【文献分享：土地要素与乡村治理（七）】探讨中国农村人口转型中的土地制度改革

　　在大规模工业化和城市化的推动下，中国农村人口发生了巨大变化。然而，在目前的土地制度下，难以根据人口变化调整农村土地资源配置，导致中国农村人地关系失衡，制约了农业农村的可持续发展。因此，迫切需要进一步推进土地制度改革，以应对农村人口转型及其给农村人地关系带来的挑战，为新时代乡村振兴提供制度支撑。结果表明：1990-2020年中国农村人口转型的主要特征是人口收缩、人口老龄化和低生育率，并由此带来社会主体老龄化、弱化和非粮化农业等问题；同时，土地利用转型与人口转型的脱节，决定了中国农村普遍存在以农田撂荒和宅基地闲置为主要特征的低效土地利用。需要着眼于中国农村人口转型趋势，深化承包地改革，稳步推进宅基地改革，加强配套政策供给。这些措施旨在通过引入市场机制和赋能来促进土地资源的资本化和资产化，从而提高土地资源配置效率，优化农村人地关系。

　　1、中国农村人口转型的主要特征

　　在中国经济改革之初，农村人口主要通过家庭副业和乡镇企业就业等方式就地转移，他们“进厂不进城”，“出地不出乡”。因此，1978-1995年间，中国农村人口增长缓慢，从7.9014亿增长到8.9547亿，年均增长率为0.50%（图2）。随后，快速工业化和城市化带来的城市经济发展对农村劳动人口的巨大拉动日益突出，政府对流动人口的管理取向也从限制转向鼓励和引导。1995-2020年，中国农民工总数从7073万人增加到28560万人，农村人口从85947万人减少到50992万人，年均下降2.07%（图2）。从年龄结构来看，1990-2020年，45岁以下年龄组的农村人口都有不同程度地下降（图3），其中15-19岁和20-24岁年龄组的下降幅度最大，分别为7179万和7064万，40-44岁年龄组的下降幅度最小，达到1694 万。全国人口普查数据显示，中国65岁及以上农村人口从1990年的4788万增加到2020年的9035万，占农村总人口的比重从5.74%上升到17.72%。（图1）。根据国际公认的老龄化社会标准，中国农村在1998年被定义为老龄化社会。根据目前的发展趋势，预计2025 年中国农村65岁及以上人口的比重将超过20%，使中国农村进入超老龄化社会阶段，到2030年这一数字将超过30%。从空间上看，2020年中国西部省份65岁及以上农村人口的平均比例最低，为14.58%，其次是东部省份，为17.74%，东北省份最高，达到19.16%。具体而言，西藏是唯一一个65 岁及以上农村人口比例低于7% 的省份，为6.18%。也就是说，全国只有西藏农村没有进入老龄化社会（图5）。利用2020年各省农村总生育率数据，探讨了低生育率的区域差异。结果表明，东部、东北、中部和西部省份的总生育率均值分别为1.37、0.81、1.47和1.75，表明中国中西部地区低生育率的情况明显好于东部和东北地区（图7）。

　　２、人口转型带来的主要挑战

　　在劳动年龄人口外流、预期寿命增加和出生率下降的推动下，农村人口结构转型导致了农业工人和基层干部等社会行动者的老龄化和弱化。全国人口普查数据显示，65岁及以上人口的比例从1990年的2.39%上升到2020年的18.54%，50-64岁的人口比例从13.53%增加到42.39%（图9）。在可预见的未来，农业生产将面临“后继无人”的困境，农村发展将越来越依赖老年人的贡献。同时，基层干部老龄化和弱化已成为制约农村治理体系和治理能力现代化的重要因素。

　　由于城乡二元结构和缺乏稳定的生计预期，许多农民工将户口留在家乡，导致农村户籍人口下降的速度远慢于常住人口。1990-2020年，中国农村常住人口和户籍人口分别减少了3.3146亿和1.2304亿（图10）。另一方面，由于生活水平的提高而改善住房的需求以及家庭小型化带来的独立生活而导致新住宅建设迅速增加。在土地管理松懈的情况下，中国农村普遍存在“人离房空”、“建新房不拆旧房”、“新房向外扩张”等现象，导致建设用地闲置和废弃问题日益严重。根据现有数据，中国农村人均建设用地面积从1996年的193.40平方米增加到2019年的417.17平方米，远远超过了国家规定的上限（图10）。

