张克俊：完善城乡融合发展的体制机制

新时代新征程进一步完善城乡融合发展体制机制是推进中国式现代化的必然要求，应坚持“统筹-融合-流动-均衡”的基本思路，抓住健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度和深化土地制度改革这四个着力重点，以县域为重要切入点率先突破城乡二元结构。为此，应坚持以县域经济高质量发展为龙头，以统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴为主线，继续深化县域要素产权和市场化改革、一二三产业融合发展机制改革、基础设施建设管护和公共服务供给机制改革及城乡规划、建设、治理体制机制等方面改革。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国式现代化取得了显著成就，其中最为突出的是成功推进了中国式现代化进程。新时代新征程，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴，是新时代新征程党和国家的中心任务。城乡融合发展不仅是中国式现代化的重要标志，也是其必然要求，构建有效的体制机制是推动城乡融合发展的关键动力和制度保障。党的十八大以来，党中央高度重视完善城乡融合发展体制机制，并作出相关战略部署。党的十八届三中全会对“健全城乡发展一体化体制机制”进行了全面论述；党的十九大进一步明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”；2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，“坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化”；党的二十大报告强调要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”；在党的二十届三中全会上，党中央将“完善城乡融合发展体制机制”列为重大改革任务之一，明确指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，要“统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。这些论述体现了党中央对城乡融合发展的最新认识、基本要求和关键部署，突出了深化城乡融合体制机制改革和推动城乡融合发展在中国式现代化建设中的重要地位和作用。本文基于党的二十届三中全会关于“完善城乡融合发展体制机制”的重要论述，全面回顾了自党的十八届三中全会以来城乡融合发展体制机制改革的进展与成果。在此基础上，提出进一步完善城乡融合发展体制机制的基本思路、重点领域及县域突破路径，旨在通过城乡融合更有效地推进中国式现代化，促进乡村全面振兴和农村农民共同富裕。

城乡融合发展体制机制改革的新进展

中国特色社会主义进入新时代，从党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”到党的二十届三中全会提出“完善城乡融合发展体制机制”，在这十年里，随着城乡融合发展体制机制改革的不断深化，我国城乡关系经历了历史性变化和重大转折。城镇化率由53.73%提升至66.16%，城乡居民收入比由3.03∶1调整为2.39∶1，城乡发展进入了一个相互依存、相互融合、互促共荣的新阶段。回顾党的十八届三中全会以来我国城乡融合发展体制机制改革脉络和实践，可以得出的总体判断是，我国城乡融合发展体制机制已初步建立。

新型城镇化体制机制改革取得重要成效。党的十八届三中全会以来，我国着力建立健全新型城镇化体制机制，促进以土地为主的粗放式城镇化向以人为核心、集约节约的新型城镇化转型。大力构建农业转移人口市民化机制，以满足2亿多农民工对市民化的现实需求。深入推进户籍制度改革，除特大型城市外，其他大中小城市和建制镇户籍限制基本放开，居住证制度全面实施。大力推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动进城落户农民的住房、养老保险、医疗保险等逐步接入城镇体系，并完全纳入城镇保障体系。此外，为促进各类型城市政府积极接纳农业转移人口，国家建立了财政转移支付和城镇建设用地指标增加规模与农业转移人口市民化状况联动的机制，共同分担农民市民化成本。这些改革显著促进了农业转移人口的市民化。自2014年以来，已有1.5亿农业转移人口顺利迁入城市，全国户籍人口城镇化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。在城市规划、建设、管理机制创新方面也取得了积极进展。城市基础设施体系化建设的推进，增强了城市基础设施安全韧性能力；加快新型城市基础设施建设，推动了城市智慧化转型；建立城市有机更新改造机制，城市老旧小区改造进展加快；建立健全城市建设投融资机制，社会资本参与城市基础设施投资和运营的力度不断加大；推进对行政区划调整后的县逐步改为市，并赋予部分经济规模较大、人口较多的镇与其发展相适应的管理权限。从宏观角度看，大中小城市与小城镇以城市群为主体形态，逐步走向协调发展道路，初步形成了城市群一体化、城市圈同城化的发展机制，中心城市和城市群已成为推动中国高质量发展的重要动力。

农村土地制度改革进一步深化。党的十八届三中全会以来，农村改革在多个领域取得了显著进展，其中土地制度改革的深化尤为突出。土地改革的主要成果体现在两个方面：一个是承包地“三权分置”改革取得重大突破。这一改革旨在落实承包土地的集体所有权，适应农民保留承包权、流转经营权的意愿和要求，把承包经营权再分离出经营权，实现所有权、承包权、经营权“三权”的并行运行。这是继家庭联产承包责任制之后，农村改革的又一次重大制度创新。为了推进土地“三权分置”改革，中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，科学划分了土地所有权、承包权、经营权的权能边界和效能，并进行了整体设计，形成了层次分明、平等保护的“三权”基本格局。各地在推进农村土地“三权”分置改革实践中，通过农村土地确权登记颁证、建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系、推进农村承包土地的经营权抵押贷款、土地经营权入股等方式进行了有效探索。此外，农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革也取得了显著进展，这些改革主要在全国试点县（市、区）进行。2014年12月，北京市大兴区等33个县（市）行政区域被选为试点。在集体经营性建设用地改革方面，试点县（市、区）进行了一系列的创新实践。这包括对集体经营性建设用地进行就地或者异地调整入市，将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，以及开展使用权抵押贷款等实践。根据不同试点县的具体情况，各地还建立了各有特色的集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法。在宅基地制度改革方面，试点县借鉴了承包地“三权分置”的模式，推行了宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”改革，这一改革的核心是进一步落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地的长期资格权，适度放活宅基地使用权和农民住房流转权，还包括推动农民住房财产权抵押贷款以及农房出租、入股、合作等多种形式，支持村集体经济组织和农民盘活利用闲置宅基地和农房资源，探索进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的有效机制等。在宅基地改革取得初步成效的基础上，2020年9月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。在农村土地征收制度改革方面，试点地区在明确公共利益目录、制定土地征收成片开发标准、实施按区片综合地价补偿等方面取得了显著成果。这些改革试点成果也促进了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规的修订。

