审理投诉举报案件是人民法院积极回应社会关切问题的途径，投诉举报行政诉讼中原告资格涉法律关系较多，司法实务中有分歧，对此笔者作浅析探讨。
一、投诉与举报辨析
投诉与举报具有相互交叉情形，当事人向行政机关表达诉求往往未区分投诉与举报，实践中常常被混用。如侵权行为，被侵害人既可以通过投诉救济也可以通过举报救济；侵权行为可能存在违法违纪行为，实施投诉救济同时具有举报实质效果。行政审判实务中区分投诉与举报对确定行政诉讼主体资格具有必要性。
惯常理解，投诉指被侵害人对侵权行为人侵犯其合法权益，向行政机关反映并要求处理以救济自己权益行为；举报指公民或法人及其他组织依法行使监督权，向司法机关或行政机关及其他组织检举控告违法违纪或犯罪行为。
行政机关执法中将投诉与举报作出明确区别规定。典型如《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定投诉指“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为”；举报指“自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为”。
司法机关在审判中未对投诉与举报作出明确区别规定。最高人民法院个案中认为，投诉举报分为“公益性质的投诉举报”和“涉己性质的投诉举报”；前者主要是涉及公益，与举报投诉人自身合法权益没有直接关系；后者主要涉及举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，举报人应当具备行政诉讼主体资格。由此可见，在司法行政审判领域，人民法院并未适用法律规制将投诉举报严格区分，而是根据当事人提出主张的行为性质，来判断其是否具有原告主体资格。
司法个案裁判具有参考性。在认定投诉举报行政诉讼案件原告主体资格时，不应拘泥于投诉与举报称呼用语与文字表述之间差异，应当根据投诉举报行为性质判断，投诉举报行为性质则需结合投诉举报人要求查处事项以及进一步主张等作出评价；不同行政相对人与行政机关可以根据自己用语习惯赋予其特定含义，区分目的仅在于进行分类作出处理；但在处理争议事实或评价法律问题时，应当在同一语境或含义中。应当分析认定投诉举报人与投诉举报事项是否具有利害关系、是否具有正当目的、是否有明确法律依据等因素作出判断，在充分保障投诉举报人投诉举报权利与鼓励正当行使投诉举报权利之间寻求平衡。
二、投诉举报人行政诉讼主体资格认定
无论是公民、法人或是其他组织为投诉人或举报人的，均可向行政机关行使投诉举报权益主张；但其主张不能得到实现时，投诉举报人并非都可以提起行政诉讼或提出行政复议申请予以救济。
投诉举报人可以就哪些事项实施投诉举报，取决于法律法规规章是否赋予投诉举报人相应权益；投诉举报人可以向哪个行政机关投诉举报，取决于法律法规规章是否授权及授权哪一行政机关具有相应职权；通常情况，对是否具备行政诉讼主体资格判断取决于两方面，其一法律法规规章是否规定了投诉举报的请求权，其二该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身合法权益。如治安处罚案件中，治安管理处罚法第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”及第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《行政诉讼法解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’及该条第（三）项规定“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”。
行政机关履行所投诉举报事项法定职责作出行政行为，包括不履行法定职责或不予答复行为；当该行政行为与投诉举报人具有利害关系，应当肯定投诉举报人具有提起行政诉讼主体资格；当该行政行为与投诉举报人不具有利害关系，应当否定投诉举报人提起行政诉讼主体资格。
三、利害关系认定
行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”投诉举报人为维护自己合法权益向具有法定职权行政机关投诉举报违法行为，不服行政机关作出处理决定或不作出处理决定，投诉举报人与行政机关处理或不处理行为有利害关系。
行政诉讼中利害关系立法演变历程从“法律上的利害关系”演变为“利害关系”，从“与具体行政行为有利害关系”演变为“与行政行为有利害关系”；但现有法律法规规章及行政规范性文件均未对“利害关系”作出明确规定。
