“强监管弱赋能”——一项对30年间中国慈善政策的文本分析｜慈善研究

慈善事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是第三次分配的主要实现形式和推进共同富裕的必要手段。慈善事业发展受多方面因素影响，其中最为关键的是政府政策。我国具有悠久的慈善传统，但是受政策影响，新中国成立后的慈善事业发展一度陷入停滞，直到改革开放后才逐渐复苏。1994年2月，《人民日报》发表社论《为慈善正名》，慈善事业开始褪去污名化外衣，重返公众视野。此后，慈善事业经历了从恢复发展到稳步推进再到迈入高质量发展的进程，在这一进程中，慈善政策不断增多并且逐渐形成了布局合理、功能较为完善的政策体系。

虽然慈善政策日趋完善，为慈善事业发展提供了有力支撑，但对慈善事业高质量发展的现实需求来说，当前政策仍然存在优化空间。对此，学界和慈善行业已有较多讨论，尤其是针对税收优惠、慈善人才等政策的优化提出了一系列建议。但是，既有研究主要讨论特定方面或时段的慈善政策及其优化问题，鲜有文献对长时段的政策进行整体性分析。鉴于此，本文拟在政策工具理论视角下对1994—2023年间的慈善政策进行分析，探讨慈善政策工具的应用情况，揭示政策演进的制度逻辑，以期为进一步优化政策提供经验证据和理论参考。

（一）文献回顾

慈善事业的高质量发展离不开慈善政策的有力支撑。慈善政策是指国家机关为发展慈善事业所采取的措施，是一系列法令、措施、办法等的总称。当前学界关于慈善政策的研究主要在法学、社会学和公共管理学三个学科视角下进行。

法学视角的研究主要关注《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）《中华人民共和国个人所得税法》等与慈善事业相关的法律文本，多讨论慈善组织的法治现状、法律规定、法条优化以及民间规范与慈善法的衔接等问题。研究认为，《慈善法》和配套政策的实施为慈善事业发展提供了良好的制度环境，慈善法治建设已经迈入新阶段。但是慈善法制中所移植的西方公益原则阻碍了慈善功能的识别与发挥，应当正本清源，通过强调非营利原则彰显慈善的公益性属性。同时，要明确政府开展慈善活动的法律界限，对政府开展捐赠和提供慈善服务的行为进行合理规制，以促进慈善组织良性发展。

社会学视角的研究以慈善立法和执法中的利益调适为主要内容。研究者认为，慈善立法过程体现了一定的开放性，但仍存在主体不够多元的问题；法律实施过程中应该构建一个涉及政府、企业和非营利机构的政策网络，将分散的资源进行动员和汇集，以有效解决政策实施过程中所面对的问题。

在公共管理学视角下，研究者更多关注慈善政策的激励作用。部分学者将税收优惠政策作为促进慈善捐赠和推动慈善事业发展的重要激励机制，对税收激励手段与效力等问题进行分析，认为进一步加强激励是政策优化的重要方向。另有研究提出，要以政策为调整和激励手段解决不同主体之间的利益分配和冲突问题；要进一步明晰《慈善法》与税法之间的分工与衔接，构建完善的慈善政策体系，以释放不同主体的捐赠潜力，提升捐赠意愿；要从准入机制、慈善信托的激励机制、约束机制和主体成长机制等多个方面加强制度建设，优化慈善组织培育与发展的制度环境。   

综上，既有文献在充分肯定慈善政策发展的同时指出了其中存在的不足。遗憾的是，当前研究尚未对慈善政策进行整体性分析，无法反映慈善事业去污名化以来的政策全貌，对政府究竟采用了哪些政策工具推动慈善事业发展，政策工具的采用情况如何影响慈善事业整体进程等重要问题缺乏分析，留下了较大的研究空间。

