5月13号写了美国国会立法对人工智能大模型进行出口管制，当时没有引发多少讨论。5月22日众议院外交委员会讨论了10分钟，没有任何反对就通过提交到了众议院审议，这两天因为H1B签证holder们的恐慌又重新引起关注，所以再补充几点看法：
1、Enforce法案到底是不是针对中国的？
法案通篇没有提到“中国”二字，但如果看过众议院外交委员会就法案的辩论，对这个问题不该再有疑问。法案发起人、众议院外交委员会主席Michael McCaul和几乎所有发言的众议员都毫不掩饰地表示：半导体的出口管制成功遏制了中国，Enforce法案希望如法炮制，防止美国的先进AI技术被中国获取并增强军事能力，防止美国顶级AI公司促进中国的技术发展和军事优势。
法案能不能推成？现在言之过早，还有众议院这一关，众议院过了还得到参议院的常设委员会、参议院全会。但是法案的主线是国家安全、中美竞争，写得也算谨慎（授权为主，大部分工作交给了商务部后续制定具体规则），普通美国人的感知不多，估计通过可能性较大。实在不行也可以施展国会的“搭便车”大法，塞到国防授权法等“必过法案”里去推。现在主要看Meta等做开源模型的公司会不会lobby，因为如果管制开源模型的话对他们有影响。但目前看，法案在美国几乎没有引起反弹，也没看到哪个美国大科技公司公开表达反对。
2、既然软件和技术本来就是美国出口管制的对象，为什么还要通过一部国会立法？
人工智能系统属于算法软件，软件是商务部BIS的管制对象，因此BIS也可以管制人工智能系统，这个逻辑理论上似乎没有障碍。几个提出法案的议员长期关注美国的出口管制，Michael McCaul身为主席的外交委员会对监督BIS更是很有兴趣，当不至于连这一常识都不知道，那为何还要多此一举，大费周章修改美国2018年《出口管理改革法》？直接要求商务部将“人工智能系统”纳入“商业管制清单”（CCL）不是更省事？
这个问题一直在脑中挥之不去。最近，结合Enforce法案最后一条对《国际紧急经济权力法》（IEEPA）第1702(b)(3)条（即限制总统IEEPA权力的伯曼修正案）的改动，我似乎慢慢想明白了。
美国的出口管制依托《出口管理条例》（EAR）实际执行，EAR的上位法源是IEEPA，因此任何基于EAR的出口管制都受到伯曼修正案的制约。伯曼修正案是两句话，第一句要求总统行使IEEPA权力不得限制任何“信息或信息材料”的进出口；第二句大意是说这种豁免不能影响美国核不扩散、反恐、反间谍等重要国家安全功能，相当于对IEEPA权力“限制的限制”。
Enforce法案最后一条敲掉了这个“限制的限制”涉及出口管制的部分，整体插进了2018年《出口管理改革法》的1754节，而第1754节的主要内容是给总统和商务部广泛的权力，确保对出口、再出口和境内转移的受控物项进行管制。这样就意味着，Enforce法案的最后一条基本上使伯曼修正案今后没法再限制总统授权出口管制的权力，包括对人工智能开源模型进行的出口管制。
不可否认的是，开源软件的源代码具有显著的开放性，也就具备了自由跨境进出口的“信息或信息材料”的特征。我不太清楚美国历史上极少对开源软件进行出口管制，是不是因为有伯曼修正案的因素，很希望懂美国出口管制法的专业人士能判断一下。同样，与闭源大模型相比，开源大模型的源代码、模型权重和架构具有显著的开放性（尽管开放的程度因开发者而有所差异），或者就像商务部在对两用模型的监管征求意见时描述的，是“可以广泛获取的”（widely available），也因此具有了跨境“信息或信息材料”的显著特征。如果Enforce法案对伯曼修正案的限制是有意为之，更可能着眼的是开源大模型。Enforce法案是否涉及开源模型的问题，似乎仍值得讨论。
3、Enforce法案对“美国人”的限制以及“视同出口”的适用会有什么影响？
Enforce法案在美国2018年出口管理改革法案第1753(a)节末尾增加了对“美国人”的限制：为执行第1752节第(1)至(10)段所述出口管制的各种政策理由（如国家安全），如果涉及“特定的受限人工智能系统和被认为对美国国家安全至关重要的新兴及基础技术”，总统可以管制“美国人”（United States Persons）参与这些活动。
由于Enforce法案没有专门定义什么是“美国人”，我们只能按美国法律对“美国人”的通常定义来理解，即包括了美国公民、美国绿卡、美国境内的任何人以及在美国境内或按美国法律注册成立的实体。和2022年10月7日的半导体出口管制对“美国人”的限制类似，在Enforce法案的规定下，“美国人”不管是在美国境内还是境外，从事支持中国“特定的受限人工智能系统”的研发等活动，今后大概率得需要BIS许可，并且可能是推定拒绝。
这显然会影响国内企业从事受控人工智能相关业务的美国籍或美国绿卡员工，以及这些企业的一些合作方中涉及支持受控人工智能业务的美国籍或美国绿卡人员。除非这些人退出美国国籍（一般不太可能，而且美国退籍很麻烦），否则将无法再从事相关工作。因此，可以推测，如果法案落地，商务部出台具体管制规则，会有一波新的在中国国内从事受控人工智能业务的美国籍或美国绿卡人员被迫辞去工作、撤出中国。
微软最近把一些在中国从事人工智能研发的员工整体迁到美国，在国内闹得沸沸扬扬，或许提前得到了Enforce法案的什么风声，或者判断该法案通过可能性较大，从而未雨绸缪提前行动。
