财政是国家治理的基础和重要支柱，当前，新一轮财税体制改革如何推进备受关注。
党的二十届三中全会发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》围绕深化财税体制改革，从健全预算制度、健全税收制度、完善中央和地方财政关系等方面做出重要部署。此次部署与党的十八届三中全会相关部署一脉相承，并瞄准建立健全与中国式现代化相适应的财政制度。
最高层在关于决定的说明中指明了深化财税体制改革的重要方向：“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。”可见，完善央地财政关系无疑是新一轮财税体制改革的重点和难点。
地方财政在我国具有特殊的重要性，地方支出占总财政支出的85%以上，其中市县占75%左右。总体看，地方财政特别是市县级财政，始终是站在提供基本公共服务、扩大内需、稳定宏观经济的第一线。
然而受多种因素影响，近些年我国地方财政的收支压力日益加大，地方财政的活力减弱正成为制约经济活力的重要因素。
从已公布的数据来看，当前地方财政增收仍面临压力。从全国范围内看，2024年上半年地方一般公共预算收入同比增长0.9%，这一增速较去年同期下降12.6个百分点。分别来看，虽然部分地区前7个月一般公共预算收入实现了正增长，但增速较去年有所收窄，另外一些地区的收入增速为负。
当前地方财政吃紧是由一系列原因导致的：
首先回顾历史——1994年“分税制”改革赋予了中央财政更大的“财权”，与此同时，地方政府的“事权”或者说财政义务并没有减少，地方政府不得不依赖中央政府的转移支付或者寻找新的收入来源。
站在分税制改革30年的又一个历史起点上，现在看分税制改革的主要内容：包括在进一步划分事权的基础上划分税种、建立规范的转移支付制度、以及进行税制改革。
分税制改革的目标可以归纳为“两个提高”：一是提高财政收入在整个国民收入中的占比，二是提高中央财政收入在全部财政收入中的占比。
分税制改革可谓影响深远：一方面，它彻底重塑了中央政府与地方政府的财政关系，形成了全然不同的国家财政脉络；另一方面，在我国一般性财政收入分配方面形成了“中央拿大头”的重要特点，迫使地方政府要么依赖上级转移支付，要么积极寻找其他收入来源。
为应对财权与事权不匹配，地方政府迫切需要收税等一般性财政收入以外的其他收入来源，而城镇化带来的房地产繁荣提供了一个操作可行、规模可观的选项。住宅和商业地产建设需要大量的城镇建设用地，作为土地资源管理者的地方政府开始把土地出让收入作为财政来源的“第二支柱”。自上世纪90年代后期至新冠疫情前后，中国房地产市场经历了20余年的飞速发展，不但带动了上下游几十个行业乃至整个国民经济的繁荣，而且为地方政府贡献了稳定可观的财政收入，成为名副其实的支柱产业。至2018年左右，中国房地产行业增加值占GDP比重达到14.1%。按照更为广义的口径，房地产在中国经济中的占比甚至可达四分之一以上（肯尼斯·罗格夫，杨元辰，2021）。
来源：国家统计局
近年来，伴随着房地产市场进入深度调整，地方政府的土地相关收入出现显著下滑。
仅以土地出让收入为例（地方政府性基金收入的主要组成部分）：根据国家统计局数据显示，随着房地产的低迷，地方政府性基金收入占地方财政收入比重由2020年的47.32%下滑至2023年的36.12%。
数据来源：财政部
土地市场最新数据表明未来情形依然不容乐观。
伴随房地产市场供需求形势逆转，土地市场自2021年开始遭遇冲击，全国土地出让成交价款从2020年的8.04万亿元跌至2023年5.06万亿元，累计跌幅达37%；相应地，政府性基金中的土地出让收入从2021年的8.71万亿元跌至2023年的5.80万亿元。
土地市场低迷，预计2024年土地财政收入可能进一步下降。由于房产传导到地产存在时滞，而土地成交价款分期缴纳，领先于财政入库的土地出让收入。根据前今年前几个月土地出让收入缴库情况，预计2024年全国财政土地出让收入4.70万亿元，减少约1.1万亿元，同比下降19.0%。
本来，发行地方债是地方政府缓解财政压力，提高财政活力的重要手段。但部分地方政府盲目扩张导致债务风险过度累积，地方融资平台等隐性债务更是带来发债主体与偿债主体不一致等一些列问题。
近年来，土地财政一去不复返导致地方政府偿债能力下降，新冠疫情冲击和经济复苏不及预期更是雪上加霜，使得地方债务问题反而成为主要宏观风险之一。