（二）分析框架

政策工具是理解慈善政策的一个重要视角。政策工具的类型和组合的选择对慈善能否达到既定目标具有决定性影响。所谓政策工具，是指政府为了实现政策目标而采取的具体手段和方式，其核心是利用集体行动在政策目标和结果之间构建桥梁，从而解决公共问题。选用何种政策工具对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响，因而，透过政策工具可以理解慈善事业发展目标及其实现状况，进而洞察慈善事业发展背后的制度逻辑。

在众多政策工具分类中，罗斯韦尔（Rothwell）和泽贝尔德（Zegveld）的分类法（以下简称“罗斯韦尔分类”）具有较高引用率。两位学者在研究技术创新如何受政策影响时发现，成功的创新取决于技术供给、市场需求和环境影响的有利组合，因此根据政策工具对行业创新活动的作用将其划分为环境型、供给型和需求型三大类型，共包含12种次级政策工具（见表1）。罗斯韦尔分类淡化了政策工具的强制性特征，强调政府不仅仅是控制者，在推动政策目标实现的过程中还要通过塑造环境间接影响目标群体，通过调节供给和需求对目标群体形成推动力和拉动力。不仅如此，这种分类方法瞄准的是行业创新问题，更易于从整体上把握政府发展特定行业的努力程度。

本文以罗斯韦尔分类为基本框架分析我国的慈善政策。选择这一分类的原因主要有两点：一是慈善是一种道德实践行为，慈善政策具有典型的非强制性。与其他的政策分析工具相比较，罗斯韦尔分类更加强调政策环境和供需情况对于目标群体的重要性，淡化了政策的强制性特征，与慈善事业的非强制特性更为匹配。二是本文旨在分析较长时段中慈善政策的演进特征与制度逻辑，更适宜采用宏观视角的政策工具分类方法，罗斯韦尔分类能够在宏观层面将复杂交织的政策进行分类降维操作，契合本文的研究需要。故而，本文将慈善事业发展看作环境型、供给型、需求型政策工具共同作用的结果，三种政策工具分别发挥保障、推动和拉动作用，三者间关系如图1所示。

将罗斯韦尔分类应用于我国的慈善政策分析时，还需要充分考虑本土特点，并且有针对性地对某些次级政策工具进行调整和修正。首先，党的领导是我国各项事业的重要内容和必要保障。党领导慈善事业体现在一系列政策之中。因此，原模型中环境型政策工具中需添加“党建引领”这一次级政策工具。其次，原模型中供给型政策工具中的“公共企业”指政府通过公共企业促进新技术的使用或者新产业的创新，当前我国慈善事业能与之相对应的是“体制内慈善组织”，因此要对该次级政策工具对应的内容进行重新理解。最后，原模型中需求型政策工具中的“商业”和“海外机构”指在国际市场中拉动产业技术创新的政策或措施，慈善领域也开展海外活动，但与商业无关，通常表现为海外交流合作，所以可将二者合并为“国际交流”。综上，本文对原模型进行适当修正，最终提出适用于我国慈善领域的三大类政策工具，同样包括12个次级政策工具。

环境型政策工具主要发挥外部环境因素对慈善事业的保障作用，其效果是间接的或者隐性的。环境型政策工具的次级工具共有5种：一是“党建引领”，包括慈善组织党建、思想政治教育和党风廉政建设等工作；二是“法律法规”，指与慈善相关的法律法规和政策文件；三是“税收”，包括捐赠和受赠税收优惠；四是“行政”，指政府制定的发展战略、目标规划、计划纲要和指导咨询政策等；五是“财政金融”，指财政拨款、转移支付、设立专项基金，财政补贴和金融政策支持等。

供给型政策工具主要为慈善事业发展创造人才、信息、资金等必要条件。按照发展性要素的不同可以将慈善政策中的供给型政策工具分为4类：一是“体制内慈善组织”，指通过体制内慈善组织衔接各类资源、对各类慈善组织进行支持等；二是“科学研究”，指通过设立研究基金、鼓励建立研究机构等方式促进慈善研究；三是“教育”，指通过知识普及、学校教育、培训等方式培养慈善人才和传播慈善文化；四是“信息”，指搭建信息交流和数据集成等平台，提供信息公开、信息查询等信息服务。

