12月，党中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，明确依法有效化解社会矛盾纠纷是推进社会治理法治化的重要内容。“在全面深化改革的新时期，社会治理现代化是国家治理现代化的核心构成要素，而法治建设是社会治理现代化的战略突破口。”“枫桥经验”实现了从改造“四类分子”、社会治安综合治理、社会管理到社会治理的实践转向，是我国基层社会治理的典型，“其坚持以人民为中心的精髓已融入当下社会主义法治建设浪潮，依靠群众化解矛盾的理念也已被当前构建多元化纠纷解决机制、加强诉源治理的实践所传承”。新时代“枫桥经验”“在本质上是在法治轨道上推进基层治理体系和治理能力现代化建设的体系化基层治理方案”，是完善预防性法律制度的重要途径。进一步讲，诉源治理本质上具有显著的法治属性，属于法治引领的规则之治，旨在推动更多的法治力量向前端发力，与此同时，也强调自治、法治、德治“三治融合”，是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的结合体。从法院在诉源治理中的角色定位来看，2016年《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》明确法院“引导、推动、保障”的作用，即司法功能主动融入基层解纷网络，做好与基层社区、自治组织等的对接，引导当事人选择非诉讼途径解决纠纷，推动诉讼工作向纠纷源头防控延伸，从而分流诉讼压力，最大限度节约社会资源。

2. 审判管理：保障司法公正

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。公正是司法最根本的价值，实现公正是司法活动的首要目标。自2011年《最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》出台以来，各地法院在加强审判管理工作上进行了大量的实践和探索，审判管理逐渐成为“各级法院安排审判工作、规范司法过程、优化司法资源、提升审判质效的最主要措施”。党的十八届四中全会明确提出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。审判管理具有司法性，是司法活动的重要组成部分，审判管理制度对提高审判质效、防止裁量权滥用、促进司法公正廉洁发挥着积极作用。审判管理对审判活动的规范、保障、促进、服务，是促进审判执行工作高质量发展的有力支撑。随着司法体制改革的深入推进，审判理念的调整和审判体系的重构离不开审判管理，为审判管理创造了更多的机遇与挑战。司法责任制改革的价值实现有赖于审判管理制度的精密安排，在以法治为基础的理念指导下，深刻把握司法权运行规律，通过构建上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的监督体系，实现司法权力与责任的平衡、放权与制约监督的结合、公正与效率的统一。

（三）类同的目标追求：科学规范

“治理的本质是一种管理工具或管理方式。”从该种理论来看，诉源治理的本质是一种针对矛盾纠纷源头的管理工具或管理方式。审判管理具有一定的行政属性，属于管理学与司法相结合的范畴，是一种遵循司法规律开展的特定管理活动。审判管理和诉源治理都具有一定的“管理”属性。

1. 审判管理：科学化与精细化

管理学注重成本与效益的关系，成本与效益是现代管理学最为关注的两个方面。司法成本与司法效益也是审判管理最为关注的内容，以最小的司法投入实现最大的司法效益是审判管理追求的目标。现代司法理论认为，“迟到的正义非正义”，效率已内化为公正的重要标准。在当前诉讼爆炸的背景下，“案多人少”矛盾突出，高效司法是推动司法改革向纵深快速发展的前提，也是走向司法现代化的必经之路。审判管理在科学评估各类案件消耗司法资源情况的基础上，实现司法资源向复杂案件合理倾斜，最终实现司法资源的最大化利用和最优使用。一方面，从整体上优化司法资源的分配；另一方面，提升单个案件的处理效率，避免过多的司法资源浪费在简单案件中。可见，管理产生效率，不断创新加强审判管理，科学调度审判资源，促进管理由分散化到集约化、由粗放化到精细化、由简单化到科学化的转变，可实现现有司法资源在所有案件中的科学配置，减少个案消耗的司法资源，提高司法过程自身的效率，以最小的诉讼成本实现司法公正，使当事人付出最小的成本实现自身的权利，在公正的基础上兼顾效率，减少人民群众讼累，最终同步实现程序正义和实体正义。

