【裁判要旨】
公安机关交通管理部门根据行政管理的需要，依法有权扣留车辆，但车辆所载货物是相对人的合法财产，交通管理部门在扣留车辆时应保证相对人合法财产免受不必要的损失。在当事人无法自行处理或者不自行处理车载货物的情况下，交通管理部门应依法对相关货物进行登记，并通过保管或变价等方式作出妥善处理。交通管理部门未进行登记和妥善处理造成当事人货物毁损、灭失的，构成程序违法。
【裁判文书】
江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）苏06行终268号
上诉人（原审原告）王某华，男，1955年10月10日生，××族，住江苏省东台市。
委托代理人王虹，江苏天全律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安市公安局交通警察大队，住所地海安市宁海南路88号。
法定代表人丁左明，大队长。
应诉负责人陶其冬，副大队长。
委托代理人朱斌，海安市公安局交通警察大队工作人员。
委托代理人沈中峰，海安市公安局交通警察大队工作人员。
上诉人王某华因诉被上诉人海安市公安局交通警察大队（以下简称海安交警大队）确认行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1282号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人王某华及委托代理人王虹，被上诉人海安交警大队应诉负责人陶其冬、委托代理人朱斌、沈中峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2016年7月10日，海安交警大队民警对王某华驾驶的皖19／×××××变型拖拉机进行检查。当日，海安交警大队向王某华出具了公安交通管理行政强制措施凭证，认为王某华在通榆路开发区卡口实施使用伪造机动车行驶证违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十六条第一款的规定，采取扣留机动车的行政强制措施，并告知王某华持该凭证在15日内到开发区中队接受处理，逾期不接受处理的，依法承担法律责任。同月11日，海安交警大队开发区中队向海安市（原海安县）公安局城东派出所出具发现违法线索移交函，称民警在路面执勤时发现王马宝驾驶的皖19／×××××、朱道钱驾驶的皖19／×××××、王某华驾驶的皖19／×××××、张永宏驾驶的皖19／×××××、周美桂驾驶的皖19／×××××变型拖拉机涉嫌使用其他车辆的号牌、行驶证，徐浩（东台市郊区农机经营部法定代表人）涉嫌买卖国家机关证件，现将线索移交，请依法予以查处。移交清单中包含上述五辆变型拖拉机及行驶证。同年7月15日，海安市公安局城东派出所作出海公（东）受案字〔2016〕1609号受案登记表，以徐皓涉嫌买卖国家机关证件罪呈请立案侦查。同日，海安市公安局作出海公（东）立字〔2016〕1552号立案决定书，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零七条之规定，决定对徐皓买卖国家机关证件案立案侦查。当日，海安市公安局对王某华作出扣押决定书，载明在侦查徐皓买卖国家机关证件案件中发现王某华持有的下列财物、文件可用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十九条之规定，现决定扣押变型拖拉机一辆（车号皖19／×××××，红色）及行驶证一本。
王某华不服，曾诉至如东县人民法院，请求法院判决确认海安交警大队行政执法行为违法并责令其放行被扣的皖19／×××××车辆、发还该车的行驶证。如东县人民法院于2016年12月26日作出（2016）苏0623行初132号行政裁定，以王某华就案涉扣留车辆行政强制措施提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回王某华的起诉。王某华不服上诉后，本院于2017年3月30日作出（2017）苏06行终86号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
2019年7月4日，海安市公安局作出海公（东）撤案字〔2019〕书004号撤销案件决定书，主要内容为徐皓涉嫌买卖国家机关证件案，不应追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十三条之规定，决定撤销此案。
2019年7月5日，海安交警大队向王某华作出海公（交）缴字〔2019〕第3020426765号《收缴物品清单》，根据《道路交通安全法》第九十六条第一款的规定，决定将皖19／×××××变型拖拉机的行驶证及号牌予以收缴。
一审另查明，2016年11月15日，海安交警大队工作人员电话通知王某华取回案涉拖拉机，王某华明确表示如不能将行驶证及号牌随拖拉机一并取回，则拒绝取回案涉拖拉机。
2019年11月，王某华以海安交警大队的执法行为违法为由，诉至一审法院，请求判决确认海安交警大队强制扣押皖19／×××××变型拖拉机及强制扣押收缴皖19／×××××变型拖拉机号牌、行驶证的行政行为违法。
一审法院认为，《道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。海安交警大队作为海安市区域内的公安机关交通管理部门，具有维护本行政区域内道路交通安全管理的职能。
本案争议焦点为：一、海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为是否合法；二、海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》是否合法。