除了影响在中国的“美国人”，在美国的“中国人”也很难幸免。比如在美国公司工作的中国籍员工，这些人多数是持有H1B签证的AI技术人才，因为他们的中国籍身份和与中国的联系，尽管身在美国境内，也很可能会受“视同出口”（禁止在美国境内的外国公民接触受控软件或技术）规则的限制，被禁止从事大模型（极端情况下甚至更大范围的如机器学习、深度学习等广泛的“AI”领域）的活动，被迫转岗或离职。一些持有H1B签证的中国AI技术人才，以后想在美国找大模型相关的工作恐怕也会很难。中国在美国的AI企业想从美国招人就更难了，因为如果法案通过，加入中国公司对这些人才来说，将不再仅仅是“为中国公司工作”的压力，而是违反美国出口管制法的法律风险。
此外，因为“美国人”包括美国境内的所有人，如果美国政府认为相关的大模型研发等活动和中国有关，也可以阻止美国境内非美非中的第三国人士从事相关工作。比如一个在美国的沙特人，想给在中国的大模型公司工作，可能也要向商务部申请许可，除非离开美国。
当然，以上设想的实则是可能的场景和最坏的情况，如果这部法律能通过，商务部肯定还要制定详细的实施规则，具体怎么限制最终还要看商务部的规则。但从中美在AI领域的竞争之激烈，以及AI与国家安全的密切联系来看，恐怕不能抱有太多乐观的心理，而是要做最坏的准备。
在5月8日的分析中，我没有重点就对”美国人”的限制展开。但从长远看，该问题甚至比开闭源模型的问题要更加重要。因为众所周知的原因，美国AI公司基本在中国没有运营，不管开源还是闭源，前沿的大模型基本控制在少数美国公司手中，从商业竞争的考虑或许本来也不希望自己的大模型出口到中国。现在，影响AI发展的三大因素（算力、数据和人才）中，人才因素正变得越来越重要，而Enforce法案对“美国人”的限制直接关系到中美人工智能竞争对人才的争夺。
从这一点上说，Enforce法案的提案人很有战略眼光，甚至可能他们主要的想法就是防止中国得到美国的AI人才，以及在美国的中国AI人才把美国技术带回中国。
麦肯锡5月份发布的报告显示，到2030年，中国的AI人才短缺会达到400万。2030年后因为出生率下降、大学生源减少，AI人才供应会更紧张。今年1月，百度首席技术官王海峰做出了更悲观的判断，认为过去几年中国面临的AI人才缺口至少在500万到800万之间。美国保尔森基金会的顶级智库Macro Polo使用2022年的数据对全球的顶级AI研究人员（以入选NeurIPS会议的论文作者为标准）进行了研究，且和2019年的结果进行了比较。研究显示：美国还是世界上最优秀的AI人才（前2%）想要去工作的首选目的地，大多数在美国完成博士学位的中国AI人才选择留在美国。
Enforce法案对“美国人”的限制和对H1B签证中国AI技术人才的潜在影响，既是因其一贯认为中国通过海外人才获取美国先进技术，也和一些特定事件和负面舆情（如前段时间一名谷歌的中国员工被控向中国非法转移AI技术）有直接关系。但美国政策界对在美中国AI人才对美国AI竞争力的利弊，还远没有一致结论。很多美国的专家智库和大科技公司批评美国的移民政策，特别是特朗普政府时期对中国STEM人才的签证限制，认为这加剧了美国的AI人才短缺。一些研究还表明，美国公司因为无法在国内获得足够的AI国际人才，不得不把研发转移到海外，导致美国本土失去很多高技术工作。所以，拜登政府现在是既想打击所谓中国通过在美中国人非法获取AI技术，又不想把中国的顶尖AI人才拦在国门之外，可以说比较矛盾。
从中国国内的情况来说，必须承认我们对AI人才的吸引力暂时还不如美国，但我们也在紧赶直追。Macro Polo的研究显示，我国在2022年产生了占全球47%的顶级AI人才，远远超过排名第二的美国（18%）。目前在美国工作的顶尖AI研究人员中，来自中国的研究人员最多，占了38%，比美国本土的人才还高一个点。布鲁金斯学会进一步指出：这个统计甚至还高估了美国、低估了中国。因为一些中国学生在美国攻读本科，是被计入美国的贡献。比如Sora核心技术团队成员Ricky Wang，是在中国出生长大，2013年在南京上的高中，2016年在伯克利读完本科。但这些中国学生学成后是留在美国工作，还是会返回中国，很难说。
Enforce法案对美国人的限制对中国的AI人才发展短期来看肯定是负面的，因为可能会直接迫使很多在国内AI企业的美国籍或美国绿卡员工不得不辞职或撤离，但从长期来看，对中国或许不是坏事。相关研究还发现，全球头部AI研究人员总体的跨国流动性比较低，大部分更愿意留在自己的母国。如果美国处置不当，没有掌握好国家安全和吸引人才的平衡，反而可能会迫使很多在美国的中国籍AI人才回流，或者让原本想去美国发展的人才打消念头、留在中国。
不论太平洋对岸如何风云变幻，中国最重要的是做好自己的事。我们能不能营造有利于国内AI人才发展的大环境，让更多的人才愿意留下来，吸引更多的外国人才进来，我们的高校和科研院所能不能用好中国庞大人口基础的优势，破除体制机制弊端，培养出更多更好的AI人才，很可能将在几十年后决定中美科技竞争的格局，甚至决定中国的国运。
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