农村基本经营制度日益巩固和完善。改革开放以来，我国逐步建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。尽管在很长一段时间内，这种经营模式主要以分散经营为主，集体经营层次相对薄弱。然而，自党的十八届三中全会以来，我国农村基本经营制度在巩固和完善方面取得了很大进展，在家庭经营仍然占据农业基础性地位的同时，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式共同发展，形成了新的农业经营格局，新型农业经营体系逐渐成熟。我国已基本建立了新型农业经营主体培育机制，有效促进了这些主体的成长和发展。以家庭农场为例，我国通过实施家庭农场培育计划，家庭农场数量稳步提升、经营管理更加规范、经营产业更加多元、发展模式更加多样。截至2024年1月，全国家庭农场数量已达到约400万个。在农民合作社方面，我国通过实施农民合作社规范提升行动，允许财政资金直接投向符合规定的合作社，允许财政补助形成的资产直接转交给合作社持有、管护和经营，允许合作社开展信用合作等政策支持，合作社的质量和运营效率得到显著提升。截至2024年1月，全国已有农民合作社221.2万个。同时，各地积极创新农业经营方式，形成了“公司＋专业合作社＋家庭农场＋小农户”的产业化经营模式，提升了农业现代化水平。此外，还通过社会化服务、土地托管等方式将小农户纳入现代农业发展轨道，大力发展壮大农业专业化社会化服务组织。值得关注的是，我国新型农村集体经济产权制度改革取得了重大进展，基本完成了包括清产核资、资产权属界定、成员身份确认在内的集体资产产权制度改革，逐步建立了产权清晰、经营稳健、分配合理的新型集体经济运行机制，并出台了农村集体经济组织法，推动了资源发包型、物业出租型、资产参股型、居间服务型等多种形式的新型农村集体经济的显著发展。

城乡要素双向流动的机制逐步形成。改革开放以来，我国城乡之间的要素流动长期呈现农村向城市的单向趋势。然而，自党的十八届三中全会以来，这种单向流动格局得到了显著改善，城乡要素的双向流动机制已初步形成。首先，国家对“三农”领域的投入力度持续加大。国家将“三农”作为财政资金优先投入保障的领域，逐步建立了保障农业农村优先发展的公共财政投入制度，支持地方政府发行一般债券和专项债券，用于现代农业设施和乡村建设，支持地方设立乡村全面振兴基金，以撬动金融资本和社会力量参与乡村建设。其次，乡村金融服务体系建设取得新成效。这包括推动中小银行和地方银行创新金融产品提供机制，促进农商行和信用社回归为农服务的本源，完善村镇银行发展和运行机制，加大开发性和政策性金融支持力度，建立健全农业信贷担保体系，加快完善农业保险制度等，这些措施有效地促进了信贷资金流入乡村，支持了当地产业的发展。最后，逐步建立了城市先进要素返乡下乡的有效机制。在吸引社会资本方面，通过打造法治化、便利化的基层营商环境、完善融资贷款政策、提供配套设施建设补助、鼓励工商资本投资农业农村领域，以及支持工商资本与村集体合作共赢模式等，初步建立了鼓励工商资本入乡促进机制。在吸引各类人才返乡入乡方面，政府出台了一系列财政、金融、社会保障等激励政策，以及岗位、职称评定、工资待遇等方面的支持政策，这些政策鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生回乡扎根基层，鼓励外出农民工及经商人员回乡创业兴业，以及推动城市教科文卫体等人员服务乡村。在科技成果入乡方面，政府发挥了引导推动作用，通过健全产学研用合作机制和农业科研成果产权制度、赋予科研人员科技成果所有权、建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度、允许农技人员通过提供增值服务合理取酬等措施，初步建立了有利于科研成果入乡转化推广的激励机制。

城乡基础设施和公共服务一体化发展机制加快建立。党的十八届三中全会以来，我国公共基础设施建设的重点逐渐转向农村，逐步建立了关于城乡基础设施规划、建设和管护一体化机制。我国打破了城乡分割的旧格局，将市域或县域视为一个整体，统筹规划城乡道路、供水、供气、供电、通信、垃圾污水处理、防洪等方面的基础设施布局，实现了城乡基础设施的一体化规划设计和有机衔接。我国明确了乡村基础设施作为公共产品的定位，初步建立了事权明确、权责统一、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制，并根据基础设施的公益性与经济性差异，健全分级分类的投入机制。我国深化了基础设施管护改革，将城乡道路等公益性设施的管护和运营费用纳入公共财政预算，并通过政府购买服务等方式，引入专业企业参与，提升了管护的市场化水平。与此同时，我国城乡普惠共享的基本公共服务正在形成。各地积极推进城市公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。我国已建立健全城乡统筹的公共卫生、基本医疗、教育资源均衡配置、公共文化、社会保障和社会救济等制度，城乡基本公共服务均等化、便利化程度显著提高，城乡基本公共服务标准统一和制度并轨取得了新进展。例如，我们通过加强乡村医疗卫生人才队伍建设、改善乡镇卫生院和村卫生室条件、健全网络化服务运行机制、建立县域医共体、建立巡回医疗和远程医疗机制、实施分级诊疗制度以及实行差别化医保支付政策等措施，在健全乡村医疗卫生服务体系方面取得了显著进展。