2. 诉源治理：规范化与实效化

诉源治理是基于诉讼爆炸和“案多人少”矛盾而产生的实践做法。2019年，最高人民法院在“五五改革纲要”中明确提出“诉源治理”的概念及其改革任务，诉源治理正式成为一项制度。制度是以执行力为保障的，故规范化和实效化是诉源治理制度的目标追求：一是观念融合。在党委、政府主导下，各地党委政法委发挥统筹职能，协调、管理各相关部门开展诉源治理工作，破除诉源治理是法院一家为了分流案件压力而进行的改革的错误认识，形成“大调解”理念，提高各部门对推进诉源治理工作的责任感和使命感。同时，也有利于纠正社会公众“纠纷最后还是找法院”，多元化纠纷解决由“法院主办”的认知偏差。二是功能整合。由综治中心窗口统一受理、筛选分流矛盾纠纷，与调解、仲裁、公证等多种替代性纠纷解决方式形成多层次阶梯式纠纷解决体系，实现多数纠纷通过非诉方式及时就地解决、少量纠纷通过调解与速裁程序快速解决、疑难复杂纠纷通过精细化审判解决，实现功能整合，提高矛盾纠纷化解的效果和效率。三是协同配合。法院充分发挥对其他解纷方式的业务指导和司法保障作用，扭转法院诉源治理中单一推动力不足的困局，其他部门加强参与程度，形成各部门配合、有机衔接、齐抓共管的诉源治理大格局。

“龙山经验”的发源、发展、推广，始终与“案多人少”矛盾紧密相关，是根植于基层社会而形成的诉源治理经验。“龙山经验”在坚持“党委领导，法庭功能前移，各方力量联动，通过分层过滤、递进调解，把矛盾纠纷化解在基层”的同时，创新运用法院审判管理理念，提高诉源治理的程序化和规范化水平，助力诉源治理实效性的提升。

（一）“龙山经验”的诞生与发展

1. “龙山经验”发源于龙山法庭

“龙山经验”发源于永康市龙山、西溪两镇。“龙山经验”扎根于基层，形成于实践。金华市诉讼案件量在浙江省仅位于杭宁温之后，法官人员结案数更是长期居全省第一，2008—2017年十年间，金华法院收案数以年均11%的速度急剧增加，司法资源有限性与纠纷解决需求扩张之间的矛盾十分突出。审判虽为最权威的纠纷解决方式，但也存在对抗性强、高成本等局限和弊端。相较而言，调解、和解、协商解决纠纷具有对抗性弱、合法自愿、方便快捷的优势，能够弥补法律刚性的不足。纠纷解决需求的急剧扩张亟须借力诉源治理和多元化纠纷解决机制，让矛盾发现在基层，纠纷化解在基层。“龙山经验”正是法院在应对“案多人少”困境时基于实践找到的突破口，龙山法庭主动对接“党建+网格”管理模式、依靠群众力量就地解决纠纷，形成“社会调解优先，法院诉讼断后”的纠纷解决模式，为群众提供了更加符合实际需求、快捷方便的多元解纷途径。“龙山经验”是在党的领导下，依靠群众力量、充分发挥法庭功能而形成的以“调解先行、诉讼断后、分层过滤”为特征的基层矛盾纠纷化解经验，高度概括来说是“党委领导，法庭功能前移，各方力量联动，通过分层过滤、递进调解，把矛盾纠纷化解在基层”的基层社会治理模式。“龙山经验”的内核实质是一种基层社会治理模式，是“枫桥经验”的创造性转化和创新性发展。法院尤其是人民法庭通过审判职能前移，将司法的触角延伸至基层，通过依法裁判和指导调解，就地就近解决纠纷，能够在遵循法律规范、创新社会治理、服务决策参考、维护社会稳定中发挥重要作用。

2. “龙山经验”的发展与推广

依托“龙山经验”品牌效应，近年来金华两级法院切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，因地制宜积极探索构建诉源治理新模式，从源头预防和化解矛盾纠纷，以案源搞得“少少的”，推动案件办得“正正的”，努力满足人民群众更高层次的公平正义需求。自2019年起，9家基层法院全部实现收案“负增长”，特别是2022年，全市法院收案总数、未结案数同比分别下降25.89%和31.37%，这两项指标降幅均居全省第一位。其中，兰溪法院建立诉源治理“131系统工程”，理顺纠纷分流调处机制，将预分案制度融入“一窗受理”工作流程，建立受理由法院主导、调解由法官指导、诉讼由法官负责的全流程诉调衔接机制；义乌法院打造紧紧依靠党委领导，探索建立“政法委牵头，法院、矛调中心打头，多部门参与”的“1+2+N”类案诉源治理模式；浦江法院充分借助“共享法庭”建设效能，组建“1名庭务主任+1名联络法官+1名执行员”工作团队，将庭务主任扩充至全县人民调解员队伍；武义法院深化“后陈经验”“王宅经验”等治理模式，构建分层过滤解纷机制，制定《非诉解纷全域指导协作工作指引（试行）》，推出“共享法庭”调解“三十六计”系列宣传实例，由法官提炼调解技巧，提升调解员解纷能力等。与此同时，“龙山经验”向行政、执行、都市各领域延伸，先后形成了“龙山经验”都市版、行业版、乡音版，成立“龙山经验”人大代表联络站和政协委员调解室。

