郭用斌 | “乌伦古经验”与边疆社会治理研究

郭用斌

郭用斌：

新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县法学会副会长，杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心研究员。

内容摘要：“枫桥经验”是具有顽强生命力的马克思主义理论与中国基层社会治理具体实践相结合的产物，坚持和发展新时代“枫桥经验”是完整准确全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。福海县委、县政府将“枫桥经验”贯彻落实在发展和治理实践中，从而使福海县作为新疆维吾尔自治区践行新时代“枫桥经验”典型案例，被中央依法治国委员会办公室确定为第二批全国法治政府建设单项示范项目。

关键词：“枫桥经验” “乌伦古经验” 治理体系 防范风险

1963 年，在农村社会主义教育运动中，毛泽东同志对浙江省诸暨县枫桥区（现诸暨市枫桥镇）干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的“枫桥经验”作出重要批示，要求“要各地仿效，经过试点，推广去做”。2003 年，习近平同志在任浙江省委书记期间又提出要坚持和发展“枫桥经验”。不同时期的两位党和国家领导人对“枫桥经验”的肯定和批示，既充分体现了“枫桥经验”是具有顽强生命力的马克思主义理论与中国基层社会治理具体实践相结合的产物，又集中说明了坚持和发展新时代“枫桥经验”是完整准确全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

2019 年，党的十九届四中全会提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定，维护国家安全”。为落实好党中央这一决定，在中央政法委的统筹下，于当年 12 月全国各地陆续开展了市域社会治理现代化试点工作，随后在 2020 年，中共中央、国务院出台了《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》，提出“以坚持和发展新时代‘枫桥经验’为基点，形成共建共享的社会治理新格局”，同时明确了切入点是市域社会治理现代化，着力点是防范化解影响国家安全、社会稳定、人民安宁的重大风险，对市域这个层级实现治理体系和治理能力现代化的方式方法、工作路径、最终目标上提供了根本遵循。2021 年中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进城乡（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。从行政层级上看，设区的市作为治理资源和治理手段的集中地，可以很好地发挥在国家治理体系中承上启下的枢纽作用，促进城市社会治理和农村社会治理深度融合，其涵括了基层治理的内容，基层治理以乡镇（街道）为主导，通过全面加强党的领导、政权治理能力建设、健全基层群众自治制度、推进法治德治建设、智慧治理能力建设等各种举措，推进基层治理现代化。

至 2023 年 10 月，全国通过试点验收总结出了一大批先进的做法提供借鉴，在市域这个层级已经取得了阶段性成果。学术界在基层治理方面也结合坚持和发展新时代“枫桥经验”和国家乡村振兴战略提出了党建引领下的“三治融合”等一系列构思和实践，期望有效地承接市域社会治理的理念，因地制宜地构建充满活力、和谐有序的基层治理环境。

然而，市域的治理方法和手段在行政逻辑上不大可能精准指导到每个基层组织，基层治理主体也不能完全拥有门类齐全的治理资源，这就导致个别基层组织要开展好工作会出现“心有余而力不足”现象，在践行新时代“枫桥经验”时过度依赖群众自治的显性原理，忽略了综合施策的长治长效。“要培养治理主体的自觉性，首先得为其提供治理资源” ，处于市和乡镇（街道）之间的县一级的作用在此时则显得至关重要。一方面，县一级可以为乡镇（街道）提供更多的治理资源，帮助解决人员能力、经济基础、工作水平参差不齐的问题。比如在基层承担社会治安的派出所和承担法治宣传教育、矛盾纠纷化解的司法所等基层站所的人员和资源配备上，县一级可以统筹调配人力物力向治理欠发达的基层区域倾斜。另一方面，市域层级的治理方法和方式通过县级的精准阐释可以有效向基层传导，降低基层在执行过程中变形走样的风险。在这方面，新疆福海县在开展市域社会治理现代化试点工作中，坚持发展新时代“枫桥经验”，有效统筹好县域内的各类资源，按照“基层组织做引领，党员干部当先锋，人民群众做后盾，社会群体齐发力，平安和谐促发展”的工作思路，集聚群众智慧、发动群众力量、服务群众需求，妥善解决“小事”“大事”“风险”和“矛盾”，形成以“小事吹哨子、大事响喇叭、矛盾不上交、风险不外溢”为主要治理特点的“乌伦古经验”，成为新时代“枫桥经验”在边疆区域的创新和发展。