进一步完善城乡融合发展体制机制是推进中国式现代化的必然要求

党的十八届三中全会以来，我国城乡融合发展的体制机制已初步建立，但城乡要素仍存在流动不畅的问题，乡村的人才、土地、资金等要素继续过多地流向城市，公共资源配置的不均衡问题依然突出，影响城乡融合发展的二元制度尚未完全破除。城乡融合发展是中国式现代化进程中的一个重要标志。新时代新征程，我国进入了以中国式现代化引领社会主义现代化强国建设、民族复兴伟业的关键时期，必须将城乡融合发展贯穿于推进中国式现代化的整个过程之中，积极主动破除城乡二元结构，完善城乡融合发展体制机制，畅通城乡要素流动，推进城乡经济循环，以拓展中国式现代化发展空间，并推动中国式现代化高质量发展。

完善城乡融合发展体制机制是推进农业农村现代化、建设农业强国的迫切需要。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。我国拥有十四亿多人口，即便城镇化率达到70%以上，仍有4亿多人口生产生活在农村，只有当这部分人口也实现了现代化，才能实现全体人民共同富裕的现代化。农业作为国民经济的基础产业和战略产业，其重要性并未改变。我国人口规模大、农产品需求量大，粮食安全更是国家安全的“压舱石”，只有实现了农业现代化，才能实现全面、安全、有保障的现代化。改革开放以来，我国新型工业化、城镇化快速推进，但与此相比，农业农村现代化进程较缓慢。这表现为农业基础设施建设较为落后、耕地和高标准农田质量不高、农业基础不稳固；粮食和重要农产品生产成本高、国际竞争力比较弱；大农业与农业多功能发挥不充分、现代农业产业体系不发达，生物育种、设施农业、智慧农业、新型食品产业等高附加值业态发展不足；农业科技创新能力与发达国家相比仍有差距，核心关键技术创新不足，种子等关键要素仍受制于人；农村要素继续流向城市，乡村基础设施、公共服务和人居环境建设相对落后，乡村现代化水平与城市存在差距。

推进中国式现代化，不能出现城市繁荣而农村凋敝的两极分化。我们必须实现农业农村现代化，这是推进中国现代化强国建设不可或缺的基础。城乡融合发展是推进农业农村现代化、加快农业强国建设、实现乡村全面振兴的必由之路，在很大程度上决定了农业农村现代化成效。因此，完善城乡融合发展体制机制，着力破除城乡二元结构，构建以工促农、以城带乡的机制，促进城市先进要素不断流入乡村，有利于推动农业农村现代化和国家现代化发展。

完善城乡融合发展体制机制是构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求。把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，是关系我国发展全局的重大任务，是当前和今后一段时期我国发展的主题。畅通城乡经济循环是国内经济循环的重要组成部分。目前，我国经济整体呈现增长平稳、结构优化、向高质量转型的态势，但面临需求不足、投资乏力、循环不够通畅等问题。其中，工农城乡资源要素和商品流通不畅，是影响循环畅通的关键因素之一。在我国14亿多人口中，乡村人口超5亿，乡村既是巨大的要素市场，为新型工业化、城镇化源源不断提供要素，同时也是巨大的消费市场，为众多的农业生产资料、工业产品、日常消费品提供市场。如果能让数亿农民同步实现全面现代化，缩小与城市居民的收入和生活水平差距，将能释放巨大的创造动能和消费潜力。此外，建设好乡村，不仅可以为城市居民提供休闲、旅游、生态产品和良好的消费场景，还能为经济社会发展注入强大动力。因此，完善城乡融合发展体制机制，畅通工农城乡经济循环，对于畅通国内经济循环、增强我国经济韧性和战略纵深具有重要意义。这将有效扩大国内需求，发挥我国超大规模市场的优势，为构建新发展格局、推动经济高质量发展提供强大动力。

完善城乡融合发展体制机制是满足人民对美好生活向往、促进共同富裕的内在要求。新时代新征程，人们对美好生活的追求愈发强烈、对生活质量的要求也越来越高。推动全体人民共同富裕进入了一个需要取得实质性进展的阶段。我国已通过脱贫攻坚历史性地解决了绝对贫困问题，但实现全体人民共同富裕最艰巨最繁重的任务依然在农村，这一挑战是由我国作为世界上最大的发展中国家，且仍处于工业化、城镇化进程中这一事实所决定的。促进共同富裕的难点仍在农村，关键是逐步缩小城乡居民收入、公共服务和生活水平的差距。党的十八大以来，我国城乡居民收入增长速度发生了历史性转折，农村居民收入增长速度一直高于城镇居民，城乡居民收入比逐年下降，由2013年的3.03∶1降至2023年的2.39∶1。但是，城乡居民绝对收入差距并未缩小，反而在扩大，由2013年的1.81万元增加到2023年的3.01万元。今后一段时期，由于经济结构转型的影响，农民持续增收的难度可能加大，持续缩小城乡收入差距将面临巨大挑战。同时，农村居民享受的公共服务和社会保障差距更加明显。为了拓展农民就业增收渠道，提高城乡公共服务均等化、便利化水平和可及性，使农村逐步具备现代化的生活条件，让农民过上更加富裕美好的生活，我们必须走城乡融合发展之路。