数据来源：国家金融与发展实验室网站
根据财政部数据，由于债务存量和增量都很可观，近些年地方政府债券利息支出负担越发沉重，2022年起已经超1万亿元，2023年达到12288亿元。此外，部分地方专项债券付息支出超过当年政府性基金预算支出10%警戒线。
《决定》提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，相关措施包括四个方面。
一是消费税征收环节后移并稳步下划地方。消费税征收环节后移并下划地方将为地方政府带来新的财源，这有助于缓解地方财政压力，特别是对于那些对消费税依赖度较高的地区。
这个提法延续了过去有关文件的精神，只是仍未提及调整征收范围。在当前我国的18个主要税种中，消费税是继增值税、企业所得税后的第三大税种，也是100%划归中央的税种中税收体量最大的。2023年国内消费税收入1.6万亿元，占全国税收收入的8.9%，占中央税收收入的16.8%。如果把消费税一次性划给地方政府，会使得中央财政收入占全国财政收入的比重降低于40%。为了避免对中央财政的过度冲击，消费税只能分批逐步下划给地方。征收环节后移在具体操作层面仍有难度，对税务部门征管能力要求较高——毕竟生产环节的纳税人是生产企业，而零售环节纳税人数量众多、类型纷杂。同时，消费税下划地方导致不同地区收入增量多少不均，因此转移支付须作相应调整。
二是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。增值税是我国第一大税种，但目前在具体征税环节存在优惠政策不规范等问题，接下来将对有关问题进行清理，提高税收中性和增值税筹集财政收入的功能。优化共享税比例在追求中央与地方财力与支出责任相匹配目标的同时，要从调动地方政府积极性、促进区域协调发展、促进全国统一大市场建设等角度出发，寻找多重目标下的合理平衡。一味地提高地方财政共享比例、降低中央财政共享比例很容易适得其反，产生中央宏观调控能力不足的新问题。
我国18项税种中，全权属于地方税构成财政收入的仅6种，由税务局统一征收2023年地方税收占全部税收比例11.21%，其中房地产专项税占10.2%。
数据来源：普华永道
并且在中央与地方共享税中，也只有非海关代征增值税占据50%，其他企业缴纳所得税部分占据40%，个人所得税占据40%，城建、印花、资源税的部分归属于地方政府所有。
数据来源：普华永道
三是研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。以上相关税费计税（费）依据均是纳税人缴纳的增值税和消费税税额之和，合并之后税制更加简单，有利于征收管理和纳税遵从。关于具体适用税率的授权增加了地方财政的自主性，有利于调动地方政府积极性。
四是规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。2023年我国地方政府一般公共预算收入中，27.2%的收入来自非税收入；若将政府性基金收入（主要是土地出让收入）包括在内，广义的非税收入在地方全部财政收入中的占比超过一半。规范非税收入管理有利于稳定地方财政收入和社会预期。下沉部分非税收入管理权限有利于调动地方政府积极性。
减轻地方支出责任
《决定》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例；中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权；不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”
目前，地方政府不仅要承担地方事权的支出责任，还要承担中央委托的部分中央事权以及大部分共同事权的支出责任，而中央政府在一些事关全局利益的领域承担的事权和支出责任不足。
根据中央与地方的一般公共预算收支对比可见，地方一般预算支出约为中央的7倍左右，整体呈现赤字状态。
数据来源：财政部
完善财政转移支付体系是提高财政治理效能的重要一环。
什么是转移支付？财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付。
财政转移支付是实现地区间基本公共服务均等化和促进经济社会各项事业协调发展的重要政策工具。