福海县位于阿勒泰地区中部，总面积3.24万平方公里，总人口6.5万人，由32个民族组成，耕地面积120万亩，有全国十大内陆淡水湖之一的乌伦古湖。边境线长50.1公里，与蒙古国接壤，境内有奎阿铁路、奎阿高速、S21沙漠高速等交通干线，辖区面积跨度大、治理要素杂，给社会治理带来了诸多考验和难题。自2016年以来，笔者所在的福海县紧紧围绕习近平总书记关于新疆工作的重要指示批示精神，不折不扣贯彻落实新时代党的治疆方略和第二次、第三次中央新疆工作座谈会的各项安排部署，以全面加强党的建设为统领，以扎实做好群众工作为抓手，全面深入践行新时代“枫桥经验”，充分发挥全县各族干部群众和各类组织作用，围绕“一河一湖（乌伦古河、乌伦古湖）”平安稳定探索出了一系列因地制宜、实事求是的先进做法，为福海县实现社会稳定和长治久安的新疆工作总目标积累了丰富的治理经验。2019年党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，福海县以阿勒泰地区作为全国市域社会治理现代化试点为契机，加快推进试点工作和各类市域社会治理体制机制的提炼、总结和推广，就本地践行边疆社会治理的特点、做法和成效进行深入分析，对近年来加强社会治理的各类经验做法进行梳理研究，经过认真地碰撞比对，将一系列工作模式和管用的措施机制分类归纳，形成了独具边疆区域治理特色的“乌伦古经验”，有效地推进了治理能力现代化。

（一）对治理对象的科学划分

2014年，习近平总书记在第二次新疆工作座谈会上明确提出“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标”。建设更高水平的平安中国也是开展社会治理的最终目的。人民群众对平安的需求或者说对社会治理的需求，需要落实在合理的诉求得到满足，面对的问题得到公平公正的解决，生活的环境充满安全感。在整体的平安格局构建中，影响平安的问题关键就是风险。福海县根据事态规模将治理的对象分为小事、大事、矛盾和风险，不是否定群众利益无小事的论断，而是基于造成风险的关联性、演变性和处置资源的参与度予以区分，通过科学专业的治理措施来解决问题。关于小事的定义：小事需是群众的合理诉求，且依靠基层组织、党员干部或社会力量即可解决。关于大事的定义：大事可由未妥善处置的小事激化而来，事关社会稳定和发展大局，需要全民共同参与处置。关于矛盾的定义：矛盾是各类社会主体之间的分歧和纠纷，为人民内部矛盾，需要依法依规进行处理。关于风险的定义：风险为政治安全、社会治安、公共安全、矛盾风险、网络安全等“五大风险”，可以是源生性风险，也可由未妥善处置的小事、大事、矛盾演变而来。

（二）治理平台的合理搭建

在党的领导下，以维护平安稳定为主要目的的各类治理平台有效发挥作用，让专业的人干专业的事，达到善治的目的，是“乌伦古经验”的根本价值追求。根据俞可平的理论，善治是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。福海县在治理体系构架的过程中，着重在党委领导下的各类治理平台在原有的基础上更加有序完善、立体高效上下功夫。

一是依法设定平台的完善与资源整合。针对城镇社区治理资源丰富但难以和群众实际需求结合发挥作用的问题，县委围绕“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”目标，于2018年制发《福海县全面推行社区“大党委”工作机制的实施方案》，创新福海镇区域化党建体制机制，有效整合驻区单位各类资源，积极探索构建以镇党组织为核心、社区党组织为基础、辖区单位党组织和党员共同参与的城市基层党建工作联建共建协调机制。针对偏远乡镇治理平台相对匮乏的问题，在县级统筹下引导一些治理资源打破行政区划的限制，实现跨区域依法依规开展治理。比如，福海县六个乡镇中仅有两个乡镇驻地设置了人民法庭，县人民法院就根据实际需求将就近乡镇划入两个法庭的管辖区域来开展相关工作。在基层换届工作中，县级在总体谋划时就注重依据宪法和《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》选优配强村（社区）“两委”班子，将村警、网格长、网格员、乡贤、法律明白人充实到人民调解、公共卫生、治安保卫委员会，夯实治理基础，形成建立“有人吹哨，有人报到”的工作模式。