需求型政策工具主要是通过拉动慈善“消费”来促使慈善主体提供更多的服务。我国慈善政策中的需求型政策工具主要包括3类：一是“国际交流”，指鼓励和支持慈善主体参与涉外活动，推动慈善组织“走出去”；二是“政府购买服务”，指政府将部分公共服务外包给慈善组织；三是“公共服务”，指为慈善力量提供基地、公共建筑、园区、电信等基础设施以及建设慈善服务平台等。

（一）数据来源  

本文以1994—2023年间的慈善政策为分析对象。将1994年作为时间起点是因为这一年慈善事业正式获得政治和社会合法性。研究人员以慈善、公益、捐赠、志愿服务、捐献等为关键词在“北大法宝”法律法规检索系统和中共中央办公厅、国务院、民政部、财政部等官方网站上进行检索，并根据两项原则对政策文本进行梳理和筛选。一是将发文主体限定为党中央、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和各部委、直属机构。二是在政策类型上，剔除已失效的政策和行政批复、函、领导讲话等规范性相对较弱的政策文件，保留法律法规、条例、意见、通知、公告、决定等规范性相对较强的政策文件，最终获得431份政策文本。

（二）慈善政策的阶段性分布

对慈善政策文本进行阅读和理解，根据慈善政策数量分布情况，结合慈善事业发展整体情况，可以将政策变迁历程划分为探索发展、稳定发展和创新发展三个阶段。

在前述政策工具分析框架的基础之上，运用MAXQDA2020数据分析软件对431份慈善政策文本的内容进行编码分析，相关编码字段见表3。为保证分析的信度，由同一编码员分别按照时间顺序和倒序对政策文本进行两次编码，避免了由于编码员认知变化而导致的编码不稳定问题。

（一）慈善政策工具分类统计  

将段落作为政策文本内容分析的最小单元，运用MAXQDA2020对431份政策文件进行编码，同时将政策文本内容与所构建的政策工具框架相对应，最终得到901频次的政策工具编码片段，其中，环境型政策工具的编码片段总频次为626次，供给型政策工具188次，需求型政策工具81次，各类政策工具和次级政策工具的频次分布见表4。

环境型政策工具的使用频次最高，占比69.47%；供给型政策工具次之，占比21.54%；需求型政策工具最少，占比8.99%。这表明，政策制定者综合考虑了慈善事业发展的环境、供给和需求问题，但是更倾向于为慈善事业发展创造制度环境，对慈善事业发展所需要素的供给相对较少，拉动慈善市场需求的政策供给更少。

环境型政策工具中使用最多的次级工具是“行政”，占比30.52%，接下来是“法律法规”“税收”“财政金融”，分别占比24.86%、5.77%、4.99%，使用最少的是“党建引领”，占比3.33%。这表明，政府偏好于利用规划、计划、法律法规等手段为慈善事业谋篇布局，发挥宏观指导和规范惩戒作用，对税收、财政金融工具的应用相对较少。“党建引领”虽然是慈善事业发展中的首要问题，但与之相关的政策内容却不多。   

在供给型政策工具中，“信息”使用最多，占比7.44%，其次是“体制内慈善组织”和“教育”，分别占比6.44%和5.66%，“科学研究”使用最少，占比2.00%。这表明，在各类供给要素中，政府比较重视慈善信息公开、发挥体制内慈善组织作用和慈善教育等方面的工作，但对慈善研究的关注相对较少。

在需求型政策工具中，“公共服务”和“政府购买服务”出现的频次最高，分别占比4.77%和3.44%，“国际交流”最少，占比0.78%。这表明，在各类需求要素中，政府更偏好于为慈善组织提供基础设施，对购买服务这一市场化工具的应用也比较多，但鼓励和支持慈善国际化的政策相对较少。

