1914年末，美国总统伍德罗·威尔逊面临许多有影响力的支持者的请求，他们希望他公开呼吁美国制造商停止向欧洲国家出售武器，甚至禁止他们这样做。威尔逊当时正在寻找一种结束战争在欧洲扩散的方法，或至少减缓它的速度，他对这些请求表示了理解。但在回应其中一个请求时，他解释了自己的困境。“销售的来源这么多，但我却是如此缺乏权力，”他写道，“以至于我觉得我别无选择，只能让这件事自己解决。”
威尔逊声称总统无能为力的说法在今天听起来很奇怪，在这个时代，美国政府的干预已经成为与国家安全相关的各种经济活动的例行公事，即使在和平时期也是如此。例如，将它们与美国商务部长吉娜·雷蒙多去年12月的话形成对比。过去几年，她的部门一直在设计出口管制，旨在防止美国公司帮助中国在人工智能等关键技术方面取得进展，并对任何可能试图巧妙规避这些管制的美国公司发出严厉警告。“如果你围绕一个特定的界线重新设计芯片，使[中国]能够做到人工智能，我将在第二天管制它，”她在一次政策制定者和高管的会议上这样说。
在威尔逊的话和雷蒙多的话之间发生的历史变化是深刻的。但是，尽管国家安全和外交政策在那段时间偶尔会侵入美国企业，直到最近都很少有高管关心地缘政治。在后冷战时代，随着全球化的推进，国家利益可能与开放市场和扩大贸易相冲突的想法对美国高管来说似乎是陌生的。
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但近年，地缘政治格局的变化给美国各地的高管留下了深刻印象。在最近对500家机构投资者的一项调查中，地缘政治被列为2024年全球经济和市场面临的最大风险。这种担忧的部分原因是全球冲突的节奏加快，乌克兰和中东的战争持续不断，以及对台海问题的担忧。然而，更根本的是，一种结构性转变正在发生，迫使企业成为地缘政治舞台上的参与者。随着政府依靠经济管制和产业政策来实现地缘政治目的，企业越来越成为外交政策的对象和工具。华盛顿的一些主要外交政策优先事项，如鼓励有弹性的清洁能源供应链或减缓中国的技术进步，要依赖成千上万的私营企业去配合，他们的利益并不总是与美国政府的利益一致，他们往往比体制内拥有信息优势。
这自然让一些决策者感到不安。他们习惯于在地缘政治决策中掌控主导权，而不是居于辅助位置。但考虑到联邦政府作为美国国家利益仲裁者和保护者的最终角色，官员们需要适应这一新范式。与体制外的制度化磋商、为行业专业知识提供资金和更好的经济情报将是良好的第一步。在更深层次上，决策者必须致力于以根本不同的方式思考体制外。
我们是如何到达这里的
经济竞争在当今外交政策问题中的核心地位与过去存在质的不同。例如，在冷战期间，美国和苏联在经济上几乎没有互动：1979年，两国之间的贸易达到了微不足道的45亿美元的峰值；根据调整后的通货膨胀率，近年来美国和中国通常每隔一两周就有这么多的贸易。在后冷战时代，美国的外交政策侧重于开放市场和减少国际经济壁垒，而不是建立它们。9/11袭击等定义时代的危机几乎没有改变美国政策制定者和美国公司之间的关系；如果说有什么不同的话，“反恐战争”进一步巩固了外交政策主要关注安全和军事问题而不是经济问题的想法。
但在这一背景下，经济全球化正在改变竞争环境。1980年，贸易仅占全球GDP的37%。如今这一数字是74%，经济相互交织的程度在20世纪是前所未有的。当然，全球化并不新鲜，这是一个持续了几个世纪的过程。然而新的是在高度互联的世界中出现的大国竞争。军事实力仍然很重要，但经济和技术竞争已经成为全球政治的主战场。在主导政策制定数十年的所谓“华盛顿共识”下，半导体制造商将在哪里建造下一个工厂，或者德国汽车公司是否会决定限制在中国的投资，这些问题对政策制定者来说似乎相对不重要。现在，这些问题几乎成为每一个重大外交政策辩论的核心。
更大的经济一体化也在地缘政治对手之间建立了一个复杂的联系网络，政策制定者现在试图利用它来实现战略目的。在金融和技术网络方面尤其如此，华盛顿在这方面拥有特权地位。正如学者亨利·法雷尔和亚伯拉罕·纽曼在他们最近的书《地下帝国》中指出的那样，美国位于一个庞大的信息管道系统的中心，这个系统几乎是在几十年间杂乱无章地建立起来的，它使全球经济得以运作。美元在全球交易中的无处不在，美国对关键互联网基础设施的控制，以及美国公司在最重要技术背后的知识产权方面的主导地位，使华盛顿能够胁迫或针对地缘政治对手，通常是通过制裁。
