肖洪泳 | “三苏”地方治理思想与现代社会治理

肖洪泳

肖洪泳：湖南大学法学院副教授，法学博士。

内容摘要：苏洵、苏轼、苏辙父子三人生活在北宋中后期，适逢北宋两次 最大的政治变革——庆历新政与王安石变法。北宋作为结束唐末藩镇与五代十 国“ 军阀”统治的统一王朝， 面对内忧外患， 强化君主独裁与中央集权一直是 孜孜以求的政治目标。而随着隋唐科举制的创立及北宋文官制的推行，秦汉以 降的士族社会到了北宋已经不复存在，士人作为个体开始直接与国家发生联系。 这就导致北宋王朝中央与地方的关系及地方治理逐渐出现了一些前所未有的变 化， 士大夫们有关地方治理的思想与实践开始呈现出一种新的格局和困境， 生 活在北宋政治变革尖峰时刻的“ 三苏”父子，正是比较典型的代表。

关键词：地方治理思想  现代化治理  政治统治  因俗而治

中国自秦汉以降，郡县制的全面推行，使得统一的中央王朝逐渐控制了治理地方的关键权力。但在偌大的帝国之内，各地都有自己独特的形势、环境和条件，风土人情不一，地方治理不可能依样画葫芦，全部遵照一个样式或标准。即使是整体的大政方针，也不可能一成不变。因此，审时度势不仅是制定国家大政方针的根本出发点，也是地方治理的基本依据。苏洵对此有着相当敏锐的洞识，认为治理天下的关键在于确立所崇尚的价值标准。比如，夏代崇尚忠，商代崇尚质，周代崇尚文。而价值标准的确立，则需根据社会形势的发展变化加以权衡和取舍， 因为“天下之势有强弱，圣人审其势而应之以权”。在苏洵看来，只有洞悉强弱之势，才能善于利用威与惠两种手段裁节天下，从而达到有效控制地方的基本目标。他举例说，西周拥有天下，地方诸侯处于优势地位，但成、康时期，大小诸侯仍然臣服于中央，只是后世失德，诸侯崛起争霸，而周王室却未能反省，继续循规蹈矩以望制服强大的诸侯，这就是“以弱政济弱势”，故而周王室灭亡于“弱势”与“弱政”。秦朝统一天下，推行郡县，地方守令没有大权，中央王朝集权在握，其势为强，然专任法制以鞭策天下，这是“以强政济强势”，故而秦朝灭亡于“强势”与“强政”。无论是周王室滥用恩惠，还是秦王朝用于威权，都是没有审查清楚天下大势的结果。

苏洵仔细考察了宋朝当时所处的形势，认为中央治理地方，有县令、郡守、转运使，“以大系小，丝牵绳联，总合于上”，地方虽在万里之外，拥有雄兵猛将，但天子集大权于一身，只要派人传送诏令，无不俯首帖耳。宋王朝虽有这样的强势，却没有相匹配的强政，而是奉行“弱政”。弱政的表现就是“习于惠而怯于威也，惠太甚而威不胜也”，也就是滥用恩惠而怯于威权。苏洵举例说，官吏滥权渎职而不加惩罚，不管有罪无罪都可赎可赦，将骄兵悍而不予以节制，外敌凌压而委曲求全，这些都是“大弱之实”，长此而往，必将“以弱政败强势”，后果不堪设想。苏洵进一步认为，政弱没有势弱那样难以扭转，只要运用威权，就可以迅速得以纠正，“今诚能一留意于用威，一赏罚，一号令，一举动，无不一切出于威，严用刑法而不赦有罪，力行果断而不牵于众人之是非，用不测之刑，用不测之赏，而使天下之人视之如风雨雷电，遽然而至，截然而下，不知其所从发而不可逃遁”，那么天下平民百姓就会努力加以检点，奸民猾吏也就害怕受到刑罚制裁而不敢以身试法，强政也就随之得以养成。