二是指挥调度平台的完善与资源整合。福海县的三级调度指挥体系经过多年的运行已经非常完善，公安、消防、急救以及相关行业部门的资源全部纳入调度指挥体系，通过和视联网的结合可以实现对重点区域和点位的应急处置进行专业化的指挥调度。与此同时，为弥补偏远散区域专业力量抵达耗时较长、政策法律普及覆盖能力较差的短板，于2017年以网格化为基础在全县建设三级大喇叭播放系统，覆盖所有乡村，和指挥调度系统高效融合，利用统一播放或定向播放的功能，一方面依托“乡村治理大喇叭”广泛宣传各项法律法规、惠民政策，大力弘扬优秀传统文化，潜移默化地推进良法善治，另一方面对一些突发事件进行预警预防，甚至可以指令偏远乡村的群防群治力量进行预处支援，降低风险事件的激烈度和破坏性，在解决“大事”上做到线上有“天网”、线下有力量、群众有方向。

三是综合服务平台的完善与资源整合。党群服务、新时代文明实践、乡村发展中心的规范化建设为解决“小事”提供了诸多便利，但在处理“矛盾”“风险”方面依然面临着专业性不强、应对能力不足的困境。现有的以法院、司法行政部门、人民调解委员会以及各类行业组织为代表的专业性平台在处理社会治理事务中同样会陷入专业性过强的困境，对于一些诱因复杂、各类元素交融的“矛盾”“风险”往往会在自有的业务范围内去处置，甚至一些问题的根源仅仅是思想问题或者是面子问题，却通过矛盾或者风险表现出来，若一味地揪着问题不放试图依法依规去解决，不容易达到最好的治理效果。在这种情况下，福海县在2020年建成西部首家县级矛调中心，推行信访等4个部门常驻，34个职能部门轮驻的服务模式，整合人民、行政、行业专业、司法等“四调”力量进驻联动化解矛盾纠纷，因效果较好在乡村两级以综治中心为主阵地扩建为综治矛调中心，综治中心发挥问题发现研判分析的优势，通过表象找到问题的关键所在，交由相关专业人员或者联合采取措施进行处理，在党组织的领导下达到优势互补，效果较好。

（三）各类主体作用的有效发挥

不光是党政机关和党员干部，网格联户长、社工组织、群团组织、企业等治理主体在社会治理中一直都在发挥作用，但长期地推一下动一下和单打独斗并不能实现治理成效的最大化。根据有关学者的研究结论，奖励机制更能有效提高行动者的积极性。福海县委安排专门资金，为网格联户长发放每年4800元补贴，赋予风险排查、矛盾化解等10项任务，基层触角的工作活力得到很大提升。同时对党员干部的工作量化，对社工组织、群团组织的资源配备，对企业的政策扶持，可以让这些治理主体时刻保持积极性，党委和政府在面对问题时有更多的选择。福海县的“乌河哨岗”这一品牌原本是公安机关组织社会上的一些热心公益人士组成的平安志愿者团队，按照“放好哨、站好岗”的理念开展志愿巡逻、隐患排查等工作。2020年，福海县委考虑到该组织无活动场地，专门协调主城区临街办公用房并提供办公休息设施免费使用，吸引了“外卖小哥”、出租车司机、环卫工人的踊跃加入，不到三年时间队伍从不足50人扩大到2000余人，逐渐覆盖到各个乡镇，又衍生出水上、田间、马背等多支志愿巡逻队，极大增强了群众的安全感。福海县社工中心在以社区为平台的社会服务过程中，通过以社会组织为载体，以社工为骨干，以满足居民需求为导向，依托社会组织引入外部资源和社会力量提供专业化服务，形成了“五社（社区、社会组织、社工、社区志愿者、社区慈善组织）联动”的新型社会治理模式、社会服务供给方式和全新社会动员机制。在这个过程中，一批热心公益又有专长的居民群众深受感染，纷纷加入志愿者服务队伍，经过不断壮大，共建立先锋、社工、职工、青年、巾帼、公益团体、宣讲宣传、文化体育等8支志愿者服务队680余人服务于社工中心，在凝聚人心、活跃氛围、营造和谐的社会环境等方面起到了积极作用。该县为充分调动社会力量参与社会治理，还建立“党支部+企业+群众”联动机制，通过对相关企业进行政策支持，企业主动回馈社会，解决了1755名困难群众、社矫人员就业，以发展促稳定。