整体而言，位列次级政策工具前3位的是“行政”“法律法规”和“信息”，并且前两位出现的频次超过所有政策工具的55%。显而易见，政府的政策注意力主要放在宏观政治、法律环境的营造上，对以信息公开为基础的慈善公信力的关注也相对较多，但对其它同样重要的政策工具尤其是“国际交流”和“科学研究”的关注则明显较少。

（二）慈善政策工具的阶段性特征

图3展示了不同时期三类政策工具组合使用的情况。可以看到，不同时期的政策工具组合有所变化，环境型政策工具在第二和第三阶段有所减少，供给型政策工具在第二和第三阶段略有增多，需求型政策工具在第二阶段略有减少，但在第三阶段有所增多。从总体上看，环境型政策工具始终居主导地位，占所有政策工具数量的比例在70%左右。

在探索发展时期，三种政策工具共出现169次，环境型、供给型、需求型政策工具的占比分别为71.02%、20.11%和8.87%。由表5可知，在次级政策工具中，“法律法规”“行政”“体制内慈善组织”出现的频次位列前三，三者之和超过65%；“国际交流”“政府购买服务”“党建引领”的频次较低，分别为1.18%、1.77%、1.78%。这表明，这一时期政府主要依靠法律、政治和行政手段管理和发展慈善事业，党建、政府购买服务等柔性、市场化的政策工具还没有受到重视。

在稳定发展时期，三种政策工具共出现307次，环境型、供给型、需求型政策工具的占比分别为69.38%、21.83%、8.79%。由表6可知，环境型政策工具中的“法律法规”占比大幅下降，同时“行政”数量快速增长，这可能是因为前一时期法律法规已经初步形成体系，所以政府将政策重点放在了行政规划和引导上。同时，“党建引领”有所增加，这可能与2006年10月党的十六届六中全会提出“推进新经济组织、新社会组织的党建工作，扩大党的工作覆盖面”直接相关。供给型政策工具略有增加，其中“信息”占比最高，政府对慈善信息公开工作的重视度明显提高。但是，“教育”与“科学研究”的占比有所下降，这表明政府未能有效回应慈善事业快速发展对人才和理论研究的需求。这一时期，需求型政策工具整体有所减少，“政府购买服务”比上一时期增加近2倍，但“国际交流”降至0.65%。

在创新发展时期，三种政策工具共出现425次，环境型、供给型、需求型政策工具的占比分别为68.94%、21.88%、9.18%。如表7所示，环境型政策工具中的“法律法规”明显增多，接近“行政”，同时，“税收”有所增多，“党建引领”有大幅度下降。可以看到，政府更加重视慈善法治建设，税收优惠政策增多；“党建引领”的减少可能与前一时期大量出台相关政策、政策体系已趋于完善相关。供给型政策工具整体占比变化不大，但“信息”和“教育”的供给有大幅度提升，“体制内慈善组织”占比明显下降。这表明，政府日渐重视信息、教育这两大慈善事业发展的支撑性要素，并且开始重新审视和调整体制内慈善组织的作用。这一时期，需求型政策工具整体上有所增加，其中，“政府购买服务”的增加较为明显，与政府扩大购买慈善组织服务的实践高度契合。

制度与政策之间相互耦合，制度是“稳定”的政策，政策是“流动”的制度，二者共同促进国家治理现代化。制度逻辑作为一种外部的、既定的影响因子，通过某种因素或者新观念、新情景的变化对不同时期的政策制定产生影响。同样地，行善虽无国界，但一个国家慈善事业的发展离不开所在国家的制度环境。我国慈善事业政策工具选择的背后同样隐含着特定的制度逻辑。

