马浩方，上海市第二中级人民法院行政审判庭副庭长，三级高级法官
魏琦，上海市第二中级人民法院行政审判庭经济管理纠纷审判团队法官助理
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——史某诉某区卫健委、市卫健委不履行投诉答复职责案
【裁判要旨】
履行法定职责案件中，除非投诉事项明显不属于卫生行政机关管辖职责范围，卫生行政机关对投诉的答复义务应当完整包括所有投诉事项。卫生行政机关根据专业领域规定对投诉事项按照职权区分后，对不属于其职权的投诉事项也应在法定期限内告知投诉人并说明理由。
【案 情】
原告史某诉称：其向市卫健委投诉，认为其子在上海某某医院（以下简称某某医院）住院治疗期间，医院违规未实行三级查房制度，没有值班和交接班记录，没有如实告知患者手术风险、患者不知情，患者未签署授权委托书，要求依法查处其反映事项。某区卫健委收到市卫健委的转交件后，告知史某投诉已在处理，但在法定期限内未回复调查处理结果，明显违法。请求法院判令某区卫健委履行法定职责，并判决撤销市卫健委作出的行政复议决定。
被告某区卫健委辩称：对史某反映的属于某区卫健委职权范围的事项，即“医生没有如实告知患者手术风险、患者不知情、未签委托书”等问题，涉嫌违法，某区卫健委已经立案，并经过市卫健委批准延长办案期限，现办理期限尚未届满；对史某反映的“违规未实行三级查房制度、没有值班和交接班记录”问题，因某某医院系部队医疗机构，某区卫健委不具备查处该问题的职权；卫生行政法律法规对立案、延期办理、非职权范围的情况未规定要及时告知投诉人，对一份投诉涉及多项违法行为的情况是否需要分别答复亦未作规定。某区卫健委对史某此次投诉将待整个案件查处完毕后一并答复原告，已经依法履行法定职责，请求法院判决驳回史某的诉讼请求。
被告市卫健委辩称：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）关于两个月履职期限的规定是基于行政机关具有法定职责的情况，而根据《医疗质量管理办法》第三条第三款、第四十七条第三项规定，史某反映的三级查房制度、值班和交接班制度问题，上述事项某区卫健委不具有查处的法定职责。对于不具有法定职责的事项，法律既未明确规定行政机关是否必须要作出书面答复，亦未规定行政机关答复的期限，故某区卫健委不存在“不履行或拖延履行法定职责”的行为。市卫健委在法定期限内作出行政复议决定驳回史某的行政复议申请，并无不当，请求法院驳回史某的诉讼请求。
法院经审理查明：2020年7月27日，史某向市卫健委投诉，称其子李某在某某医院住院治疗期间，某某医院违规未实行三级查房制度，没有值班和交接班记录，没有如实告知患者手术风险、患者不知情，患者未签署授权委托书，要求依法查处其所反映事项。同日，市卫健委转交某区卫健委办理。某区卫健委经审查认为，史某反映的“违规未实行三级查房制度、没有值班和交接班记录”的部分，因某某医院系部队医疗机构，某区卫健委无职权依据予以查处；史某反映的“手术没有如实告知患者风险、患者不知情”的行为涉嫌违法，于2020年8月2日予以立案。同月7日，某区卫健委以挂号信方式告知史某：“其反映的某某医院违规未实行三级查房制度、没有值班交班记录和手术前没有告知风险及未签授权委托书等，本机关已交办给某区卫生监督所处理，处理完毕后另行答复，在此期间，请耐心等候。”2020年8月10日，某区卫健委对史某进行询问并制作笔录。2020年10月27日，市卫健委根据《卫生行政处罚程序》第二十九条第二款的规定，同意某区卫健委延长行政处罚案件办理期限12个月，延长期限未告知史某。
2020年11月23日，史某向市卫健委申请行政复议，认为某区卫健委未正确履行法定职责。市卫健委受理后于同年12月7日要求某区卫健委答复，某区卫健委于同月21日提交行政复议答复书。2021年1月27日，市卫健委经延长审理期限后于同年2月23日作出行政复议决定，认为某区卫健委针对史某反映的问题已经履行法定职责，驳回史某的行政复议申请。史某仍不服，提起行政诉讼。
【审 判】
一审法院作出判决：一、确认某区卫健委未在两个月内对史某的投诉作出答复违法；二、确认市卫健委作出的行政复议决定违法。
某区卫健委、市卫健委均不服，提出上诉。上海市第二中级人民法院作出判决：驳回上诉，维持原判。
法院生效裁判认为：行政机关履行法定职责应当遵循效率、便民原则。本案争议在于某区卫健委收到投诉后是否具有向投诉人作出答复的职责以及履职期限如何确定。