完善城乡融合发展体制机制的“统筹-融合-流动-均衡”基本思路

我国城乡融合发展是在农村人口规模庞大、农业生产经营规模相对较小的背景下推进的，其难度和复杂性前所未有。在新发展阶段，深入推进城乡融合发展的基本思路和方向已在党的二十届三中全会上得到明确。从体制机制角度看，关键在于建立一个能够同时推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的统筹机制，构建一个城乡规划、建设和治理全面融合的机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的体制机制，健全缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣发展的机制。

统筹：建立统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴机制。党的二十届三中全会进一步将新型工业化纳入城乡融合发展的框架，与新型城镇化和乡村全面振兴相结合，明确提出了“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”的指导思想。

这一重大变化强调了新型工业化在推进城镇化和乡村全面振兴中的核心作用，体现了工业化在产业支撑中的重要性。新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴相互关联、相互制约、相互促进，共同构成了一个有机统一的整体。新型工业化为新型城镇化提供产业支撑和动力来源，同时也为乡村全面振兴提供物质技术条件和管理创新模式；新型城镇化为新型工业化提供主要载体和集聚效应，为乡村全面振兴提供拉动力和要素输出渠道；乡村全面振兴则为新型工业化提供要素和农产品原料，为工业化产品开拓市场，为新型城镇化提供人力和土地资源。随着新型工业化、新型城镇化和乡村发展的不断深入，城乡之间的联系和互动将变得更加紧密，农业与二三产业、乡村与城市之间就越呈现“你中有我，我中有你”的融合状态。为了推进乡村全面振兴，我们不能局限于乡村本身，而应借助新型工业化和城镇化的强大动能。同样，推进新型工业化和新型城镇化也要超越工业和城市本身，从工农业、城乡之间的联系和互动中把握发展方向。在实践中，要找准统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的结合点，打通痛点与堵点，规避产业、城镇、乡村发展之间存在的“时间上不同步”和“空间上无互动”等问题，形成相互促进的良性循环机制，发挥整体效应和协同效应。

融合：构建城乡规划、建设、治理融合体制机制。推动城乡规划、建设、治理融合是推动城乡融合的重要组成部分。这包括两方面含义：一是城乡规划、建设、治理三者之间要相互联结、有机整合，实现一体化贯通；二是城乡之间在规划上要统筹协调、融为一体，在建设上要统一部署、一体推进，在治理上要有效衔接、有机融合。长期以来，无论在城市还是乡村建设中，城市规划与建设、建设与治理之间存在脱节，尤其是城乡规划分割，城市建设和乡村建设各自为政，城乡治理分属不同体系，这些问题是城乡二元结构的明显表现，严重阻碍了城乡一体化发展。自党的十八届三中全会以来，尽管我们在统筹城乡规划、建设和治理方面取得了显著进展和成效，但其中的分割和矛盾仍是制约城乡融合发展的重要因素。推进城乡规划融合，重点是将城市和乡村视为一个有机系统，统筹规划生产、生活、生态空间和国土开发格局，对生态环境建设保护、城镇村建设、产业发展、基础设施、公共服务设施等进行统一布局，实现“一张蓝图”的规划，建立城乡一体化的规划管理和实施体制。推进城乡建设融合，重点是在城乡规划的指引下，统筹推进、协同推进、一体化推进城市和乡村在产业发展、基础设施建设、公共服务设施建设、城镇村建设、生态环境建设等方面的协同发展，加强城市基础设施和公共服务向乡村延伸，实现城市建设同乡村建设相互促进。推进城乡治理融合，就是建立一个城镇和乡村上下贯通、有效衔接的治理结构，将城市先进的治理方式、数字化等技术手段、治理网格延伸覆盖到乡村，提高乡村社会治理能力和水平。推进城乡规划、建设、治理融合，必须继续深化城乡规划、建设、治理体制改革，建立统一的规划编制和建设管理平台，强化跨部门协作，促进规划部门之间、规划与建设管理部门之间的信息共享和协同，增强规划、建设、治理的协调性，构建城乡规划、建设、治理一体化体制机制。

流动：完善促进城乡要素平等交换、双向流动体制机制。长期以来，城乡要素交换不平等，农村要素单向流向城市，是导致城乡发展不平衡、农村发展不充分的关键因素。完善城乡融合发展体制机制，关键在于完善城乡要素平等交换、双向流动体制机制，这一机制不仅对于推动新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的协同发展至关重要，也是提高城乡资源要素配置效率、平衡农业与非农部门劳动生产率、实现城乡经济良性循环的关键。为了进一步完善这一体制机制，我们需要确保土地、劳动力、资本、技术、数据等要素按照市场供求关系在城乡间自由流动，实现城乡资源要素的高效配置。重点是改变农村资源要素向城市单向流动的旧有格局，破除城市先进要素向农村流动的制度壁垒，推进城乡统一的要素市场建设，更好激发农业农村发展活力。要健全城乡统一的要素市场，引导要素按照市场供求和市场价格合理流动，实现要素利用的最大化、最优化。同时，根据不同要素的特性、市场化程度的高低和城乡融合发展的需要，分类推进要素市场化配置改革，增强要素改革的整体性、协同性，紧紧围绕“人、地、钱”三个关键要素，打通阻碍城乡要素自由流动的堵点、痛点，聚焦关键环节着力破除体制机制障碍，以促进城乡经济的均衡发展。