首先，环境型政策工具的频次在不同时期虽然出现波动，但始终居于主导地位。可以说，无论国家对慈善事业的认识如何变化，在中国特色政社关系的基本框架中，慈善事业始终需要国家的有力规范与引导。20世纪90年代中后期以来，尽管慈善洗脱了意识形态污名，获得了政治合法性，但人们对慈善的认识障碍并没有立即消融，慈善事业发展的制度性基础设施还处于初建阶段，政府的引导与规范十分重要。这或许能够解释为何在过去30年间的慈善政策中，“法律法规”和“行政”的频次一直超过50%。   

虽然环境型政策工具的总量变化不大，但其内部结构在2008年以后却呈现从刚性政策居多向柔性政策不断增加的明显变化。这一时期，我国经济社会面临较多挑战，一方面是基尼系数一直停留在警戒线以上水平，再分配的调节作用没有充分发挥，民生保障体系暴露出一些问题；另一方面，汶川地震爆发后慈善事业在灾害救助中的作用凸显，其蕴含的巨大能量为政府所重视。因而，环境型政策工具逐渐表现出柔性色彩，即“法律法规”的刚性管制减少，宏观调控和引导型政策工具日渐增多，这突出地表现为政策文本中出现了更多“服务”“扶持”等表述。例如“建立健全慈善信息统计制度，完善慈善信息统计和公开平台，及时发布慈善数据，定期发布慈善事业发展报告”（政策文本资料：WD3142009），“各级民政部门要认真履行慈善工作管理服务职能，完善指导、服务、协调和监管机制，切实发挥组织协调作用，推动有关政策的制定与落实，提供规范、高效、优质的服务。”（政策文本资料：WD2682011）。同样明显的是，2016年以来环境型政策工具更加趋向柔和与平衡，在加强慈善法治建设的同时，“税收优惠”“财政补贴”“政策扶持”等政策工具的应用增多，政府鼓励和支持慈善事业发展的倾向突出，例如2016和2019年的政策分别规定“境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税”（政策文本资料：CX1462016），“社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策”（政策文本资料：CX902019）。

其次，供给型政策工具一直保持平稳，三个时期的频次均在20%左右。供给型政策工具的主要作用是通过加大信息、人才等发展性要素的供给来推动慈善事业发展。供给型政策工具的总频次不高，契合慈善政策一直以制度性基础设施建设为主要任务的思路，体现了政府在慈善事业发展中所具有的保守态度。

纵向来看，供给型政策工具的内部结构呈现从注重行政干预到重视专业能力建设的演变倾向。改革开放后的一段时间内，受传统单向思维的影响，国家与社会被认为是零和博弈关系。因此，在慈善政策的探索发展时期，政府虽然认同慈善事业在社会发展中的作用，但对其持有一定的怀疑态度，具体表现为政府大力鼓励体制内慈善组织发展和发挥作用，公开募捐、税收优惠等权利主要授予体制内慈善组织，信息、人才、资金等慈善事业发展所需的政策数量有限。进入21世纪后，经济社会快速发展，同时自然灾害和公共卫生危机频发，慈善事业的作用日渐凸显。与此同时，慈善事业快速发展中也发生了一系列失范事件甚至不时暴出“丑闻”，出现了严重的公信力危机。同一时期，我国政府持续推进“放管服”改革，对政府与社会关系的认识日渐清晰，对慈善事业的定位也更加明确，慈善不再被认为仅是对社会保障的补充，而成为第三次分配的重要组成部分。因而，加强慈善组织专业能力建设、提升慈善公信力成为后两个时期政策的主要关注点，政策文本中关于信息公开、人才培养、慈善理念普及的内容明显增多。例如“建立健全慈善信息统计制度，完善慈善信息统计和公开平台，及时发布慈善数据，定期发布慈善事业发展报告”（政策文本资料：WD2682011），“支持高等院校开展慈善专业人才培养”（政策文本资料：WD152016），“大力宣传中华民族乐善好施、扶危济困的传统美德和诚信友爱、互帮互助的公益慈善理念，营造浓厚慈善社会氛围”（政策文本资料：WD32023），等等。   