（二）“龙山经验”中的审判管理

1. “龙山经验”流程管理的科学化

（1）“向外分流”的程序管理。2022年，金华两级法院推动地方党委召开诉源治理大会，会议将纠纷分流率纳入市委政法委诉源治理专项行动考核指标。纠纷分流率是指纠纷诉至法院前引导调解案件数量占一审民商事案件数与诉前调解成功数之和的比重。纠纷分流是纠纷化解的前提和基础，纠纷分流率高意味着社会治理中心“一窗分流”机制落地实施，纠纷“向外分流”功能得到有效发挥，2022年金华全市纠纷分流率高达76.34%。永康法院和社会治理中心联合推动完善了《矛盾纠纷化解分流实施办法》，建立法官主导“一窗分流”、代表委员监督调解、治理中心跟踪督办的引调闭环。

做好纠纷分流的同时，注重把握诉前化解与立案登记制之间的关系，做到纠纷分流与纠纷实质化解齐抓共管、统筹推进。《矛盾纠纷化解分流实施办法》规定了身份关系确认、涉嫌虚假诉讼或刑事犯罪及当事人拒绝接受等不列入诉前化解的情形，并根据纠纷的性质、种类选择相应的镇（街道、区）社会治理中心、调解室、调解组织或调委会进行化解，一定程度上避免了“调审合一”模式的弊端，充分保障案件当事人的调解意愿，避免当事人的自愿性受到裁判权的不当影响，真正保证调解结果的自愿和合法。此外，通过拍摄“共享法庭”、诉前调解专题宣传片，营造当事人主动选择调解的良好氛围。2022年，金华全市万人成讼率同比下降21.1%，诉前纠纷调解成功26872件，形成了将更多纠纷引导至诉前并实质化解的良好态势。

（2）“向内引流”的程序管理。一方面，诉前调解成功时申请启动司法确认程序。司法确认是多元解纷机制的重要一环，是调解组织的调解程序与法院程序之间衔接的桥梁。龙山法庭2017年首次受理申请对人民调解协议进行司法确认案件2件，其后迅速上升至2021年的234件。从金华全市法院来看，2022年全市法院共办理调确案件16843件，诉前调解成功案件26874件，调确率为62.67%，且各法院调确案件自动履行率均达50%以上。

另一方面，调解期限届满时仍未能调解成功的，除非当事人自愿延长调解期限，否则会进入诉讼程序，避免案件久调不决，变相强迫当事人接受调解方案。依托“非诉解纷法官全域指导”创新机制，法官不仅指导诉前调解，把指导诉前调解工作折算进法官业绩考核；对调解不成进入诉讼程序的案件，实行“谁指导、谁办理”模式，进入诉讼程序的纠纷继续由诉前分流时智能匹配的（指导）法官审理，既有利于实现法官与调解员双向互动，也能有效提升诉讼效率。“龙山经验”的上述实践真正确保了矛盾纠纷化解过程的法治化效果。

2. “龙山经验”解纷管理科学化

（1）梯度性“案源治理”。“龙山经验”不仅通过完善诉非衔接程序，引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流，还从诉讼解纷的层次，坚持“一审实质解纷，二审有效终审”目标导向，构建一个梯度性的案源治理机制，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷，有效减少二审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”。案源治理的本质是在法院内部最大限度提高纠纷解决的质效，实现纠纷的实质性化解。基于矛盾双方在充分辩论的基础上，居中裁判者正确引导双方形成争议事实解纷方案的共识，才能真正地发挥司法效能的司法解纷基本原理，构建案件质效管理制度和机制。同时，这也对居中裁判者的知识、阅历、能力等方面提出了很高的要求，倘若忽略双方当事人对于解纷方案的价值认同或心理共情，尽管法官完全依法裁判，通常很难做到案结事了。目前，人民法院年轻法官居多，他们专业知识优秀，审判能力也没有问题，但是社会阅历等方面存在不足，导致有些案子虽然判了，但矛盾纠纷没有真正化解，当事人缠访、闹访问题增加了法官和相关部门的稳控压力。反观党员干部、“两代表一委员”、新永康人、新乡贤、热心公益事业的宗教人士等社会力量，能够通过“天时地利人和”等优势，更为有效地化解矛盾纠纷、不留隐患，同时也能够让年轻法官学习调解和沟通的方法。内部“案源治理”与外部“诉源治理”效应正向叠加，金华全市法院“程序比”指标呈现不断向好态势，有效遏制了因“程序空转”造成衍生案件增多的弊病。