（四）治理流程规范有序

要在事物的演变过程中找到解决的破发点，因时因势采取正确的措施，首先要掌握问题的发展规律，避免权力与治理产生冲突，这种冲突主要表现为上层治理资源对下层治理资源的不负责任和同级治理资源之间的互不信任和扯皮。福海县“乌伦古经验”解决纵向冲突的理念是按照“网格联户先把关、村级组织初研判、乡镇统筹分类管、县级会诊抓重点”的工作思路，在这个分层分级解决问题的构架上，上一层级对下一层级提交的问题只能组织同一层级的治理资源研判处理，不得简单地返还了之，形成上下同心处理问题的默契。横向上以各级党委书记为主要责任人，以综治中心为主阵地，集中研判派工，既提出解决问题的措施，又分析潜在风险的应对方式，做到风险不外溢。

“枫桥经验”作为基层社会治理的范本从社会主义改造阶段一直发展到建设新时代中国特色社会主义阶段，不断地与时俱进，发展为新时代“枫桥经验”，产生了良好的社会治理效果，而由新时代“枫桥经验”衍生出独具边疆治理特色的“乌伦古经验”，其差异性主要表现在适用的地域等方面，但基本原理是相同的，他们之间的共同之处在于核心元素始终是清晰正确且与中国特色社会主义社会相适应的，其中折射和反映的是全方位的党的领导、坚定不移地以人民为中心的发展理念和基层党建引领下的“三治融合”这三者之间的内在关系。厘清三者之间的关联性和重要性，找到良性社会治理的发展规律，可以更好地指导社会实践，对其他社会治理模型的构建具有重要的学理意义和现实意义。

（一）“乌伦古经验”重要元素的功能价值

党的领导、以人民为中心的发展理念、党建引领下的“三治融合”实际上要表述的是实现善治的方向、目标和方法，其包括以下几点内涵：一是明确一个清晰的治理思路；二是治理资源的有机整合和高效运行；三是多数人的价值取向得到尊重；四是依法有序达到治理目的。

从前文的表述可以看出，县级作为市域和基层的连接点，在功能定位上是将市域治理的理念结合县域的实际转化为具体的实施举措，细化基层治理的方式方法。在这个方面，党的领导表现在通过县一级党委将党的路线、方针、政策完整准确贯彻落实下去，所谓的完整准确贯彻落实远非发个文件、开个会那么简单，是要通过民主集中制发挥以下作用：一是通过解读党的指导思想实现信息传导的一致性，这种一致性要通过实事求是的研究分析来实现。二是通过审议党政机关、群团组织等治理主体的贯彻落实措施实现工作方向和目的的一致性，是合理性审查。三是通过资源整合实现治理方法的科学性，主要是发挥党的组织优势，对各类主体进行合体分工，达到最佳的治理成效。

“乌伦古经验”中的以人民为中心和新时代“枫桥经验”的理念是一致的，在实际操作中又根据实际情况确定了两个方向：一个是站在群众的角度思考，一个是广泛发动群众。福海县地域面积较大，此前一段时期群众表达诉求或者遇到问题时习惯到党委、政府找领导，找一次既费时又费力，群众的期望值是跑一次就能够解决，但现实是不仅会出现有时找不到的情况，有时还会造成干部的工作日常都在接待群众，影响其他工作。考虑到这些问题，福海县通过在乡村建设实体化的综治（矛调）中心、推广“雪都联户”APP等方式畅通群众反映诉求的渠道，及时地回复回访，极大地方便了群众。福海县阿尔达乡党委书记李大荣深有感触：“多为群众思考既能高效解决问题，又解放了自己。群众来一次找不到，第二次就有意见，问题就有可能激化，但党政干部还有其他工作要做，每天把大量的时间用在解决群众诉求上也会疲惫不堪，现在群众反映诉求的渠道畅通了，问题能很快解决了，来找的群众就少了，自己也有时间研究发展的工作。”与此同时，福海县在社会治理创新中，通过预算情报信息奖励金，网格化管理的推广使用，积分制管理、道德评议机制建立等一系列治理举措也为广泛发动群众创造了良好的条件。