苏洵的强政观念，毫无疑问主要在于为中央治理地方提供理论上的支持，而对于地方自身如何进行治理则着墨不多。他的两个儿子苏轼、苏辙则进而认识到政的实施取决于俗的好坏，从而对政与俗之间的关系作了较为深入的考察和分析，为地方治理提出了更为细致的形势依据。政是中央王朝统一的大政方针，俗则是一个地方的民俗或风俗，如何将政的普遍性和统一性落实到一地独具特色的民俗或风俗之中，始终是古代中央王朝面临的迫切任务。苏轼引用《尚书·毕公》中“道有升降，政由俗革”一语，认为施政必须顺应民俗。苏轼专门举例说，齐太公顺应风俗制定政教方针，三个月国家就大治，而鲁国伯禽治理国家，改变风俗礼仪，五个月国家也大治。但是，经过很长一段时间的发展，最初顺应风俗的齐国日益强盛，而改变风俗的鲁国则逐步走向衰落。因此，轻易变革风俗礼仪，即使贤明如伯禽，都能带来无穷无尽的后患。通过齐鲁这一比较，明显可以看出苏轼因俗施政的地方治理观念，这与他的弟弟苏辙完全是心照不宣的。

苏辙明确提出“帝王之治，必先正风俗”的思想主张，认为风俗一旦得以端正，中人以下都可以自勉为善，中人以上则都可以自弃为恶，因而治理一地甚至整个天下，都可以如鱼得水。因此，苏辙主张，治天下必须首先“立为治之地”，而立为治之地，又必须首先顺应一地之风俗，而不是强行施政。他说周文王治岐，顺势推行“耕者九一”的政策，后来周公因循而“建为步亩沟洫之制”，其所因者是“治世之成法”。而孔子治理鲁国，“鲁人猎较，孔子亦猎较”，其所因者是“衰世之余制”。到了战国，诸侯无道，然而孟子还是认为会有王者兴起，当今诸侯不可以全部铲除，只有教之不改方可诛伐。汉因秦，唐袭隋，都没有妨碍自身立国的辉煌事业。因此，苏辙旗帜鲜明地说：“享国之长短，致化之薄厚，其地能容之而不能使之也。”

由此可见，苏氏父子都深刻意识到政、俗之分对于政治治理所具有的关键意义，要在政的统一性与俗的特殊性之间寻求一种地方治理的有效出路，从而为宋王朝的天下治理提供有益的政治建言，其远见卓识的确发人深思。

中国古代的王朝政治，君主治理天下，当然就得依靠官吏这一阶层。随着秦汉以后郡县制的深入发展，“明主治吏不治民”日渐成为历代王朝治理天下的金科玉律，地方官员当然也就顺理成章成为地方治理的主导力量。而官吏作为地方治理的主导力量，即使集权于一身的皇帝也应该充分尊重他们的职守。苏轼认为，百官之所以各得其职，并不是因为皇帝挨个督促的结果，而万事之所以运行有序，也不是皇帝每件事都亲自规划的结果。之所以如此，是因为“因能以任职，因职以任事”。因此，苏轼对当时皇帝“常平使者乱职司守令之治”的现象直言不讳，并指出其所存在的严重弊端。苏轼专门指出，“古者建国，使内外相制，轻重相权”，因而不能仅仅重视朝内官而轻视地方官。他说，汉代萧望之得到了汉宣帝的最大信任，但还是必须出任地方官，这不仅是为了考察人才加以选拔，也是为了各地的安定，使朝中与地方的治理形势能够平衡发展。而唐朝开元、天宝年间，看重朝中官而轻视地方官，导致人才都往朝中拥挤，地方官很少有合格的人才，所以安禄山发动叛乱，地方根本没有还手之力。基于这样的认识，苏轼认为当时王安石变法设置的制置三司条例司这一机构乃是“求利之器”，其派遣使臣到地方上纵横干预，根本就不是什么好的办法。如果派遣的使臣不合适，就会带来致命问题，因为地方上的官吏必须迎合他们，而他们其实又不可能真正洞悉地方实务，这就必然给地方治理带来困境。