均衡：建立健全以基础设施和公共服务为核心、农民收入增长为关键的缩小城乡差别机制。城乡基础设施一体化和公共服务均等化既是促进城乡要素双向流动、推动城乡融合发展的重要保障，又是缩小城乡居民生活条件差距的重要体现。要以提高农村居民收入为关键、以加快城乡基础设施一体化和公共服务均等化为核心，建立健全缩小城乡差距的有效机制，以促进城乡共同富裕。完善农民工的就业环境，培育城乡统一的劳动力市场，健全城乡均等的公共就业创业服务机制，以增加农民工资性收入。通过完善财税、信贷、保险、用地等政策，加强农民职业培训，完善龙头企业与农民利益联结机制，发展家庭农场，培育社会化服务组织，支持乡村多样化产业发展等，健全农民经营性收入增长机制。此外，通过推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，发展新型农村集体经济，建立农民财产性收入增长机制。同时，通过完善对农民的补贴政策等，强化农民转移性收入保障机制。在基础设施建设方面，我们要加强城乡基础设施一体化建设，不断提升城乡之间路网、电网、水网、互联网、气网等互联互通和一体化水平，建立健全城乡基础设施统一规划、建设、管护机制。在公共服务方面，我们要围绕基本公共服务均衡性和可及性，将人民群众最关心、最直接、最现实的需要与基本公共服务资源的优先供给有机结合，建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，最大限度地将公共服务向农村延伸，将社会事业向农村覆盖。

完善城乡融合发展体制机制的着力点

深化改革和完善城乡融合发展体制机制，是关乎现代化全局和经济社会长远发展的重大任务。这一任务将贯穿于中国式现代化的全过程，是一项涉及多方面的系统工程，它要求我们系统集成、整体推进，同时聚合力量、聚焦重点，采取更为有力的改革措施扎实推进。根据形势的变化、中国式现代化建设的新要求和需要破解的现实问题，进一步完善城乡融合发展体制机制的着力重点，应在以下四个领域取得突破。

健全推进新型城镇化体制机制。新型城镇化是中国式现代化的有机组成部分和必由之路，也是推进城乡融合发展和乡村全面振兴的强大动力。新型城镇化是以人为核心的城镇化。目前，我国户籍人口城镇化和常住人口城镇化率之间存在18个百分点的差距，涉及2亿多流动人口，其中大约1.5亿多为农民工。推进新型城镇化，首先是构建有效的“推拉机制”，促进农业转移人口市民化。这包括深化户籍制度改革，建立由常住地登记户口提供公共服务的制度，建立健全农业转移人口社会保险、住房供给、随迁子女教育等与当地户籍人口享受同等待遇的有效制度。农业转移人口市民化成本应由政府、企业、个人共同参与和合理分担。近年来，农业转移人口市民化的进度在一些地区“不及预期”，这背后的原因既有城市政府动力、支持力度不足的情况，又有农民在城镇工作居住生活却不愿意放弃农村户籍的情形。解决城市政府动力不足问题，要加大财政转移支付、新增城镇建设用地指标配置同农业转移人口市民化增加挂钩协调机制。同时，解决农业转移人口不愿放弃农村户籍的问题，要提升进城落户农民的社会保障和公共服务水平，让他们愿意融入城镇生活。此外，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并探索建立自愿有偿退出的机制，以消除农民完全市民化的后顾之忧。推进新型城镇化另一个重点就是优化城市的规划、建设、运营和治理，提升城市的综合承载力和服务功能。在空间布局和形态上，应健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。在城镇建设上，加强公共基础设施建设，深入实施城市更新行动，重视推进城镇老旧小区改造、保障房建设、城中村改造。在体制机制上，建立都市圈同城化发展体制机制。经验表明，都市圈是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的重要支撑平台，需转变城市发展方式，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。对于人口与经济规模已达中小城市级别的“特大镇”，应赋予其与人口和经济规模相称的经济社会管理权限。在城市有效治理上，要充分推广利用数智化成果，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系；建立可持续的城市有机更新模式和推进机制，提升城市安全韧性治理水平。