再次，需求型政策工具表现出在平稳中略有提升的趋势，但整体占比不高，各阶段均没有超过10%。需求型政策工具在慈善领域的应用存在一定争议，这可能是此类政策工具在实践中应用较少的原因。我国慈善事业发展中一直存在“西化”与保持中国特色的两种路径之争。部分学者认为慈善组织属于区别于政府的非营利组织，应保持相对于政府的独立性，因而政府不应该通过建设孵化基地、购买服务等方式直接介入慈善事业发展，更不应该将慈善组织视作一种治理工具或外交手段。相反的观点则认为中国慈善事业从来都是党和政府领导下的慈善事业，政府为慈善组织提供场所、设备设施等支持具有合理性。从政策工具的实际应用情况看，近年来，政府一直采取提供公共服务、购买服务等措施支持慈善事业发展，例如政策文件中规定“建立和实施政府购买服务制度，采取项目资助、合同委托、社会招标等方式，扩大政府购买服务的规模，拓展购买服务的领域，形成多元参与、有序竞争、共同发展的慈善服务供给格局”（政策文本资料：WD2682011），“国家鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件”（政策文本资料：CX1462016）。即便如此，政府在需求型政策工具的应用上仍然表现得比较克制，相关规定在政策工具总量中占比不高。   

最后，1994年以来的慈善政策整体上反映出“强监管弱赋能”逻辑，但从动态演进来看，具有较鲜明的“弱化监管、强化赋能”特征。一方面，虽然政府对慈善事业的认识不断发生转变，尤其是在大力推进共同富裕的背景下，慈善事业已经成为第三次分配的中流砥柱，政府对慈善主体的赋权增能日渐增多。但是，慈善政策仍然存在宏观性政策较多、供给型和需求型政策较少的问题，政府仍然以监督管理为第一要务，对慈善事业基本要素的培育发展不足。不仅如此，政府对慈善事业的规划、计划较多，推动和拉动发展的具体措施较少。当前，慈善事业面临的专业人才不足、现代慈善理念欠缺、慈善文化氛围不浓、慈善组织国际化程度低等一系列问题，不能说与多年以来的政策导向没有关系。另一方面，“强监管弱赋能”逻辑难以跟上慈善事业的发展步伐，因此政府对慈善主体的监管不断弱化，同时不断强化赋权，这既体现为环境型政策工具中政府规划、税收优惠、财政补贴等政策工具的增多，也体现为供给型和需求型政策工具中信息公开和政府购买服务政策工具的增多。

在“强监管弱赋能”的总体逻辑下，我国慈善事业实现了有序发展，慈善立法和政策拟制等工作进展明显，慈善信息平台建设、慈善教育等也取得了显著成效。但是，“强监管弱赋能”毕竟是以监管为主、以赋能为辅，不可避免地导致慈善事业发展中出现了一系列问题。其中最为突出且广受关注的是过多的监管导致慈善组织总体数量不多，慈善事业的组织基础薄弱，而过少的赋能导致慈善行业长期面临缺乏本土工具和话语、缺乏专业人才等问题，慈善事业的整体质量不高。

对特定时段的政策进行整体性分析，有助于观察政策制定者的注意力分配及其变化，进而理解政策发展背后的制度逻辑。在政策工具视角下对中央层面431份慈善政策文本的分析发现，1994—2003年可以被划分为慈善政策探索发展、稳定发展和创新发展三个时期。在整个发展进程中，环境型政策工具始终最受政府青睐，而需求型和供给型政策工具的应用相对不足。换言之，政府总体上偏好于优化慈善事业发展的制度环境，通过需求和供给型政策发挥的推动和拉动作用不足。进一步的分析发现，慈善政策工具的分布情况总体上体现了党和政府的“强监管弱赋能”逻辑，但从发展趋势看，也存在明显的“减弱监管、增强赋能”的特征。   