苏轼在用汉、唐的历史实例加以佐证后，又专门指出北宋当时地方守臣面临的现实困境。他说，州县守臣上有监司检查其过失，下有官吏百姓指斥其短长，往往还没有等到正式查问，罢官改职的命令就已经下达。这种上下办事的体制让人总是心惊胆战，怎么可能会让官吏兢兢业业工作？苏轼断言，很多地方盗贼猖獗，都是因为地方守臣权力太轻的缘故。因此，苏轼建议皇帝对地方守臣要“稍重其权，责以大纲，略其小过”，尤其是京东路盗贼多发之地，自青州、郓州以下，如徐州、沂州、齐州、曹州等地，只要谨慎选择守臣并授予其充足的自治权力，甚至准许其法外惩治强盗就行。

苏辙同样深刻认识到地方官员对于地方治理所具有的关键意义，他说“天下之治，寄于守令”，一语道尽地方官员的重要地位。因此，苏辙与其兄苏轼一样，极力反对制置三司条例司派遣使臣前往各地调查农田、水利与徭役等地方事项。他认为，这些事务本属地方，一旦派遣使者前去干预，一定就会与地方发生冲突，“徒使官有送迎供馈之烦，民受更张劳扰之弊，得不补失”。苏辙由此非常坚定地指出：“今以职司治民，虽其贤、不肖不可知，而众所素服，于势为顺，稍加选择，足以有为。是以古之贤君，闻选用职司以责成功，未闻遣使以代职司治事者也。”这可以说是苏辙关于地方治理的一条根本原则。

然而，尽管地方官吏属于地方治理的主导力量，对于地方治理具有至关重要意义，但在中国古代，官、吏虽然一体并一起通称，而在实际运行中却是官、吏有别，甚至官、吏之间及上下级官吏之间存在着极大的冲突和矛盾，这在地方治理问题上尤其如此。官一般具有一定的身份品级，是中央任命和委派的，而吏则是官衙雇用的事务人员或执法人员，属于技术型或实务型人才。官既然一般都由中央任命和委派，当然也就经常在异地之间进行调动或升迁，而吏则大多由本地人充任。正因为本地人长期充任胥吏，甚至父子相传、子孙相继，他们与当地也就形成了千丝万缕的利益瓜葛。而且朝廷任命的官员一般都长于文采而短于实务，这就为胥吏留下了更大的操作空间。苏轼认为，在这种体制运行中，“事繁而官不勤，故权在胥吏”，哪怕长官遵守法令而不敢谋取私利，官府衙门中的属官或胥吏仍会把揽权力、贪赃枉法，长官即使心里明白，也难以过问，甚至认为理所当然。

苏辙对这种上下级之间的官吏利害关系更有深刻的洞识，非常形象地指出：“近年来贪刻之吏习以成风。上有毫发之意，则下有丘山之取；上有滂沛之泽，则下有涓滴之施。”这种欺下瞒上、层层克减的现象，可谓司空见惯。苏辙详细考察了宋代差役、免役的实际运行状况，认为无论是差役，还是免役，都有利有弊，而其中最为关键的问题就在于那些进行实际操作的属官和胥吏。如果他们循理守法，不以非法加民，则推行差役法，被役之人本无大苦。然而役人既是税户，家里又有田产，属官与胥吏就会在正役劳费之外，让其承担更多的劳役。而推行免役法，虽去除了更多的劳役之弊，但带来了民间贫瘁的恶果，因为贪官暴吏会想方设法将役钱转嫁到底层民众的头上。因此，苏辙虽然反对王安石变法的大多数举措，但对免疫法却持保留态度。正是因为他看到了役法的实际运作取决于官吏尤其是属官和胥吏本身，“天下官吏，不能皆良。如此等事，所在不一。虽非目见，可以意料。民被其害，如遭汤火”。