　　人均耕地面积小的现实决定了小农户在中国农业生产和农村发展中的主导地位。为充分发挥耕地生产潜力，提高粮食产量，农民不断改进生产方式，推动耕地集约化利用。然而，以低生育率、人口老龄化和劳动年龄人口外流为主要特征的快速农村人口转型，继续侵蚀着集约化农业的人力资源基础。许多原本种植粮食作物的耕地已转为经济作物生产，导致非粮食作物在农业生产中的份额增加。另一方面，许多农民工倾向于在自己的耕地上种植雪松和桉树等不需要太多照顾且经济价值高的树木，以避免耕地被弃置或被他人占用。1978-2020年，中国非粮食作物播种面积稳步增长，非粮食种植率（非粮食作物播种面积/总播种面积）从19.66%上升到30.28%（图11）。从省份来看，只有山西、吉林、黑龙江和安徽的非粮食种植率呈下降趋势，分别为4.26 %、3.47 %、10.67 %和5.45 %。随着农村人口的不断外流和土地管理的松动，承包地经营权的流转逐渐得到允许，流转规模不断扩大，然而在经济利益的驱动下，大部分流转的耕地用于生产水果、蔬菜等经济作物，土地流转规模越大，非粮食种植率越高。

　　３、农村人口转型的土地制度改革

　　深化承包地改革。从2023年开始，中国农村第二轮土地承包相继到期。因此，深化承包地改革的首要任务是落实第二轮土地承包期满后再延长30年的政策，并在此基础上加强对承包经营权的法律保护。二是建立健全农村土地流转市场，提供信息发布、交易撮合、合同签订等服务，确保土地流转公开公平；制定土地流转管理办法，规范流转程序，维护各方合法权益；鼓励农民通过土地托管、土地入股等形式参与土地流转，实现农业规模化经营和集约化发展。第三，为土地流转和农业合作社提供财政补贴，以减轻农民和新型农业经营主体的负担；对参与土地流转和大规模经营的农民和企业给予税收优惠；鼓励农村金融机构创新金融产品和服务，重点为土地流转、农业合作社和现代农业经营提供贷款和保险服务。四是加大耕地科技投入，包括推广精准农业、智能农机等技术，提高农业产量和耕地利用效率，鼓励发展多元化、高附加值农业。

　　稳步推进宅基地改革。自2015年以来，中国许多地区都在探索宅基地改革。虽然取得了一些成绩，但宅基地改革仍处于试点阶段。宅基地权属不清问题的普遍存在，决定了宅基地改革的首要任务是加快宅基地的确权登记，明确宅基地所有权和使用权主体，减少权属纠纷，通过向农民发放宅基地使用权证书来维护农民在宅基地中的合法权益。二是推行宅基地有偿使用制度，允许农民通过出租或转让闲置宅基地使用权获得经济效益，激活土地资源；建立宅基地转让交易平台，规范宅基地转让流程，维护宅基地转让双方的合法权益。三是鼓励农民利用宅基地进行乡村旅游，提升宅基地的经济价值，支持闲置宅基地发展文创产业，促进乡村文化振兴和经济多元化。四是推进宅基地管理信息化，建立宅基地所有权和使用电子备案系统，提高管理效率；加强对宅基地使用和转让的监管，确保政策实施的公正性和合法性。五是为宅基地转让和多元化利用提供财政支持，通过提供对宅基地多元化使用和市场化转让的税收优惠，鼓励农民参与宅基地改革。

　　加强配套政策供给。“三块地”改革是中国农村土地制度改革的核心，但并不是全部。因此，为确保农村土地制度改革的顺利进行，也需要采取一些针对性的措施。首先，加强政府部门间的政策协调和资源整合，形成推进宅基地和承包地改革的合力，通过农村土地制度和农业经营制度的一体化推进，形成系统的改革方案。第二，建立公众参与机制，广泛听取农民和社会各界的意见和建议，及时调整和优化政策，确保改革措施符合农业农村发展实际。第三，健全以基本养老保险、医疗保险和失业保险为主要内容的农民社会保障制度，解决农民后顾之忧，维护农民的根本利益。

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责编：刘   硕

文字：于   蕊

排版：向云娜

校对：朱   易