“三治融合”是目前社会主流学说公认的基层治理手段。无论是现行法律的规定还是历史的演变、群众的实际生活现状，自治的手段多样成熟，乡村治理实践中自治也是基础的基础。法治作为一种兜底性条款划清楚了人们参与各类活动的边界。德治在基层的表现为广义上的一种约定俗成的文化顺延、狭义上的相对稳定群体的行为规范。但在我国以乡村为主体的基层治理过程中，曾经存在以下问题：一是自治一方独大，对基层事务的过多干预甚至挤占法治的实施空间。二是以宗族、部落势力为主导的不规则治理方式假借德治的外衣挑战自治规则。三是法治的概念局限于刑事惩罚范畴，其他诸如治安管理、公民基本权利与义务等内容很难进入基层治理圈。让“三治”合理融合既相辅相成又相互促进必须有坚强的组织力量加以引导，党建引领下的“三治融合”就成为解决这个问题的最佳选择，“乌伦古经验”在构建基层善治治理体系时，充分考虑到党组织的政治、组织、思想优势，在换届过程中全面加强94个党组织建设，依托“乡村治理大喇叭”广泛宣传各项法律法规和惠民政策，强化群众法律意识和法治观念，打破认识局限带来的干扰，实现法治觉醒。把社会主义核心价值观融入德治教化全要素、全过程，大力弘扬优秀传统文化，发挥公序良俗的示范引领作用。通过联户议事、集体决策，实现良性自治。用党建引领自治、法治、德治在规定的领域内发挥作用，达到稳定有序的治理目标。

（二）“乌伦古经验”形成的条件

福海县在坚持发展新时代“枫桥经验”过程中，注重于一系列必然因素的良性拓展，形成了“乌伦古经验”。首先，坚强有力的政治引领是形成“乌伦古经验”的关键。在县级的统领下，以优秀机关干部为骨干的驻村工作队配合换届建设的高素质治理班子用将近10年的时间带来思想、理念、思路和工作方式方法的革新，将政治引领推向纵深：一是治理思想的把握上不变形不走样。工作队人员和换届后组建的治理队伍受教育程度相对较好，更容易吃透上级精神，通过深层次的理解和研究保障治理方针的完整落地。二是政策把握能力和综合协调能力更胜一筹。高素质的治理队伍除理解能力更强外，可以有效利用后盾单位的资源或便捷协调上级资源进行治理的实施，群众如果在居住地就能解决问题，绝对不会费时费力向上级去反映情况，为问题和风险不上行提供了可能。三是组织性纪律性更强。全方位的国家监督体制建设将更多的内容纳入监管的视野，时刻保证着人员的行为和工作的方向在正确的政治道路上前行，杜绝了无序管理带来的治理危机。其次，乡村振兴带来的政策溢出效应。以脱贫攻坚、人居环境整治、兴边富民为代表的乡村振兴政策让边境区域人民群众生活环境和水平有了翻天覆地的变化，按照马斯洛需求层次理论学说，在解决了基本生活问题后，群众的需求逐渐转向了质量的提高，更容易减少社会对冲，增加参与社会治理的主动性和积极性。福海县阔克阿尕什乡某村为人多地少的农业村，受制于技术、生活方式等原因，此前靠种植农作物很难实现经济上的大规模提升，酗酒滋事、“躺平”混日子的人大有人在，各类问题让县乡两级都头疼。自开展脱贫攻坚以来，政府根据该村的区位特点确定以民俗主题开展旅游业，完善了相关配套设施的建设，现如今该村的群众都在忙着开农家院，并且主动参与社会治理，再没有人无事生非了。一些群众说，我们这里各种的环境搞不好，游客就不来，我们也挣不上钱，党和政府就白给我们这么多帮助，又该穷回去了。最后，群众朴素的价值取向具备良好的“善治基因”。作为边疆区域的县，以汉族和哈萨克族为主体的民族结构在治理上具备内地一些传统行政区划内不具备的优势。来自全国各地的汉族移民群体缺乏宗族势力滋生的土壤，以畜牧业为生的哈萨克族群体又普遍崇尚的是“兄弟和睦、牛羊成群”的价值追求，此时中华民族优秀传统文化和法治就成为主体民族解决问题的最佳选择。比如，在矛盾纠纷处理中，该县喀拉玛盖法庭结合当地民族特色，探索建立“冬不拉”法庭调解文化，把哈萨克族挚爱的冬不拉音乐引入法庭调解全过程，营造一种轻松的调解环境，纠纷双方听着熟悉的冬不拉音乐、喝着奶茶、吃着包尔萨克，在法庭调解如坐在家里一样，舒缓双方紧张对立的情绪，拉近心理距离，促进了纠纷和解，效果非常好。在此基础上，“乌伦古经验”推行的良法善治为党领导下的治理体系现代化建设创造了有利条件。