以上研究结论对慈善事业的实践发展具有较强的解释力。慈善事业一直受到党和政府的重视，然而，虽然慈善政策不断出台，但是慈善事业的现实发展却明显乏力，慈善人才缺乏、慈善组织专业性不足、社会参与积极性不高等已经成为掣肘慈善事业的关键问题，而这无不提示我们要进一步优化政策，更加充分地发挥政策的支撑、推动和拉动作用。本文最后针对慈善政策优化提出三方面建议。

首先，加强对需求型政策工具的应用。一是建议政府为慈善组织发展提供更多公共服务，比如为初创期的慈善组织提供公共办公空间，为中小型慈善组织提供基础性的数字接入服务。增加公共服务供给不仅可以促进慈善组织数量增长和质量提升，而且可以营造良好的行善环境，激励更多力量投入慈善事业。二是政府需要进一步开放公共服务领域，提高社会治理的社会化、市场化水平，鼓励和加强慈善力量与政府共治。具体来说，政府应加快政府职能转变和加大政府购买服务力度，将适合由慈善组织履行的职能转移出去，同时将一些专业性、技术性职能外包给慈善组织。三是建议完善慈善“国际交流”政策。当前我国慈善组织还处于“走出去”的初级阶段，在中华慈善文化传播、全球命运共同体建设中的作用尚未得到充分发挥。可以考虑建立“政府授权、民间主导”的对外援助机制，建立对慈善组织参与国际事务的支持性制度，鼓励慈善组织在区域和全球层面上提高能见度。   

其次，供给型政策存在较大的发展空间。无论从政策规定还是从实践发展看，体制内慈善组织的作用还没有得到充分发挥，对此应给予更多关注。建议相关部门出台政策明确规定体制内慈善组织的角色和功能，尤其是那些具有行业性组织、枢纽型组织地位的慈善组织，要通过政策引导它们切实发挥行业性、枢纽性功能。此外，慈善教育近年来虽然有较大发展，政府组织的慈善人才培训日渐增多，高校专业慈善教育实现了从无到有的突破，但相较于慈善事业高质量发展的需求而言，慈善教育尤其是高校慈善教育整体上还处于薄弱状态，亟需加强。同样重要的是，从政策文本看，鼓励和支持慈善研究的政策内容一直在减少，与近年来党和政府致力于建设中国特色现代慈善体系的目标不相匹配。当前慈善事业发展中存在比较突出的“西化”问题，优秀中华慈善文化没有得到很好的传承和创新，中国慈善事业在国际舞台上缺乏话语权，走出这些窘境迫切需要加强慈善研究，通过政策引导和鼓励建构具有中国特色的慈善理论体系，比如支持建设专业研究机构、智库机构，并给予经费、政策上的支持。

最后，环境型政策工具中的税收、财政金融工具可适当增多，“行政”和“法律法规”可适当减少。其一，税收优惠政策直接影响社会捐赠意愿，对慈善事业发展影响重大。然而，我国的慈善税收优惠政策还有待完善，比如慈善信托、不动产捐赠、遗产捐赠等方面的税收优惠政策还不明确，需要尽快补足。其二，慈善金融是近年来慈善事业发展中的新现象和新潮流，英美等国家积极推动影响力投资、大力发展善经济，我国在这方面的政策规定还非常缺乏，对社会资本进入乡村振兴、共同富裕领域开展影响力投资的政策支持不足，同样需要加强。其三，规范管理和宏观规划是慈善事业发展所必须的，但并不意味着需要大量的政策文件来实现这些目标，而是应将政策资源集中用于引导发展、打击慈善违法违规行为上，对于慈善组织内部治理、行业性管理等内容，则应该充分发挥慈善行业组织的作用，通过行业自律（比如制定慈善伦理准则、慈善行业规约）等方式加以规范管理。