巩固和完善农村基本经营制度。改革开放以来，我国在家庭联产承包责任制的基础上，逐步形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度。1993年，中央一号文件将农村基本经营制度提升至作为农村经济基本制度的战略高度，凸显了这一制度是党在农村政策的基石，以及推进乡村全面振兴的基础和前提。实践证明，农村基本经营制度符合农业生产特点、农村生产力发展规律，能够适应不同水平的农业生产力，并符合广大农民的意愿，激发了农民生产的积极性，推动了中国农村的发展，这一制度符合我国国情农情，必须长期坚持、毫不动摇。一方面，“巩固”农村基本经营制度，意味着坚持农村土地集体所有制不能变、坚持稳定土地承包关系不能变、坚持家庭经营基础性地位不能变。近年来，我国多地农村第二轮土地承包陆续到期或即将到期，农民对于承包地政策的未来走向非常关注，特别是农业转移人口担心土地会被收回。我们必须坚持“大稳定、小调整”的原则，有序推进再延长三十年的试点工作，确保绝大多数农户原有承包地保持稳定。另一方面，要不断完善农村基本经营制度，因地制宜提高“统”的层次和水平，赋予双层经营制度新的内涵。主要的改进方向包括：加强对小农户家庭经营的社会化服务和科技推广，提高家庭经营的集约化水平，鼓励部分小农户适应社会化要求流转土地，发展成为规模适度的家庭农场；积极培育家庭农场、专业合作社、农业公司等新型农业经营主体，发展家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营等多种形式，推动经营形式由单一的农户承包经营向多方主体共营转变；充分发挥新型农业经营主体在规模化、集约化以及品牌化等方面的积极作用，建立对新型农业经营主体的扶持政策直接同带动农民增收挂钩的机制；健全多主体与多形式、专业服务和综合服务相结合的农业社会化服务体系，充分培育和有效发挥农民合作社的服务功能和带动作用，鼓励其拓展服务领域、扩大辐射范围、创新服务模式、提高服务质量，促进小农户与现代农业有效衔接。特别需要强调的是，发展壮大新型农村集体经济组织是完善双层经营制度、提高“统”的层次的重要方面，我们应鼓励因地制宜探索资源发包、物业出租、居间服务、经营性资产参股等多样化新型农村集体经济发展途径，鼓励采取跨村联营、股份合作等多种形式，提高集体经济的统筹层次，从而更好地服务于农村的全面发展。

完善强农惠农富农支持制度。长期以来，“重城轻乡”和“重工轻农”的发展倾向和政策导致了城乡发展差距的扩大。为了缩小这一差距，我们必须改变这种倾向，将“农业农村优先发展”的方针落到实处。实现这一目标的首要任务是完善强农惠农富农支持制度。第一，健全县域富民产业发展促进机制，这是完善强农惠农富农支持制度的重点。发展县域富民产业是促进农民增收的首要途径，应加大政策、资金和项目的支持力度，构建县域富民产业发展促进机制，健全产业发展联农带农机制。依托县域特色资源优势，围绕“土特产”发展产业，通过抓龙头、建基地、树品牌、搞加工、补链条、兴业态、拓市场，切实做大做强优势特色产业。第二，加强和改进农业支持和保护政策，这是完善强农惠农富农支持制度的核心。关键是要紧紧围绕进一步提高补贴政策的针对性、精准性和有效性，从价格、补贴、保险等方面强化农业支持保护政策，优化农业补贴政策体系。当前农业保险保费补贴政策存在不全面、不充分，险种存在覆盖面不足、保障水平不高等问题。因此，要发展多层次多形式的农业保险，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高保险补偿标准，以满足小农户和规模经营户多元化保险需求。粮食安全是“国之大者”。保障粮食和重要农产品稳定安全供给，是推进乡村全面振兴的首要任务。我们需要加快健全种粮农民收益保障机制，综合运用粮食最低收购价和收储、进口等调控政策，使粮食和重要农产品的价格保持在合理区间。针对粮食主产区“产粮多、经济弱、财政穷”的状况，要在完善从中央到地方纵向转移支付制度的同时，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，支持主销区、主产区地方政府加强横向合作，通过横向转移支付方式，支持主产区加强粮食综合生产能力建设，切实提高农民种粮和地方政府抓粮积极性。第三，建立健全农村低收入人口和欠发达地区的完善分类帮扶制度，这是完善强农惠农富农支持制度的重要方面。我国脱贫地区在巩固拓展脱贫攻坚成果阶段后，避免了发生返贫尤其是规模性返贫的风险，但外界环境和自身因素的变化可能导致返贫和新的致贫风险，因此需要长期建立返贫致贫的预警、响应、帮扶机制，确保脱贫人口稳定脱贫并走向富裕。同时，防止返贫致贫的工作应从脱贫人口、脱贫地区扩大到整个农村低收入人口、欠发达地区，建立健全覆盖整个农村人口的常态化防止返贫致贫机制。针对农村低收入人口，要区别情况建立分层分类帮扶制度；针对欠发达地区，也要建立分层分类帮扶制度，重点支持欠发达地区发展壮大特色产业，补齐基础设施、公共服务短板，增强内生发展动力和能力。应指出的是，在脱贫攻坚时期，国家和社会各界在贫困地区留下了大量的扶贫资产，在新的阶段，我们需要切实健全扶贫资产管理机制，用好用活扶贫资产，使之发挥资产效益。