《决定》提出“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”
2023年我国中央对地方转移支付规模为10.3万亿元，超过中央一般公共预算收入的10.0万亿元。
然而，如此大规模的转移支付在合理性和有效性方面均存在问题：对地方推动高质量发展的激励约束机制不健全，不利于调动地方推动经济发展方式转变的积极性；转移支付资金使用的监督评价机制不健全；转移支付制度与政府间事权与支出责任划分缺乏衔接，共同财政事权转移支付定位不清；对于调节地区间财力差距有关键作用的均衡性转移支付在全部转移支付中占比较低（2022年为21.8%），不利于区域协调发展和保证困难地区基层政府财力与事权相匹配；考虑了带有“专项性”的共同事权转移支付后，专项转移支付的占比仍然较高（2022年为54.1%）等。
继续完善转移支付体系，要尽快明确共同财政事权转移支付的定位和性质，逐步提高均衡性转移支付比重，建立以绩效评价和结果导向为核心的促进高质量发展转移支付激励约束机制，有利于调动地方提高资金使用效率、提高公共服务质量、推动区域高质量的积极性。
数据来源：各省厅财政厅
不难看出，要避免“鞭打快牛”和逆向激励，否则将导致净贡献省份数量逐步下降，不利于调动地方积极性和稳定宏观税负。
党的二十届三中全会提出：“要统筹好发展和安全，落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。
为了防范地方债风险，近三年新增专项债规模尽管维持在高位，但增速明显放缓。而债务负担相对较轻的中央财政明显加大杠杆，比如近两年新增财政赤字均由中央财政承担。
数据来源：财政部
如何优化专项债和地方债务管理？
一是合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。目前教育、医疗等民生领域获得的地方专项债券额度相对有限。合理扩大地方政府专项债券支持范围，有利于挖掘符合要求的项目，促进债券资金更广泛地发挥带动作用；尤其是向公共服务领域倾斜，有利于缓解地方教育、医疗、基本养老等公共服务资金不足、公共服务质量不高等问题。
二是完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。目前防范地方政府隐性债务风险的长效机制仍未形成，制约了地方政府债务管理措施的实施效果，地方政府隐性债务风险可能会周而复始地出现。
建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制：一是要依托全口径地方政府债务监测体系加强地方政府债务长期可持续性的评估，并根据评估结果按照一定规则调整地方政府投资规模、其他财政收支规模；二是要健全政府综合财务报告制度，扩展其覆盖范围，为全口径债务监测体系提供财务基础；三是要依托全口径地方政府债务监测体系加强地方政府债务长期可持续性的评估，并根据评估结果按照一定规则调整地方政府投资规模、其他财政收支规模；四是提高全口径地方政府债务信息公开度和透明度，推动隐性债务“显性化”，合理借助市场力量建立起防范化解隐性债务风险的长效机制。
三是加快地方融资平台改革转型。加快地方融资平台改革转型，尤其是彻底剥离其政府融资属性，分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量，对加强地方政府债务管理、防范化解地方隐性债务风险、提升地方财政可持续性具有重要意义。
展望未来
党的二十届三中全会吹响了进一步全面深化改革、推进中国式现代化建设的号角。在党中央部署的宏大改革蓝图中，财税体制改革无疑具有极其重要的地位，而如何完善中央和地方财政关系则是新一轮财税改革的重点和难点。二十届三中全会《决定》提出的关于完善中央和地方财政关系的改革举措为解决相关领域重大问题、健全宏观治理体系、推动国家治理体系现代化指明了重要方向。
与此同时，必须充分认识到财税体制改革任务的艰巨性和复杂性。在国内外各种冲击和矛盾交织的背景下，中央和地方财政都面临着新的压力和挑战。完善中央和地方财政关系绝不是简单地提高地方政府财力和自主权，而是要面向高质量发展这一首要目标，着眼于发展新质生产力和建设全国统一大市场等新任务，建立中央与地方高度协同、兼顾公平与效率、对接国际高标准的财政治理体系。
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