（2）类案型的诉源治理。“同案不同判”问题容易引起“案结事不了”，为此，“龙山经验”拓展到了类案领域，坚持“诉调一体”理念，尽可能避免出现事实认定不一致、法律适用不统一、调判结果不协调等问题。打造和升级“龙山经验”行政版，创新实施“行政示范诉讼”制度，对涉群体性行政诉讼选取个案示范裁判，其他同类争议由被诉行政机关参照执行，该制度的实施大幅提高了行政争议化解效率，取得了积极成效。此外，“龙山经验”建立金融、道交、物业、劳动争议、知产、银行保险等行业纠纷化解模式，深刻挖掘各行业、各领域的发展需求，结合时代特征、产业特点，在更多领域加强示范裁判、示范调解。

3. “龙山经验”数字解纷的科学化

（1）全生命周期的整体治理。诉源治理与审判管理的一个共性趋势在于数字化探索，针对大量矛盾纠纷信息散布在各个相关职能部门搭建的解纷平台、投诉平台中，未能有效贯通的诉源治理数字化问题，“龙山经验”坚持整体性理念，创新开发“诉源智治·龙山经验综合应用”。通过系统思维、方法及现代化科技手段的运用，充分优化“龙山经验”的诉源治理效能，构建纵向贯通、横向联动的基层治理共同体，打造“评价—决策—督办—提升”量化闭环，实现一图总览治理成效、一网监测治理风险、一站统筹治理力量、一体优化治理效能的功能，推动诉源治理数智变革、动力变革、组织变革。此外，将审判管理这一“局部”融入诉源治理这一“整体”中思考，通过“诉源智治·龙山经验综合应用”建立“指数评价”“预分案”“非诉法官全域指导”等制度，不仅要评价法院干警的审判执行等行为，还要评价其指导调解、参与诉源治理的成效，引导法官争做马锡五式“一官三员”（法官，调解指导员、社会综治员、矛盾消防员）。

（2）多元化解与源头治理双向治理。打造“行政争议数智解”应用，获评浙江省2022年第6批数字法治好应用、金华市2022年第3批数字法治好应用，构建行政争议多元化解与源头治理双向治理新型工作机制。一方面是源头风险预防与预警，搭建“成讼风险预警平台”，创建评估模型立体感知争议演化诉讼风险，更加有效甄别潜在群体性行政争议，依托数智赋能发挥示范诉讼诉源治理作用；另一方面是重构解纷格局，聚焦当事人“最多跑一次”目标，充分利用“浙江解纷码”受众群体广、调解资源多等特点，在平台增设“行政争议化解”模块，对登录端口、案件查询、调解员分配、案件分流等功能进行全面完善，按照行政机关自处、行政争议调解中心调解、行政复议、行政诉讼顺序重塑分层过滤化解流程，实现行政争议“一码化解”。

“社会的持续变迁与纠纷的复杂多样，决定了加强诉源治理、构建更加科学合理的纠纷解决体系不可能一蹴而就。”“龙山经验”作为一种基层社会治理模式，必须不断适应社会发展和回应人民需求，不断创新拓展其内涵和外延，为基层社会治理贡献更多的智慧和力量。