深化土地制度改革。农村土地制度是农村基础性制度安排，土地改革不仅关系到广大农民的切身利益，也关系到完善农村产权制度和要素市场化配置，以及城乡要素平等交换的问题。因此，深化土地制度改革是完善城乡融合发展体制机制的重点领域之一。第一，深化土地制度改革应聚焦于承包地，继续深化“三权分置”制度。在完善所有权权能方面，我们需要健全承包地集体所有权行使机制，发挥村集体经济组织在促进地块连片、经营权流转、组织开展高标准农田建设和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包权权能方面，重点工作是做好第二轮土地承包到期后再延长三十年的试点工作，探索自愿有偿退出办法。在完善经营权权能方面，需要完善经营权的抵押、担保权能，从提高农业劳动生产率、发展规模化的现代农业出发，完善承包地经营权流转价格形成机制，探索防止流转费用不合理上涨等有效措施，降低农业适度规模经营的土地成本。第二，深化土地制度改革应聚焦于耕地，重点是健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。我们需要改革完善耕地占补平衡制度，将各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。对于将耕地转为园地、林地、养殖水面等其他农用地的情况，也应实行占补平衡。同时，加大高标准农田投入和管护力度，提高建设质量和标准，完善高标准农田建设、验收、管理机制，确保每一块高标准农田都能成功建成。此外，还需健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，确保基本农田、高标准农田主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等重要农产品的种植。第三，深化土地制度改革应聚焦于农村集体经营性建设用地，有序推进入市改革。要注意发挥集体经济组织的作用，创新成员参与决策、监督的方式。扩大入市范围，在符合国土空间规划的前提下，将退出或闲置的农村宅基地、废弃的公益性公共设施建设用地等存量土地和新增集体建设用地纳入入市范围。探索入市计划指标管理，推动集体经营性建设用地年度入市计划与年度国有建设用地供应计划、土地收储计划、低效用地再开发实施计划同步制定、充分衔接。建立入市土地的价值保障机制，确定集体经营性建设用地入市底价；健全土地增值收益分配机制，依法保障农民集体享有的土地财产性收益。第四，深化土地制度改革应聚焦于宅基地，重点是盘活利用农户拥有的合法住房。党的十八届三中全会以来，两轮农村宅基地制度改革试点中的一些探索已基本成熟，可转化为全面实行的制度安排；而一些风险没有充分暴露、认识分歧较大的问题，则需要继续探索解决方式。当前，应允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。考虑到法律规定租赁期限不得超过二十年，可能影响承租人的投资改造意愿，因此需要探索适度延长农户住房租赁期限。农村集体经济组织在农户住房出租、入股、合作中的角色，无论是受托直接经营还是作为农户代表与外来业主合作，都需要进一步探索。

以县域为重要切入点率先突破城乡二元结构

县域是城乡融合基本的空间治理单元，是城乡联系最紧密，且最有条件率先突破城乡二元体制的地区。2023年12月召开的中央经济工作会议强调“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。2024年中央一号文件专门对“促进县域城乡融合发展”作出全面安排。可见，县域在完善城乡融合发展体制机制、推动城乡融合发展中的重要作用。

深化城乡融合发展体制机制改革可以在县域内率先突破。全面深化改革，完善城乡融合发展体制机制，具有系统性、整体性和协同性，以县域为重要切入点，深化城乡融合发展体制机制改革，不仅具有最有利的条件，而且具有重要的现实意义。第一，县域具有地域范围适中、治理结构完整、城乡联系紧密、文化同质性强等特点，以县域为重要切入点深化改革最有条件率先突破二元结构。县域作为连接乡村与大中城市的纽带，兼具城市性与农村性，既是乡村全面振兴的主战场，也是城市体系末梢节点的承载地，涵盖了县城、乡镇、村庄多个发展层次等，这些特点决定了县域是城乡融合的最佳地域单元。第二，县域具有相对完整的经济运行体系，以县域为重要切入点深化改革更能促进城乡经济循环。在县域发展空间内，既有以二三产业为主的城市经济、镇域经济，又有以第一产业为主，一二三产业融合的村域经济、家庭经济；既有以组织财政税收、提供基础设施和公共服务、壮大支柱产业等为主要内容的国有经济，又有以民间产业、私营企业、个体灵活就业为主要内容的民营经济、个体经济；既有具有当地特色的第二三产业，又有以农业为主的第一产业。以县域为基本单元完善城乡融合发展体制机制，既能在一定程度上避免城市发展带来的虹吸效应，缓解城市发展承载的压力，又能更好地直接对接乡镇、村庄，减缓镇、乡、村的凋敝，促进县域城乡经济循环，推动县域经济发展。第三，县域单元具有承上启下的作用，以县域为重要切入点深化改革，更能促进城乡要素双向流动。县域尤其是县城是城乡经济循环的交汇点，是城市与乡村的中间连接体，也是城乡要素跨界配置的天然载体。县城“承上”接受大中城市的辐射和产业转移，具有满足广大农民群众就业安家需求的巨大潜力。县城公共设施的建设和公共服务能力的提升，最能促进农民就地城镇化、农业转移人口市民化，有效推动新型城镇化建设。县城是联系广大农村最紧密、最直接的城市空间结构单元，县城“启下”传输乡村发展所需要的科技、人才、资本、数字信息等要素，促进资源要素有序向乡村流动，推动各类乡村资源以市场化形式盘活利用，引领乡村现代富民产业发展，打开广大农村消费市场，促进城乡经济循环。第四，县域单元资源禀赋和发展活动更具差异性，以县域为重要切入点深化改革，更能激活多样化活力。因不同县域所处地理位置、区位条件、资源禀赋、人文历史等发展基础不同，发展活动具有地域差异性，这为各县挖掘自身特色，走特色城乡融合之路创造了探索空间。县域地貌环境多样，既有平原县，也有丘陵、山区、高原县；县域类型丰富，既有农业大县、工业大县、商贸大县，也有旅游大县、历史文化大县、生态大县，县域间资源禀赋和发展差异明显，利用这样的区域差别优势，以县域为重要切入点推进城乡融合发展体制机制改革，更能迸发多样发展的生机活力。