相比苏轼、苏辙兄弟所看到的小吏欺瞒长官而为恶的现象，苏洵则更多地认识到小吏与大官之间的逢迎合作带来的恶果。苏洵认为，太守、刺史这些地方长官握有人事、财政大权，州县之吏当然会俯首帖耳拜服于其脚下，这样长官倘若为所欲为，小吏当然也就只能曲随谄媚，助以为虐，“夫州县之吏，位卑而禄薄，去与民最近，而易以为奸”。因此，苏洵建议，州县之吏奉事太守这些地方长官，可以保持恭敬谦卑之心，但不能使其行仆妾之礼而趋走下风。这样既可以“全士大夫之节”，又可以“儆大吏之不法”。

的确，中国古代这种官吏体制虽是君王治理天下的基本凭借，但也是良政善治的严重威胁。苏氏父子不仅看到了官吏阶层在地方治理过程中所应发挥的主导作用，而且深刻洞悉这一阶层或体制给王朝统治所带来的负面影响，这是相当难能可贵的。正是基于这样的认识，苏氏父子也就深刻地意识到，要治理好一个地方，当然首先要治理好官吏，而要治理好官吏则无疑要树立德才兼备的用人目标，从而为他们思考地方治理的手段选择奠定了重要基础。

中国自先秦奠定德、刑关系的历史基础，道德与法律就成为天下治理的两种途径或手段，地方治理更不例外。作为地方治理主导力量的地方官吏，一方面，他们要代表朝廷行使治理地方的权力，朝廷发布的法律和政令理所当然是他们治理地方的基本依据；另一方面，他们也是饱读“四书五经”的儒家士大夫，“内圣外王”的德治精神始终是他们奉行的治国圭臬。因此，在地方治理的具体过程中，如何有效运用德、法这两种手段，是所有治理地方的士大夫们必须充分考虑的重要问题。宋代在儒家思想达到最为鼎盛的时期，从事地方治理的官吏们对这一问题就更有思考的空间与实践的舞台。苏氏父子三人基本上倾向于德主刑辅这一传统的儒家观念，但又存在一定差异。在这一问题上，苏轼、苏辙兄弟二人思想比较接近，但苏洵的看法却有更大的灵活性。苏洵比较强调形势，因而对传统的“任德不任刑”并不赞同，认为要根据具体的形势决定“任德”或“任刑”，“故用刑不必霸，而用德不必王，各观其势之何所宜用而已”。当然，单纯运用法律以治理天下也是苏洵反对的，因为“法不足以制天下，以法而制天下，法之所不及，天下斯欺之矣，且法必有所不及也”。

苏轼、苏辙兄弟则相信“形势不如德”，相信“法者，末也。……礼者，本也”。苏轼在早年参加省试时，所作的《省试刑赏忠厚之至论》，就从德化的角度专门论述了刑赏忠厚的深刻内涵。他说：“可以赏，可以无赏，赏之过乎仁。可以罚，可以无罚，罚之过乎义。过乎仁，不失为君子；过乎义，则流而入于忍人。故仁可过也，义不可过也。”因此，苏轼主张“立法贵严，而责人贵宽”，尤其在遇到疑难案件的时候，要谨慎适用法律。之所以如此，是苏轼的民本主义立场决定的。他说：“民者国之本，而刑者民之贼。”至此，对那种专门用法律毫无节制以裁制天下的做法，苏轼予以旗帜鲜明的呵斥：“故夫以法毒天下者，未有不反中其身及其子孙者也。”而最无道德仁义的事情，苏轼认为就是凭借严刑峻法与民争利甚至夺民之利。苏轼毫不客气地指出，从汉代以来有关盐铁酒茗的禁令所形成的专卖垄断经营，就是与民争利，是极其错误和草率的，但还在一如既往地推行这种政策。这无疑会导致理由不正当，而民众就会相率为盗。因此，苏轼非常坚定地主张：“今欲严刑妄赏以去盗，不若捐利以予民，衣食足而盗贼自止。”