（三）“乌伦古经验”重要元素之间的内在联系

全方位的党的领导是形成“乌伦古经验”的核心。从历史演变来说，“枫桥经验”走的道路是中国特色社会主义道路，“枫桥经验”发展为新时代“枫桥经验”，在边疆区域又助推形成了“乌伦古经验”，是党的路线、方针、政策关于社会治理的具体指导，在思想上因地制宜、与时俱进、实事求是地不断动员广大党员干部，向人民群众宣传党的社会治理主张，把党的理念变成人民群众的自觉行动。

在组织上，以县委的坚强领导为保障，依托党组织、党的干部和广大党员，组织带领各类社会治理主体和人民群众共同推进社会治理，通过不断加强各级党组织和党员队伍的自身建设，坚持重心向基层下移、人员和资源向基层倾斜来提高对基层治理工作的组织领导，切实把党的政治、组织优势转化为治理优势。以人民为中心是“乌伦古经验”的力量源泉。

在社会治理中，贯彻以人为本的主体思想，才能实现治理理念和治理方法的统一。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨所在，是一切工作的出发点，“乌伦古经验”所体现出来的价值，就是把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动中，站在群众的立场上科学合理地规划“小事、大事、风险、矛盾”的处理路径，让群众用最小的代价、耗费最少的精力满足合理的诉求。人民群众是社会治理的参与者和成果的获得者，虽然我们在社会主义建设的各个时期有不同的工作目标，但其具体的发动群众、依靠群众的做法没有改变，这也是保持社会治理内生动力源源不断的客观事实。社会治理的效果如何，需要评价主体作出表态，人民群众作为评价主体，可以通过方式表达自己是否满意，群众安心于生产生活，追求更高水平的物质文化需求，积极反馈社会，就是对“乌伦古经验”最客观的评价。

党建引领下的“三治融合”是具体工作方法。“自治、法治、德治”是基层社会中常见的治理模式。《中华人民共和国宪法》《村（居）民委员会组织法》等相关法律为基层自治提供了法治保障，而中华民族优秀传统文化也以德治的方式推动基层治理形成系统化、协同化和一体化的“三治融合”治理模式。党建引领又为“三治融合”注入了力量之魂，各级党组织带动基层自治组织建设更加正规化、规范化，带领引导自治组织依法依规地实现民事民办、民事民议、民事民管，同时将共青团、妇联、社会组织、企业的力量纳入治理资源中，一家有事大家帮，众人拾柴火焰高。福海县喀拉玛盖镇某村的一对夫妻长期闹离婚，时而发生家庭暴力行为，该镇党委分析此矛盾无法从单一的法治途径去解决，就组织妇联、法庭、公安机关和村级组织共同研究问题的关键所在，发现双方矛盾的关键点在于有生理缺陷的孩子抚养教育问题，经妇联组织“爱心妈妈”等民间组织和企业的帮助，在乌鲁木齐给孩子找到专门学校上学，并解决了学习和生活的费用，双方的矛盾自然化解。类似此类问题，靠一家部门或者组织单打独斗效果必然大打折扣，靠党建引领就能事半功倍。