关于海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为是否合法的问题。第一，《道路交通安全法》第九十六条第三款规定，使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处2000元以上5000元以下罚款。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条第（一）项规定，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取扣留车辆的行政强制措施。海安交警大队的执法民警在道路巡查时发现案涉车辆涉嫌使用其他车辆行驶证的违法行为，当场对嫌疑车辆采取扣留的行政强制措施符合规定。第二，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条规定，采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。本案中，海安交警大队采取扣留王某华车辆的强制措施,在采取强制措施之前履行了相应的程序,符合上述规定。王某华在“对本凭证记载内容有无异议”处签字确认。故王某华提出海安交警大队未听取当事人的陈述和申辩的主张，不予支持。第三，《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。本案中，海安交警大队民警于2016年7月10日在执勤时认为王某华实施使用其他车辆的机动车行驶证的违法行为，于同日作出公安交通管理行政强制措施凭证，对王某华采取扣留机动车（车辆牌号皖19／×××××）的行政强制措施符合上述法律规定。王关于克华提出海安交警大队作出的行政强制措施凭证未包含扣押行驶证、号牌，故其扣押行驶证及号牌违法的意见，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第十一条第一款规定，驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证。由此可见，机动车行驶证、机动车号牌、检验合格标志、保险标志与车辆系为一体，海安交警大队扣留机动车时应包括行驶证和号牌，故王某华的上述主张，不予采纳。海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为合法。
关于海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》是否合法的问题。第一，《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定，调查中发现违法行为人有其他违法行为的，在依法对其道路交通安全违法行为作出处理决定的同时，按照有关规定移送有管辖权的单位处理。涉嫌构成犯罪的，转为刑事案件办理或者移送有权处理的主管机关、部门办理。本案中，民警于2016年7月10日在执勤时认为王某华涉嫌实施使用其他车辆的机动车行驶证的违法行为，于同日作出公安交通管理行政强制措施凭证。后认为涉嫌他人犯罪，海安市公安局交通大队开发区中队于2016年7月15日向海安市公安局城东派出所出具发现违法线索移交函，并移交了案涉变型拖拉机及行驶证。同年7月15日，海安市公安局城东派出所对徐皓涉嫌买卖国家机关证件罪立案侦查，并于当日对王某华作出扣押决定书，扣押变型拖拉机一辆（车牌号皖19／×××××）及行驶证。2019年7月4日，海安市公安局以徐皓涉嫌买卖国家机关证件案，不应追究刑事责任为由撤销上述刑事案件。2019年7月5日，海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》。根据上述规定,海安交警大队于2019年7月5日对王某华作出案涉《收缴物品清单》,并不违反法定程序,故王某华的相应主张不能成立。第二，《道路交通安全法》第九十六条第一款规定，伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处二百元以上二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中,根据海安交警大队提供的证据，王某华驾驶的悬挂皖19／×××××号牌的变型拖拉机,车架号及发动机号码均是其他车辆的号码,且该车的行驶证、号牌亦是通过套取其他车辆的信息核发的，属于以欺骗、贿赂等不正当手段从车管所取得的机动车牌证,依法应予收缴。海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》,采取收缴机动车行驶证及号牌的行政强制措施,证据确凿,适用法律、法规正确。
综上，海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为合法；海安交警大队作出的案涉《收缴物品清单》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回王某华的诉讼请求。