（一）坚持党的领导，实现解纷资源配置耦合化

矛盾纠纷多元化解工作牵涉面广、涉及部门多、协调难度大，“龙山经验”作为一种基层社会治理模式，离不开党的强有力领导。从制度机制到实践操作层面，要积极争取党委、政府的支持，加强其他政府部门的参与程度，通过建立联席会议、信息通报、预警评估等联调机制，形成各部门协作配合、有机衔接、齐抓共管的诉源治理格局，把矛盾化解于萌芽、化解在基层。推动自治与法治融合发展，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的综治综调基层社会治理新模式。一是深入推进诉源治理。推动县级矛调中心网络和机制向乡镇（街道）延伸，强化纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”，强化万人成讼率、纠纷诉前化解率的考核指挥棒效应，让更多矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。二是建立递进式矛盾纠纷分层过滤体系。非诉在前，诉讼在后，优化“信访打头、调解为主、诉讼断后”的县级社会矛盾纠纷调处化解中心建设，各类纠纷横向分流至各个调解组织或职能部门，纵向分流至乡镇（街道）、村（社区）、网格的基层调解细胞，把“调解为主”的要求落到实处，有效发挥各类调解的诉前解纷作用。三是完善配套衔接机制。拓展“法院+社会”“专业+群众”“现代+传统”“线上+线下”的矛盾纠纷多元化解平台，各纠纷解决路径相互配合，合理构建纠纷解决综合性网络，人民法院利用自身专业知识优势对非诉解纷方式予以指导，进一步规范司法确认程序，促进诉调对接实质化，强化诉调统筹衔接，将诉前引导、诉前评估、诉前调解进行顺畅衔接。

（二）充分发挥法院职能，实现审判权力运行模块化

深入推广“龙山经验”为优化审判权力运行机制提供了契机，而通过优化审判权力运行机制又可以反过来推动“龙山经验”的发展，两者具有相互促进的共性关系。法院在基层社会治理中充分发挥司法作用，但主业仍然是审判。诉讼案件的审判运行过程包括立案、送达、庭前准备、开庭审理、庭后决议、宣判、结案等多个环节，还可进一步细分为上百项具体审判事务，将这些审判事务加以核心和辅助之分，辅助审判事务又可分为专业性审判事务和一般性审判事务，将审判权力运行机制进行模块化构建，有助于实现审判质量管理“深”、审判效率管理“精”、审判效果管理“实”。专人办专项事务，提高审判法官通过开展巡回审判、庭审开放日或者安排人民陪审员以陪审等方式进行法律业务指导，通过简案速裁，明确裁判尺度，发挥个案的示范效应，以更直观、真实、生动的案例，诠释法律的运用。可进一步挖掘法官助理的潜能，充分发挥其法律知识储备充分、智能工具的使用熟练、工作积极性高等优势，可承担诉前矛盾纠纷分流、调解组织对接、调解人员的法律指导等工作。法官在作出裁判之后，及时做好判后释明工作，针对人民群众关于事实认定、证据采信、法律适用、诉讼程序等方面提出的疑问，以事实为依据，用人民群众能听得懂的语言真情沟通，诠释法理，帮助人民群众正确理解裁判的事实、依据和理由等，从而自觉地接受法院裁判、履行生效裁判所确定的义务，把人民群众对立的情绪降低到最小限度，实现案结、事了、人和。

（三）健全完善流程规范，实现诉源治理标准化

规范化管理是审判管理在诉源治理中运用的核心内容之一，包括权责明晰化、业务流程化、措施具体化、行为标准化等重要内容。实现诉源治理规范化管理的前提是形成完整、明确、具体的规范指引，因而应制定以制度规范为核心的规则体系，进一步规范细化解纷机制的具体流程，设计科学完备的纠纷解决步骤，有序衔接矛盾纠纷排查、受理、处理和后续跟踪等环节。编制涵盖矛盾纠纷未发、萌芽、诉前、诉内等各阶段的工作规范，明确受理、报结、流转标准，优化细化治理流程，打造全流程工作格局。推动各阶段矛盾纠纷从接收、办理、审核、办结等各节点的工作要点、时限要求、文书标准等标准化建设，并将其嵌入数字化治理平台，全程在线透明化和全过程留痕，实现诉源治理各流程节点的可视化动态监管。打破目前诉源治理各阶段各自为政的现状，以系统性和全面性的思维打破部门藩篱、职能屏障，推动各相关主体之间、各阶段流程节点之间的高效协同。如在强化诉讼与非诉讼衔接方面，可在诉前调解阶段推行无争议事实记载和确认机制，对终止调解的案件，诉前调解组织出具调解情况报告，写明案件基本情况、当事人的调解意见、未能成功化解的原因、证据交换和质证情况，以及调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认，一并移交人民法院依法登记立案。诉前调解记载的无争议事实，除非有相反证据足以推翻，人民法院应当予以确认。这些省去了举证、质证环节，有助于提高解纷效率，同时防止当事人在诉讼阶段否认在调解阶段认可的事实，提高了司法的严肃性和权威性。但是，“当事人为达成调解协议作出让步、妥协而认可的事实，非经当事人在诉讼中同意，人民法院不得作为对其不利的诉讼证据予以采信”。