在“乌伦古经验”的形成过程中，党委、政府从宏观上对科学合理的治理体系进行设计，边实施边完善，各级各部门各类组织通过融入体系开展工作得到了降低工作强度和难度的实惠，绩效非常突出，群众也在享受便利的过程中更加支持党和政府的工作，达到了协同化治理的效果。

（一）形成党建引领、政府负责的综合服务体系

充分发挥党的组织优势，以《中国共产党政法工作条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》等党内法规为根据，通过“党建+治理”工作模式，建立“有人吹哨，有人报到”的服务体系。以县乡村三级综治中心实体化运行为纽带，搭建“综治中心+警务室+法律服务站”工作平台，形成“半小时法律服务圈”和社会治安防控体系，按照“网格发现、村级上报、中心响应、协同处置”的机制严格落实重大风险研判会，及时发现新生性、趋势性风险的社会治安精准防控机制，实现从末梢处置向前端预防治理延伸，全面提升了精细化治理水平和服务质量。广泛建立村级自治人员库，培养302名村级后备干部，引导166名优秀青年向党组织靠拢，培养入党积极分子185名，通过优质高效的服务和政策普及，以和谐促发展。

（二）规范专群结合、依法处置的事件防控体系

优化全县259个网格，兑现联户长（网格长）补贴，健全完善村规民约和积分制管理等约束机制，明确应急处置2种类型和3类警险情形，制定7步处置流程，发挥三级乡村治理大喇叭系统的作用，以综治中心为主控平台，通过视联网全时段监看重点区域和场所，“战时”应急指挥，号令群防群治力量配合专业队伍依法处置重大事件，“平时”做好宣传，普及法律知识和公序良俗，让群众从“说通”到想通，减少社会对抗风险。

（三）构建一站服务、多元参与的矛盾化解体系

率先建成西部首家县级矛调中心，推行群众接访、劳动人事、司法、妇联部门常驻，政法单位坐班，其他单位轮驻的工作模式，整合人民、行政、行专、司法等“四调”力量联动化解矛盾。对符合条件的轻微刑事、民事申诉案件等开展人民调解工作，形成公安、信访、审判、检察与人民调解紧密合作的“四对接”机制，实现“四调”和“四对接”。通过视联网开通线上调解功能，理顺县、乡、村、网格办事流程，做到矛盾不上交。

县人民法院从中得到实惠，据数据统计，经多元化解司法确认案件由2020年的36.6%上升至2023年的50.1%，为此专门派员进驻矛调中心开展工作，对乡镇法庭融入“四级四调四对接”体系也作出了具体要求，喀拉玛盖法庭因工作突出，“冬不拉”调解法被央视《今日说法》栏目播出，冬不拉调解室和调解法先后两次被写入最高人民法院工作报告，多元化解矛盾占比稳步提升，为群众节省大量人力财力，诉源治理成效明显。

（四）健全预警预防、分级管控的风险应对体系

坚持依法治疆，强化风险预警和分级管控，防范各类风险。发挥县乡村三级综治中心组织、研判、指挥的作用，将公安、网信、信访、雪都联户、12345平台等行业部门上报的风险隐患类信息进行整合，采取每日收集、每周汇总、每月研判，全量收集问题隐患，做到耳聪目明。将需要重点关注解决的人、事、物、情等问题，按照“五类风险”28项具体问题进行分类，划分成规律性风险、非规律性风险、突发性风险，形成矛盾风险交办单，交办给行业部门和所属乡镇重点关注、限期办结，确保矛盾风险闭环化解。对辖区内重大决策、重大项目、重大活动进行社会稳定风险评估，针对某一领域、某一项工作存在的突出风险问题，形成专题、专项报告，提前预警、提前防范、消除风险，做到紧急信息实时预警，动态信息实时掌握，常规信息汇聚分析，及时采取措施处置，全力防范处置突发（案）事件，群策群力抓好社会稳定。