但是随着大国紧张局势的加剧，卷入法雷尔和纽曼所称的“武器化相互依存”的部门数量也在增加。例如，考虑一下G7国家利用俄罗斯对总部位于西方的航运保险公司的依赖的方式，这是大多数外国政策制定者在俄罗斯2022年入侵乌克兰之前可能从未考虑过的行业。为了限制俄罗斯石油出口的价格，G7阻止这些公司为俄罗斯原油货物提供保险，除非它们以每桶最高60美元的价格出售。
西方大国并不是唯一在玩这个游戏的国家。2010年，一艘中国渔船和日本海上保安厅巡逻艇在有争议的水域相撞，引发了中日之间的外交争端。此后，中国禁止向日本出口稀土矿物。稀土矿物是电池和电子产品的关键组成部分，从而提高了成本，并导致从混合动力汽车到风力涡轮机等各种产品的日本制造商出现短缺。
地缘政治摩擦也让在多个国家经营的公司生活更加混乱，这些公司收到的指令相互竞争，有时迫使它们选择遵循哪一套规则。俄罗斯和乌克兰爆发战争后，许多寻求离开俄罗斯的公司不得不冻结其业务。如果他们继续下去，将面临西方制裁；如果他们决定退出俄罗斯，则将面临莫斯科的反制裁。最近，许多美国咨询公司被卷入了复杂的美沙关系中，国会要求他们提供与沙特阿拉伯的合同细节，而利雅得禁止他们提供这些细节。
所有这些动态都受到美国和中国之间日益激烈的竞争的推动。这两个国家拥有最大、全球最紧密的经济联系。两国都希望主导21世纪的经济，这意味着在计算技术、生物技术和清洁能源方面占据上风。两国的外交政策现在都受到共同愿望的驱动，即以减少脆弱性和增加杠杆的方式塑造经济。中国称之为“自力更生”。华盛顿称之为“去风险”。对美国来说，实际上看起来是扩大对先进半导体和制造设备的出口管制，加强政府对美国公司在外国市场投资的审查，以及对电动汽车和微芯片等行业的重大补贴（主要是通过《削减通胀》和《芯片法案》）。在这个勇敢的新世界中，商务部长对外交政策的重要性变得与国务卿和国防部长一样。
华盛顿并不是唯一采取这些措施的国家。几乎每个主要经济体都在国家支持的更大自力更生的努力中站稳了脚跟，特别是在2019年冠状病毒大流行的供应链中断之后。例如，引入或扩大投资筛查的国家数量从1995年至2005年的3个，跃升至2020年至2022年的54个。与此同时，一波产业政策增加了贸易壁垒，试图诱使公司将供应链回流。与此同时，随着各国寻求推进或保护从软件和微芯片到药品和食品的一切，对国家安全重要性的理解也在扩大。
"我在这场战争中要怎么做？"
在这个新环境中，外交政策制定的成败越来越取决于企业的决策。出口管制和制裁只有在企业不采取变通措施的情况下才有效。产业政策和补贴只有在企业回应其旨在创造的激励措施时才有效。
这个新时代的许多复杂性根源于公共和私营部门看待时间范围的不同方式。政策制定者设定了明确的界限，具有直接的运营影响——例如，突然禁止公司从某些国家出口或进口某些商品。但公司需要做出长期投资决策。如果有市场需求并且目前法律允许这样做，公司是否应该在中国建立另一家工厂？鉴于北京和西方关系的长期轨迹，制药公司是否应该在中国大陆建立先进的研发中心或收购中国生物技术公司？如果中国制造的芯片是最具成本效益的选择，消费电子公司是否应该购买它们？回答这些问题需要高管预测高度不稳定的政治辩论和他们几乎无法控制的决策选择的结果。然而，无论他们做出什么决定，都会对美国能否有效地“减少”与中国的经济关系产生重大影响。
半导体的例子很有启发性。华盛顿正在寻求将半导体制造业迁回国内，但其旗舰产业政策《芯片法案》的成功，只在一定程度上取决于商务部在未来五年如何分配该法案390亿美元的补贴。一个更重要的因素是，台湾芯片制造商台积电是否会冒险在成本高、人力资本相对稀缺的情况下在美国建立工厂，以及苹果是否决定购买美国制造商制造的价格略高的芯片，而不是亚洲生产的价格较低的芯片。《芯片法案》只是这些决定的一个因素。
在某些情况下，公司正在以更明显的方式影响外交政策和国际冲突。以SpaceX提供的基于卫星的互联网服务星链为例。SpaceX是世界上最富有的人之一埃隆·马斯克拥有的公司。在2022年2月俄乌冲突之前，俄罗斯的网络攻击导致乌克兰的大部分互联网连接被切断，马斯克匆忙提供星链接入该国，为该国提供了至关重要的生命线。但同年9月，马斯克拒绝了基辅将星链覆盖范围扩大到克里米亚的请求，以便乌克兰军队可以在那里对俄罗斯军队发动袭击。马斯克后来写道，这样做会使SpaceX“明确参与一项重大战争和冲突升级行为”。当时他在与记者沃尔特·艾萨克森交流时说，他发现自己在想：“我在这场战争中要怎么做？”
但马斯克的困境对他或其他人来说并不意外。政府与企业、国际关系与商业之间的界限已经模糊到消失的地步。
成长的心态