（四）深化数字化建设，实现诉源治理智能化

在智能化时代，利用大数据、云计算和人工智能等多种技术让“数据多跑路，群众少跑腿”。一方面，以“便民利民为根本导向”，善于运用现代化的矛盾纠纷化解方式“线上+线下”同步运转，真正实现线上解纷一站式。从横向上说打破各系统间的数据壁垒。虽然基层矛盾化解需要各部门“合力”，但队伍的联合不代表系统也可以瞬间整合。如今矛盾纠纷化解有迫切需要解决的问题，就是如何实现各个部门之间的数据互通、资源共享，使矛盾纠纷化解流程互联。确立主流平台，其他部门平台进行数据共享，实现平台互通，避免数据重复录入，提高各部门工作效率。从纵向上打通数据“最后一公里”。将矛盾纠纷线上化解模式进一步推向村（社区）一级，如法院系统推出的ODR在线矛盾纠纷化解平台，改变了传统的纠纷一定要“面对面”才能解决的惯性处理方式。突破空间与时间的界限，积极探索“互联网+矛盾纠纷多元化解”模式，运用错时调解、线上视频调解等方式，将“线下”调解搬到“线上”，不仅便捷了纠纷的双方，也便捷了多元解纷主体。同时，有利于矛盾纠纷的源头防范与治理。

另一方面，“龙山经验”诉源治理指数应用进一步融入现代化社会治理大格局。“龙山经验”诉源治理指数应用是首个聚焦诉源治理成效评价体系的数字化应用。该应用以矛盾纠纷化解场景倒推数字化改革，但不仅只局限于纠纷化解的这一链条，利用指数评价这个小切口，通过各个诉源平台的多跨协同办理，实现全方位的“诉源”汇集、风险预警、评价分析、督促治理的诉源治理模式的变革。目前，“龙山经验”诉源治理应用初显成效，但应用适用的区域范围有限且运用时间相对不长，需进一步强化合理性和实用性。“龙山经验”诉源治理综合应用要在“龙山经验”基础上不断开拓创新，扎根基层，回应群众多元解纷需求，针对治理成效的量化标准、矛盾纠纷的提前探测、多元力量的整合及制度的优化构建等问题，拓宽应用场景，持续积累实践样本，实现应用迭代升级，不断提高诉源治理的智能化水平。

党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。社会治理是国家治理现代化的重要组成部分，诉源治理是社会治理的基础性工作，深化诉源治理是健全共建共治共享的社会治理制度及提升社会治理法治化水平的重要途径。相关数据表明，“龙山经验”通过“党委领导，法庭功能前移，各方力量联动，通过分层过滤、递进调解，把矛盾纠纷化解在基层”，最大限度将纠纷化解在诉前，减少纠纷成讼量，为化解法院“案多人少”矛盾起到了积极作用。“龙山经验”是基层社会治理的有益实践，表明“基层社会治理和法院案多人少矛盾的问题可以统筹解决”。“随着中国社会转型向纵深发展、全面依法治国的深入展开以及公民权利意识的普遍化，未来还会涌现出更多的新型纠纷，法院所面临的案件数量还会持续增长”，在这一背景下，坚持和发展新时代“枫桥经验”，不断深化提升“龙山经验”显得尤为重要。

《新时代“枫桥经验”研究》辑刊介绍

进入新时代，越来越多的学者和研究机构将“枫桥经验”作为重要研究对象，有效推进了“枫桥经验”的理论总结和经验提升。由杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心联合西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院、安庆师范大学六尺巷和解文化研究中心创办的《新时代“枫桥经验”研究》旨在积极推动“枫桥经验”多学科融合研究，探索“枫桥经验”形成、发展、创新的理论脉络，不断提升新时代“枫桥经验”理论内涵，推动新时代“枫桥经验”和社会治理理论交融成长，为完善社会治理体系提供理论引领和智力支持。辑刊已开设“基础理论研究”“枫桥式工作法”“枫桥式系列创建”等栏目，诚邀社会各界予以鼓励和支持！

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