学理解释以三个方面考量利害关系：一是公民、法人或者其他组织成为所诉行政行为的直接对象，从而使它们的权利义务直接受到影响；二是虽然公民、法人或者其他组织不构成行政行为的直接对象，但该行政行为的过程或结果以及该行政行为成立、变更或者消灭，与该公民、法人或者其他组织的权利与义务发生了法律上或者事实上的关联，造成了实际的影响；三是利害关系还应当包括相对人受到所诉行政行为的“潜在影响”。所谓“潜在影响”，是指所诉行政行为对公民、法人或者其他组织权利义务的影响不具有显现的作用，但具有“潜在”的作用。这种作为现在还不够明晰，但以后会日益明显。
司法理论以四个方面考量利害关系：一是原告主张的必须是权利或类似权利的利益，二是权益归属于原告，三是权益损害实际存在而非主观臆想，四是原告主张权益收到行政规范保护。行政审判可以参考该司法理论阐明行政诉讼裁判结论形成过程和增强裁判文书释法说理理由，但不应当作为行政诉讼裁判文书“认定具有利害关系”适用依据。
司法解释通过适用“法律内涵”将利害关系规定为“行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关”。《行政诉讼法解释》第十二条第（五）项规定为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。最高人民法院发布第77号指导案例明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格”。
相对于学理解释与司法理论“原则性”指导作用，司法解释则是“规则性”更具有实务操作意义。
法律实践表明投诉举报以是否维护自己合法权益作为判断投诉举报人与行政行为是否具有利害关系的核心，无论是行政诉讼或行政复议，只有基于维护自己合法权益这个核心目的，才属于与行政行为有利害关系。
四、滥用投诉举报权认定
提起行政诉讼应当以通过行政诉讼审理能保护自己合法权益为必要，应当具有值得通过行政诉讼途径予以保护的正当利益。行政审判实践中，投诉举报权存在大量滥用情形；通常表现为投诉举报人通过一定手段使其在形式上符合利害关系，如为获得不当经济赔偿多次投诉举报、为获得行政奖励大范围收集违法线索。
投诉举报人行使行政诉讼权利并非不受任何约束，恶意提起行政诉讼及其他违反行政诉讼法立法目的提起行政诉讼行为均应当被法律禁止。以市场监管领域商品消费投诉举报为例，通过人民法院裁判文书网、全国12315平台、全国行政复议与行政应诉工作平台查询投诉举报人在一定期限内投诉举报累计次数较多，显然已明显超越消费者通常生活需要规律，运用逻辑推理和日常生活经验法则得出其购买案涉商品违反诚实信用原则用于投诉与举报为目的，非消费者为生活消费需要购买与使用商品；其大部分投诉举报均涉及赔偿金，运用逻辑推理和已知事实得出其违背立法宗旨以法律赋予消费者投诉维权途径作为手段谋取商品交易以外金钱利益为根本目的，实质请求非解决消费者权益争议；应当否定其利害关系及行政诉讼主体资格权利。
公民、法人和其他组织权益受到损害为由投诉举报，应当肯定其利害关系；其合法权益未受到损害但希望通过投诉举报使行政机关查处不当行为追求合法权益外其他利益，应当否定其利害关系。
五、信访事项与投诉举报辨析
公民、法人或其他组织投诉举报可能是信访申请，也可能是履职申请，具体是什么性质申请需要行政机关依法辨别。
公民、法人或者其他组织对信访处理意见不服，基于该信访事项提起不履行法定职责行政诉讼，无论其表述为对信访受理、登记、交办、答复等行为不服而要求履职，还是表述为对行政机关未予答复的行为不服而要求履职，本质上仍是对信访事项不服，应当适用《信访工作条例》通过“复查与复核”程序进行救济，而非通过行政诉讼或行政复议程序进行救济。
信访机构对信访事项处理行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，并不对信访人产生新的权利义务行政行为。
信访处理行为不可提起行政诉讼或提出行政复议申请，不是指当事人信访事项中涉及所有行政行为一概不可；信访事项中的行政行为并不等同于信访处理行为，应当区分信访处理行为和信访处理行为中包含的信访事项中的行政行为，如果提出行政诉讼或行政复议事项并非信访处理行为，人民法院应当受理。
来源：人民法院报（作者单位：陕西省清涧县司法局；陕西省清涧县人民法院）
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