苏辙与其兄苏轼一样，相信“形势虽强，犹不如德也”。相比天地之险，苏辙将法制称之为“人之险”。他认为，天下之人原本都是一样的，但君之所以为君而尊，民之所以为民而卑，都是基于“法制之力”。然而，法制“可以御小害，而未可以御大害也”。一旦天下大乱，盗贼蜂起，天地、山川、城池之险皆不足以抵抗，而法制也不可以执守。因此，苏辙指出，人君或圣人不可以让天下强行服从，而应该奉行“优柔从容之德，以和其刚强难屈之心”。苏辙之所以如此强调崇德抑法，是因为他坚信法律总是存在缺陷的，“世无不弊之法，虽三代圣人之政，不免有害，故神而明之，存乎其人”。既然法律不可能完备或完美，那么在地方治理的过程中，官吏们就有可能玩法弄法或无所适从，必须仰仗德治，依靠道德建设，以指引法律的适用，并弥补法律漏洞。

总之，在地方治理的手段运用这一问题上，苏氏父子基本上继承了儒家的德治传统，同时兼顾道家的自然观念，并以法律作为辅翼。这在他们三人尤其是苏轼的地方治理实践过程中，贯彻得可谓淋漓尽致。

苏氏父子不仅有比较深厚的地方治理思想，也具有一定的地方治理经验，但在地方治理实践方面，三人又有不一样的为宦经历。总的来说，苏洵出仕较晚，最初在中央机构担任一些闲职，后来虽然出任霸州文安县主簿，但在任期间其主要职守却是与陈州项城令姚辟同修礼书，修成《太常因革礼》一百卷，书成即卒。因此，苏洵在地方治理实践方面，没有留下什么浓墨重彩的一笔。苏轼、苏辙兄弟年方弱冠，同登进士科，又同策制举，但苏辙除了早年与晚年任职或落职于地方州县，大部分时间都在中央机构任事，其地方治理实践也非常有限。因此，苏氏父子三人，真正具有长期地方治理经历且有相当成就的，唯苏轼一人而已。苏轼自早年出仕福昌主簿、凤翔判官开始，后来虽然在中央机构登闻鼓院、开封府、礼部、兵部等短暂任职，大部分时间都是在外放地方，先后在杭州、密州、徐州、湖州、黄州、登州、颍州、扬州、定州、惠州、琼州、廉州、永州等地担任行政首长或遭贬放，其间还曾两任杭州，其地方治理经验可谓丰富饱满，有着比较独到的个人经历和思想认识。总结起来，主要有四个方面：

一是因俗而治，因法便民。苏氏父子都相当强调风俗或民俗对地方治理所具有的关键意义，而苏轼更是将风俗或民俗视为政令或法制的前提条件。他早年就曾针对王安石的科举变法而提出反对意见，说：“风俗之变，法制随之。譬如江河之徙移，顺其所欲行而治之，则易为功；强其所不欲行而复之，则难为力。”苏轼知徐州时，徐州盗贼为患甚巨，他发现徐州不仅山川形势险要、易守难攻，而且“其民皆长大，胆力绝人，喜为剽掠，小不适意，则有飞扬跋扈之心，非止为盗而已”，加上汉高祖、项羽、朱全忠都出身于徐州，“其人以此自负，凶桀之气，积以成俗”。此外，徐州东北就是铁官、商贾所聚之地，即三十六冶，但防备薄弱，一旦盗贼结伙抢掠，甚至都有可能攻克徐州。苏轼对此因俗采取措施，并充分运用法律加以有效调控。他首先将三十六冶按每冶选择有经济实力且忠诚谨慎的人十名，提供担保，且在官府簿籍上进行登记，发给刀剑武器，教习军事，以备盗贼。其次，苏轼深入考察和分析了盗贼的来源，认为其大多出自逃兵，而逃兵往往技艺精干但又罪罚严重，所以敢于拼命而具有极大的破坏力，这就需要整修军政以减少逃兵。最后，苏轼认为人都需要出路，但科举取士注重的都是文辞水平，而如徐州所处之地，甚至包括京东、京西、河北、河东、陕西五路，这里的人勇猛强悍，要让其学习文辞和研读经义，就难以受到选拔和重用。因此，苏轼专门上书皇帝，请求为这五路人士另开一条入仕晋升的门径。