王某华不服一审判决，向本院提起上诉称，案涉皖19／×××××变型拖拉机系上诉人合法购置的财产，该车辆的号牌及行驶证均系有权部门依法核发，被上诉人以该车辆系使用其他车辆的机动车号牌、该车辆行驶证和号牌系通过不正当手段骗取取得为由，所实施的强制扣押车辆及收缴行驶证和号牌的行为，认定事实不清，适用法律错误，行政程序违法。海安交警大队长期扣押该车辆及行驶证、号牌，导致该车辆锈损严重且未能进行年检，现已经完全丧失使用价值，海安交警大队的行政行为违法。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人海安交警大队辩称，案涉车辆的外观与该车号牌所对应的车辆档案中所载的车辆照片存在明显不同，涉嫌使用其他车辆的机动车号牌，海安交警大队进行查扣符合法律规定。因相关行为人涉嫌刑事犯罪，海安交警大队依法将所查扣的车辆及行驶证移交刑事侦查机关，行政行为的程序并无不当。虽然刑事案件最终撤销，但不影响海安交警大队对该车辆是否存在交通安全违法行为进行评判，经比对案涉车辆的档案资料、发动机号、车架号等情况，应当认定案涉车辆的号牌、行驶证系通过伪造资料取得，海安交警大队予以收缴符合法律规定。在刑事侦查过程中，侦查机关已经通知上诉人可以将案涉车辆领回，上诉人拒绝领取，由此导致的责任依法应由上诉人自行承担。上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，2016年11月15日，海安市公安局城东派出所工作人员电话通知王某华取回案涉拖拉机。一审判决认定“2016年11月15日，海安交警大队工作人员电话通知王某华取回案涉拖拉机”的事实有误，本院予以纠正。一审判决认定的其他事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院另查明，一、根据海安交警大队提交的视频资料，案涉车辆被扣留时，车厢内有装运货物的白色箱子。本案审理中，双方当事人对部分箱内装有蔬菜的事实予以认可。扣车当天，海安交警大队将案涉车辆开至停车场，海安交警大队未提供任何证据证明其通知王某华到停车场处理货物，也未对货物进行清点登记，后车上货物一直未作处理。二、在一审诉讼中，被上诉人针对其认定案涉车辆号牌、行驶证系通过伪造资料取得的事实，提交了下列证据：1.皖19／×××××车辆初始登记、变更登记档案材料；2.被上诉人2016年7月10日拍摄的被查扣车辆的照片；3.车辆登记机关六安市农机安全监理所所作的说明（内容为，经调阅档案和系统比对，皖19／×××××号牌所登记的车辆与照片中的车辆不符）；4.徐皓涉嫌买卖国家机关证件案案卷材料；5.王某华在海安交警部门所作的陈述。上述证据均系被上诉人依法取得的证据，符合证据关联性、合法性、真实性特征，可以作为本院认定案件事实的依据。本院根据上述有效证据以及各方当事人的一致陈述，补充认定以下案件事实：皖19／×××××号牌所对应的车辆登记原始档案显示，该车于2009年6月11日出厂、2009年8月4日在安徽省六安市农机安全监理所办理初始注册登记，登记档案中的照片显示车辆颜色为蓝色，车辆正前方的标识为“S××F”，2015年2月以换发发动机为由办理车辆变更登记，该车辆未办理过颜色等变更登记。王某华所使用的并于2016年7月10日被海安交警大队查扣的车辆，悬挂的牌号为皖19／×××××，车辆颜色为红色，车辆正前方的标识为“S×C”。该车辆系王某华于2016年2月从徐皓处购得的全新车辆，徐皓交付车辆的同时，一并向王某华交付了拖拉机行驶证一本。行驶证载明，车牌号为皖19／×××××，所有人为金寨县国强货物运输有限公司、登记日期为2009年8月4日、发证日期为2015年2月3日。
本院认为，本案双方当事人关于海安交警大队的行政行为是否合法的争议在于：1.海安交警大队实施扣留车辆的行政强制措施是否合法；2.海安交警大队所作的收缴案涉车辆号牌、行驶证的行政决定是否合法。
关于海安交警大队实施扣留案涉车辆的行政强制措施是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据《道路交通安全法》第十六条第四项规定，任何单位或者个人不得有使用其他机动车的登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的行为。公安部（第105号令）《道路交通安全违法行为处理程序规定》为当时有效的部门规章，该规定第二十二条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取扣留车辆等行政强制措施。第二十五条第一款第二项规定，有伪造、变造或使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆机动车登记证书、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的，依法扣留车辆。根据上述规定，公安机关交通管理部门在行政管理过程中，发现行为人有使用伪造变造的机动车号牌、行驶证或者使用其他车辆机动车行驶证嫌疑的，为制止交通违法行为、防止证据损毁，依法有权采取扣留车辆的行政强制措施。本案中，被上诉人海安交警大队2016年7月10日在检查中发现王某华虽持有车辆行驶证，但行驶证载明的车辆注册登记日期为2009年8月，王某华实际使用的车辆较新，王某华亦自认所使用的车辆系其2015年春节前购买的全新车，海安交警大队认定王某华存在使用其他车辆机动车行驶证的嫌疑，并据此采取扣留案涉车辆的行政强制措施，符合上述法律及规章的规定。
海安交警大队扣留案涉车辆时，告知了王某华违法行为的基本事实，拟采取的强制措施，并制作了行政强制措施凭证，告知当事人在指定地点接受处理，且行政强制措施凭证由交通警察、王某华签名，以上执法程序符合公安部（第105号令）《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条的规定。但海安交警大队在扣留车辆过程中对车辆所载货物未依法处理，构成程序违法。具体理由如下：