如何在县域内率先突破城乡二元结构。在县域内率先突破二元结构，就是要以加快县域经济高质量发展为龙头，以统筹推进县域新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴为主线，抓住“人、地、钱”三个核心要素，推进县域内城乡要素产权和市场化改革，以县城作为连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，完善城、镇、村体系，构建新型工农城乡关系。一是抓住“人、地、钱”，深化县域要素产权和市场化改革。生产要素的双向流动是推动城乡融合发展的核心环节和重点内容。当前城乡融合亟需以县域单元为载体，以要素平等交换和双向流动为核心，打破城乡二元结构。要围绕“人、地、钱”，深化农民就近市民化体制机制改革，建立健全成本由政府、农民和企业等各方分担机制，实施向县域更加倾斜的财政、投资、土地、产业等政策，支持县城吸纳更多的农村人口落户；深化人才下乡返乡制度改革，制定更加有力的财政金融、社会保障等激励政策，吸引高校毕业生、外出务工人员、经商人员以及教育、科技、文化、卫生和体育领域人员等各类人才返乡入乡，积极广泛参与乡村全面振兴；深化农村土地“三权分置”制度改革，进一步激活承包地经营权，适度放活宅基地使用权，稳步推进集体经营性建设用地入市改革。对进城落户农民的承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权建立健全充分保障机制，并建立市场化退出机制和渠道。深化投融资体制机制改革，健全乡村全面振兴的多元化投融资机制。采取贷款贴息、担保补贴、风险分担等方式，健全金融机构把更多信贷资金投向农业农村的有效机制。创造良好的经营环境和稳定的预期，提供优质服务和平台，健全鼓励和规范资本下乡的有效机制。二是抓住“经济牵引”，深化县域一二三产业融合发展机制改革。城乡产业互动融合指根据三大产业在城乡之间的分布特点，以区位选择理论为依据、以资源禀赋优势和市场为指向，发展城乡关联产业，打通工农、城乡之间的产业价值链、供应链、创新链，在双向产业延伸过程中促进城乡之间的分工与合作，实现城乡产业互补互动、一体化发展。县域经济涵盖了从一产到三产，从种植、加工到服务的完整产业体系，具有一定的产业吸纳和转化能力。推进县域城乡产业互动融合发展，要以产镇融合为核心理念，培育产业融合发展品牌，构建“一镇一特”“一村一品”的发展格局，创建一批特色示范小镇；大力培育优势特色产业融合园区，大力发展农产品加工业，加强县域商业体系建设，推进县域新产业新业态发展。在县域层面，要搭建城乡产业协同发展的有效平台，创建城乡产业协同发展基地和先行区，构建以工促农、以城带乡、以企帮村的城乡产业协同发展机制。鼓励已有城市产业下沉到乡村，引入现代科技、管理等先进要素，鼓励村集体与县城、工业园区、经济开发区等联合发展，形成城乡间产业融合繁荣局面。三是抓住“公共资源配置”，深化县域基础设施建设管护和公共服务供给机制改革。以县域为载体深化城乡公共服务供给体制机制改革，根据未来城乡人口分布的变化，优化县域内城乡基础设施和公共服务布局，推动县、乡、村三级层面的基础设施和基本公共服务形成均衡供给机制。健全以县城市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、防灾减灾能力、老化管网改造、数字化改造等为重点的基础设施建设和管护机制，提升医疗卫生、教育文化体育、养老和社会福利等公共服务水平，建立健全基本公共服务常住人口全覆盖机制，增强县城人口承载力和吸引力。充分发挥和大力提升县城辐射带动乡村能力，加快建立县城基础设施向乡村延伸、县城公共服务向乡村覆盖的有效制度，积极建设县域城乡教育联合体、医疗卫生共同体，建立健全县、乡、村衔接的三级养老服务网络体系，以提升和优化乡村居民的生活环境。按照城乡融合发展和城乡“不同类但等值”的原则，以县域这一范围作为整体，统筹规划城乡的道路、供水、供电、信息、垃圾污水等基础设施的建设，分层分类确定农村基础设施建设优先顺序，推动县城部分基础设施向农村延伸，加快乡村基础设施提档升级。四是抓住“高效治理”，深化县域规划、建设、治理体制机制改革。健全城乡统一的规划体制，改变长期以来的城乡国土空间、产业、基础设施规划分割格局。优化县、乡、村三级治理体系，强化县级党委抓乡促村责任，健全乡镇党委统一指挥和统筹协调机制，健全村党组织领导的村级组织体系，增强凝聚力、组织力、战斗力。深化乡镇管理体制改革，推动社会治理和服务重心向基层下移，实施村级综合服务设施提升工程，完善村级公共服务经费保障机制。健全德治、法治、自治相统一的乡村治理机制，加强新型社区治理，完善社会工作服务体系。适应信息技术的快速发展，加强县、乡、村数字基础设施建设，建设智慧县城、智慧社区、数字乡村。

言而总之，以县域为突破口深化城乡融合发展体制机制改革，需要赋予县级政府和有关部门更大的自主权，激发基层依靠群众推动城乡改革的积极性。要继续深化扩权强县改革，核心是赋予县级更多的资源整合使用自主权，增强县级自有财力和自主分配权，将直接面向基层、量大面广、由县级管理更方便有效、县级能接得住管得好的经济社会事项交由县级管理，大力支持县域积极探索符合自身实际的城乡融合改革发展路径，健全改革的“容错机制”，形成鼓励探索的良好氛围。推进城乡融合改革涉及面广、触及利益程度深、推进难度大、复杂性高，各领域各方面改革的关联性和互动性强。因此，需要树立系统观念，协同推进各项改革，重点是要整体推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，融合推进城市二三产业与乡村一产业，一体推进农业转移人口市民化与建立落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿退出机制，协同推进城乡“人、地、钱”三者改革，衔接推进城乡要素市场化改革与公共服务供给改革，贯通推进城乡规划、建设与治理。

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