随着政府对几十年来建立的复杂供应链和技术生态系统进行修补，成千上万的企业参与者的选择和行为将使实现政策目标变得更加困难。考虑到固有的有限工具包和每个行业的无数细微差别，美国政府不可能想到针对特定制裁或出口管制的每一个可行的解决方案或应急措施。华盛顿将不得不依靠公司遵守政策精神，而不仅仅是文字。即使大多数公司一开始遵守新规则，随着时间的推移，一些公司也会找到绕过限制和克服障碍的方法；监管机构和立法者需要保持警惕。而美国的竞争对手也不会坐视不管。在西方于2022年切断与俄罗斯的几乎所有经济互动后，莫斯科很快从中国找到了替代供应来源：自2021年以来，俄罗斯从北京的进口激增了64%。
出口管制和对外投资限制等政策会产生意想不到的后果，并且只能在有限的时间内发挥作用。随着国家和行业的反应以及技术的变化，这些政策需要不断更新。这些规则也需要多边行动，因为全球其他参与者将乐意在华盛顿自废武功时，想办法取代美国的专业知识和资本。
产业政策也有类似的限制。政府可以传达他们减少外国经济依赖的意图，但他们的手段有限。补贴和其他财政优惠太少，无法完全重新连接几十年来建立的嵌入式供应链。而更极端的政策，如进口禁令，可能会导致短缺和价格飙升，更不用说可能摧毁整个行业的全面贸易战了。
适应这一新的地缘政治现实需要政策制定者进行范式转变。传统上，外交政策决策者和企业之间的互动要么是对抗性的（“不要在这里卖这些东西！”），要么是促销性的（“在那里卖这些东西！”）。未来，美国政府将需要采取更具协作性的方法。关键的一步是明确阐述每项政策的意图和目标。如果政府监管的意图不明确，目标不明确，就不可能遵循政府监管的精神。例如，拜登政府官员一再将“生物技术”称为重点领域，并将其列为类似于对半导体的经济管制的下一个重点领域。但它尚未定义复杂而广泛的生物技术生态系统的哪些方面——包括基因组学、细胞疗法和先进的生物制造等一系列元素——最令人担忧。它也没有表明计划如何限制美国的资本和技术，以及出于什么目的。这样做将有助于为公司提供一些指导，让它们了解如何在新措施宣布之前与当今的中国市场互动。
外交政策官员还需要在经济和关键技术方面学习更多的专业知识。布伦特·斯考克罗夫特的时代已经一去不复返了。他曾担任杰拉尔德·福特和乔治·H·W·布什总统的国家安全顾问，是一位杰出的战略家，但他声称对任何与经济有关的事情都一无所知。增强这些实力需要与体制外进行更制度化的对话，包括在公司必须做出具有长期后果的决策时的快速变化情况下，例如外国并购或运营重组。尽管如今陷入十字路口的大型科技公司有很多接触政府的渠道，但较小的公司和其他行业的公司可能不知道在哪里获得与其在中国的运营或业务相关的重大决策指因。商务部应该设立一个专门服务于此类讨论的咨询办公室，公司可以在那里与政策制定者进行公开对话，并在一定程度上保证提出问题不会引发更多的监管审查。其想法是消除早期和经常与政府磋商的概念污名化。健康对话的一个模式是由国土安全部和网络安全和基础设施安全局管理的网络安全审查委员会，该委员会汇集了来自公共和私营部门的网络安全专家。
为了提高制裁的有效性，改善执法，并更好地了解经济脆弱性，华盛顿需要更好的监测系统。拜登总统去年成立的白宫供应链弹性委员会是一个良好的开端。商务部需要增加资金来收集行业数据和进行预测分析，以强化其新的供应链中心的力量。该中心应对关键供应链进行年度压力测试，以评估它们如何经受地缘政治干扰。该部门还需要为其工业和安全局提供更多资金，该局负责监督出口管制的发展和监测，其预算十年都没有增长。
最后，华盛顿必须加大在收集经济情报方面的投入。更好地了解中国国内关键技术的发展，以及北京如何利用监管漏洞，可能有助于避免出现意外，例如华为最近宣布为其Mate 60智能手机开发了七纳米芯片。（尽管中国目前还不能高效、大规模地生产这些芯片，但包括美国政府在内的大多数观察家仍然对这一发展感到措手不及。）这将需要增加财政部、商务部和中情局的经济情报资金。多年来，华盛顿在接受经济情报的程度上来回反复。但今天，它对国家安全的核心地位毫无疑问。
更广泛地说，美国的政策制定者将不得不适应一系列广泛的问题和难题，这些问题和难题是他们的前辈在冷战及其直接后果期间所能避免的。他们将不得不学习新的经济专业知识，与产业建立新的关系，并找到新的运作方式。但值得记住的是，那些早期的政策制定者也必须做所有这些事情，以应对他们所处时代的地缘政治范式转变。这些问题和难题是不同的，但它们需要同样的适应。美国官员以前已多次成功地完成了这项任务，这次也可以。
来源：Foreign Affairs （Jami Miscik, Peter Orszag, and Theodore Bunzel）