“小事吹哨子、大事响喇叭、矛盾不上交、风险不外溢”的“乌伦古经验”是新时代“枫桥经验”的发展和延伸，更是习近平法治思想和中国特色社会主义治理之路在边疆治理中的具体实践。

（一）“乌伦古经验”是对新时代“枫桥经验”的传承和发展

“小事吹哨子、大事响喇叭、矛盾不上交、风险不外溢”的“乌伦古经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想和中国特色社会主义治理之路在边疆治理中的具体实践，集中呈现了“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”治理模式的显著优势，同时也是福海县在党的坚强领导下坚持以人民为中心的发展理念，对新时代“枫桥经验”的传承和发展。

（二）“乌伦古经验”是党的群众路线在社会治理工作中的具体体现

“乌伦古经验”坚持以最广大人民根本利益为最高标准，立足福海社情实际，从群众中来、到群众中去，以人民群众满意为最终目标，通过最大范围动员和发动群众，统筹各类治理资源，加强协调联动，引导各类社会组织、社会力量参与社会治理，形成工作合力，努力满足了人民群众对社会和谐稳定多层次多领域个性化的服务需求，切实增强群众的获得感、幸福感、安全感。

（三）“乌伦古经验”是实事求是的社会治理实践

福海县在推动社会治理现代化工作中，根据自身权能、禀赋、功能等各种因素全面分析、精准定位，实事求是地找准地区分类，聚焦良好的社会治安状况和相对简单的治理要素这个“长板”，整合一切治理手段前端谋划整体布局，发挥分类指导作用，把基层治理、社会服务、矛盾纠纷化解、重大风险防范等多项内容统筹兼顾，得到了广大专家学者的大力支持和认可，在实际应用中也取得了显著成效，稳定红利充分释放，发展势头活力十足，群众生活不断向好，为边疆区域社会治理提供了可复制、可推广的治理经验。

以上是“乌伦古经验”产生的现实意义，但要使其更能适合时代需求，还需要解决好三个问题：

一是乌伦古经验提炼总结和运用上仍有不足。目前“乌伦古经验”虽然已经完成体制机制的构架，但其中丰富的时代内涵、理论基础、治理理念、工作细节还需要认真地整理推敲，同时社会的知晓率还没有达到预期的效果，相关的配套机制不够完善，各参与主体不能充分掌握各自的工作标准和责任，工作成效还未达到尽善尽美。

二是重大风险防范存在短板和弱项。从当前工作开展情况来看，“乌伦古经验”的工作重心和具体的措施主要集中在于对各类问题的处置阶段，在防范“五类风险”工作中的风险洞察、防控、化解、治本、转化能力还需要提高，源头发现能力不足、苗头研判不精准、协调联动不顺畅、责任落实不到位等问题依然存在，尤其是流动人员管理不到位、重大矛盾纠纷演变为社会治安风险方面还需要狠下功夫去解决。

三是智能化应用尚未达到预期效果。“乌伦古经验”能够有效地将各类组织和各支力量有效整合，实现治理的最优解，但当前社会治理过程中过度依赖人力，科技应用能力相对较差，究其原因还是部门之间存在数据壁垒，无法形成数据池服务于大局，大数据、云计算、人工智能等智能化技术手段尚未发挥作用，不能提供精准的研判预警信息，对“乌伦古经验”在适应新技术条件下的治理手段上还略显不足。需要进一步研究数据支撑的方法和路径，让科技赋能建设数字“乌伦古经验”。

《新时代“枫桥经验”研究》辑刊介绍

进入新时代，越来越多的学者和研究机构将“枫桥经验”作为重要研究对象，有效推进了“枫桥经验”的理论总结和经验提升。由杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心联合西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院、安庆师范大学六尺巷和解文化研究中心创办的《新时代“枫桥经验”研究》旨在积极推动“枫桥经验”多学科融合研究，探索“枫桥经验”形成、发展、创新的理论脉络，不断提升新时代“枫桥经验”理论内涵，推动新时代“枫桥经验”和社会治理理论交融成长，为完善社会治理体系提供理论引领和智力支持。辑刊已开设“基础理论研究”“枫桥式工作法”“枫桥式系列创建”等栏目，诚邀社会各界予以鼓励和支持！

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