二是注重调查，亲力亲为。苏氏父子皆知胥吏、卒史这些底层吏员为害甚巨，是地方治理尤其是基层社会治理最难扫清的障碍。作为地方长官，要治理好一地尤其是基层社会，当然就得注重调查，亲力亲为，以免属官与胥吏从中作梗而阻塞民情。苏轼早在签书凤翔府判官时，就对当时自渭河至黄河的木筏运输进行了深入访查，最终改变了运输的人员和方式，从而减少了衙吏的损害。后来，又在杭州、颍州、扬州任上，经常撇开吏卒下乡调查平民百姓的苛捐杂税有关事宜。第二次出任杭州，苏轼为了修治好西湖，做了大量调查访问工作，最终为西湖的成功修整奠定了基础。在知徐州时，因黄河决堤而导致梁山泊、南清河水势猛涨，徐州城受到威胁，富有之人争相出城避水，苏轼将其全部赶回城内，并亲自前往禁军大营求助军队日夜筑堤，自己亦“庐于其上，过家不入，使官吏分堵以守，卒全其城”。

三是德威并施，化解矛盾。苏氏父子都很欣赏儒家德教的基本精神，但并不排斥威的树立，苏洵甚至认为天子必须用威，“威者，君之所恃以为君也。一日二无威，是无君也”。作为地方行政长官，毫无疑问，既要为天下立德，又要为朝廷树威，这样才能真正化解矛盾，稳定社会秩序，担负起地方治理的重大责任。苏轼在长期的地方治理生涯中，深知德威并施的重要作用。他在徙知密州的时候，当时有盗窃大案发生，安抚司派遣三班使臣率领强兵悍将前去抓捕。这些兵卒凶暴横行，误杀民众，畏罪潜逃，伺机发动暴乱。当地民众举告到苏轼衙前，苏轼假装绝无此事发生，逃跑的散兵游勇以为事态不很严重，开始放松警惕，苏轼然后派人将他们都引诱出来，最终依法论决。后来，在知定州时，面对军政坏弛，苏轼也是毫不手软，既惩处贪污腐败者，又修缮营房、改善军士生活水平。阅兵时，有副总管王光祖自以为是老将，假托疾病不到，苏轼立即派人前去催促。自此，定州军威严明，重现精锐之气。

四是关爱百姓，推行仁政。苏氏父子的政治治理思想贯穿民本主义的浓厚底色，苏轼更是将至仁视为君王为政之道的根本原则。要做到至仁，君王就必须“视臣如手足，视民如赤子，戢兵，省刑，时使，薄敛，行此六事而已矣”。苏轼外放各州时，将仁政思想发挥到了可谓不遗余力的地步。在知杭州的时候，正逢杭州大旱，饥疫并作，苏轼请示朝廷，免掉了本路供米的三分之一，并请赐度僧牒，易米以救饥民。次年春，又将常平米减价卖出，并煮制粥汤，炮制药剂，分遣使者携带医生深入里坊基层医治病民，并想方设法筹备钱物建立专门的医治场所。加上苏轼整治西湖，杭州民众感恩戴德，“家有画像，饮食必祝，又作生祠以报”。

《新时代“枫桥经验”研究》辑刊介绍

进入新时代，越来越多的学者和研究机构将“枫桥经验”作为重要研究对象，有效推进了“枫桥经验”的理论总结和经验提升。由杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心联合西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院、安庆师范大学六尺巷和解文化研究中心创办的《新时代“枫桥经验”研究》旨在积极推动“枫桥经验”多学科融合研究，探索“枫桥经验”形成、发展、创新的理论脉络，不断提升新时代“枫桥经验”理论内涵，推动新时代“枫桥经验”和社会治理理论交融成长，为完善社会治理体系提供理论引领和智力支持。辑刊已开设“基础理论研究”“枫桥式工作法”“枫桥式系列创建”等栏目，诚邀社会各界予以鼓励和支持！

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