公安机关交通管理部门根据行政管理的需要，依法有权扣留车辆，但车辆所载货物是相对人的合法财产，交通管理部门在扣留车辆时应保证相对人合法财产免受不必要的损失。公安部（第105号令）《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十六条第二款规定，公安机关交通管理部门扣留车辆的，不得扣留车辆所载货物。对车辆所载货物应当通知当事人自行处理，当事人无法自行处理或者不自行处理的，应当登记并妥善保管，对容易腐烂、损毁、灭失或者其他不具备保管条件的物品，经县级以上公安机关交通管理部门负责人批准，可以在拍照或者录像后变卖或者拍卖，变卖、拍卖所得按照有关规定处理。根据上述规定，对扣留车辆所载货物的处理是实施扣留车辆行政强制措施行为过程中的执法内容之一。在当事人无法自行处理或者不自行处理的情况下，依法对相关货物进行登记和处理是海安交警大队实施扣留车辆行为过程中应有的程序要求和实体义务。海安交警大队明知案涉车辆载有货物，在未通知王某华的情况下将车辆运送至停车场，该移走车辆的行为客观上导致王某华丧失了处理车上货物的条件。海安交警大队事后也未对案涉货物按照上述规定进行登记和妥善保管，对于容易腐烂的蔬菜也未及时作出相应的处理，该行为违反了上述规定，构成程序违法，侵犯了王某华的财产权。
关于海安交警大队所作的收缴案涉车辆号牌、行驶证的行政决定是否合法的问题。
《道路交通安全法》第九十六条第一款规定，伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，王某华现所持的车辆行驶证及号牌虽为有权部门所核发，但根据该行驶证、号牌登记档案的记载，所对应的车辆应为2009年8月登记注册的车辆。登记档案中记载的车辆与王某华所驾驶的车辆在外观、成新等方面均明显不符。王某华所使用的车牌及行驶证是金寨县国强货物运输有限公司以2009年8月注册的以车辆更换发动机为由申请变更登记所取得。而王某华所购置的车辆为新车，依法应按新车注册登记的规定办理登记并取得行驶证、号牌。被上诉人认定王某华所持的行驶证、号牌并非依法办理新车注册登记取得，而系以伪造资料、申请变更登记等不正当手段所取得的事实，有被上诉人提供的案涉车辆的照片，案涉号牌、行驶证对应的车辆档案登记资料，以及与该案相关的徐皓案的刑事侦查案卷材料，王某华在交警部门所作的陈述，车辆登记机关所作的“经调阅档案和系统比对，皖19／×××××号牌所登记的车辆与照片中的车辆不符”说明等证据证实，海安交警大队认定事实的依据充分。公安部交通管理局所作的《道路交通违法行为认定及处理指导意见（一）》关于使用伪造机动车号牌和使用其他机动车号牌的第3点中规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得的机动车牌证应当认定为使用伪造机动车牌证。海安交警大队按照该规定，适用《道路交通安全法》第九十六条第一款关于使用伪造、变造的机动车号牌、行驶证的规定，对上诉人王某华所使用的行驶证、号牌予以追缴，适用法律正确。海安交警大队结合本案的实际情况裁量决定只收缴违法取得的号牌和行驶证，未予决定一并扣留车辆及罚款，该行政决定并未损害王某华权利，本院应予尊重。
至于上诉人王某华所述的案涉车辆被长期扣留的问题。对于涉嫌刑事犯罪的案件，行政机关将涉案财物移送刑事侦查机关，是行政机关的法定职责。刑事案件办理过程中对涉案财物的处理行为及处理后果，不由移送涉案财物的行政机关承担。本案中，海安市公安局城东派出所于2016年7月15日对徐皓涉嫌买卖国家机关证件罪一案立案侦查，本案所涉的车辆、号牌、行驶证系与该刑事案件有关的财物，海安交警大队移交刑事案件的承办机关海安市公安局城东派出所，是海安交警大队的法定义务。海安交警大队于2016年7月6日查扣了车辆、行驶证及号牌，于同月15日移交刑事侦查机关。2019年7月4日刑事案件结案后，海安交警大队即于次日作出收缴决定，并不存在故意长期违法扣留车辆的情形。况且，根据视频资料及上诉人的陈述，海安市公安局城东派出所在2016年11月15日即已通知上诉人将案涉的车辆领回，但上诉人以行驶证、号牌不能随车辆一并取回为由拒绝。上诉人主张海安交警大队违法长期扣留车辆，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
综上，海安交警大队扣留皖19／×××××变型拖拉机具有事实和法律依据，但海安交警大队在实施扣留车辆强制措施过程中未依法对车载货物进行处理，依法应当确认违法。王某华针对该行为的部分诉讼理由本院予以采纳，王某华的诉讼请求成立，本院予以支持。一审判决应予纠正。海安交警大队收缴案涉车辆行驶证及号牌的行为具有事实和法律依据，程序无违法之处，王某华请求确认该行为违法的主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第二款第一项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1282号行政判决。
二、确认海安市公安局交通警察大队于2016年7月10日扣押皖19／×××××变型拖拉机的行政强制措施行为违法。
三、驳回上诉人王某华的其余诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由海安市公安局交通警察大队负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘海燕
审判员 刘羽梅
审判员 郁 娟
二〇二〇年九月二十三日
书记员 陆 颖
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第七十四条第二款 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