对于卫生行政部门无职权处理的投诉事项，法律尚未规定是否必须作出答复。但法院认为，除非投诉事项明显不属于行政机关管辖职责，行政机关对投诉的答复职责应当完整包括所有投诉事项，仅对属于职权范围内的才需要作出答复的观点不仅在对法律的理解上存在偏颇，且明显耽误投诉人另行向有权部门主张的时限。本案中史某针对其子在住院治疗期间医院涉嫌的违法违规行为进行投诉，其投诉事项并无明显不属于卫生健康主管部门工作范围的内容，某区卫健委作为卫生健康主管部门，根据专业领域规定对投诉事项按照职权予以区分后，对不属于其职权的投诉事项理应在法定期限内及时告知史某。
《卫生行政处罚程序》系规范行政机关行使行政处罚职权的规定，并非卫生行政机关对投诉事项处理的程序规定。某区卫健委行政处罚案件3个月的办理期限届满后，市卫健委又准予其延长行政处罚案件办理期限12个月，该处理期限大大超出通常预期，某区卫健委应当在法定答复期限内，根据具体情况作出延期答复或阶段性答复。由于现行法律、法规、规章或规范性文件未有关于卫生健康主管部门对卫生医疗投诉事项处理时限的规定，原审法院按照《行政诉讼法》第四十七条规定，认定某区卫健委法定的答复期限为两个月并无不当。
鉴于史某在诉讼中已经知晓了其投诉事项部分非某区卫健委职权范围，部分尚在处理过程中的情况，再判决某区卫健委作出答复已无必要，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
【评 析】
投诉、举报是社会监督的重要形式。行政机关要发挥充分职能、实现有效管理，首先必须掌握相关信息或情报，除了主动调查之外，社会公众主动提供也是重要渠道。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要“建立投诉举报和处理回应机制”。2018年国务院办公厅发布的《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》规定“加强医疗卫生服务投诉举报平台建设，加大对举报违法行为的奖励力度。”
而我国投诉举报制度尚未形成体系，现行法律对投诉举报答复义务的范围并无统一规定，且卫生行政管理领域缺乏专门规定，行政执法和司法实践对履职答复的范围均存在争议。本案审理难点即是当一份投诉包含多项诉求，接到投诉的卫生行政机关对其中不属于自己职权范围内的事项未予答复是否构成不履行法定职责。近年新冠肺炎疫情防控工作中，卫生行政部门的履职效能愈加成为公众关注焦点，有必要进一步检视审判实践中卫生行政机关答复义务范围的认定规则。
一、卫生行政机关答复行为司法审查之前提
“投诉”与“举报”常被混用，但二者在行政法概念上有明显区别。法律法规倾向于认为，举报是出于维护公共利益的目的，上报违法失职行为，举报人可以是任何组织或个人；而投诉是与被投诉事项有关的个人或组织，为了维护自身利益而采取的措施。即便如此，投诉与举报本身仍存在重合之可能，当举报的违法行为侵犯了举报人自身利益时，举报即为投诉。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”。司法解释此处仅提及“投诉”而未涉及“举报”。且关于举报人的原告主体资格及举报答复的可诉性争议较大。有鉴于此，法院立案受理时首先需要依前述利害关系标准判断履职申请的内容究竟属于“投诉”还是“举报”。
本案中，史某之子系该医院患者，医治无效后死亡，史某认为其子住院治疗期间某某医院存在违法行为，要求依法查处其所反映事项。史某反映的违法行为涉及查房、值班、手术风险告知等流程事项，直接关乎其子住院时的治疗体验，属于维护自身权益的范畴，故其反映的事项应当被认定为投诉。
《医疗机构管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《医疗机构管理条例实施细则》第六十八条、第六十九条规定了卫生行政部门对医疗机构的监督管理职权，群众对医疗机构的投诉由各级医疗机构监督管理办公室负责接待、办理。因此，某区卫健委作为区一级的卫生行政部门，具有处理投诉的法定职责。
投诉案件的实质是公民请求行政机关履行相应的调查处理职责，对投诉的第三方存在的违法行为进行查处，行政机关对投诉事项作出的答复，就是针对履行法定职责请求的审查处理意见。当事人投诉促使行政机关发动行政权，投诉人虽非可能被查处的行政相对人，但却是整个投诉处理程序的参与人，有关投诉的程序事项和处理结果均需行政机关以答复的形式向程序参与人反馈和呈现。
二、投诉答复义务的范围
卫生行政管理领域立法对当事人投诉答复的范围、期限、形式缺乏具体规定。诉讼中史某提出受理投诉部门应当依据《医疗机构投诉处理办法》第三十四条规定，对不属于职权范围内投诉说明情况并告知，但《医疗机构投诉处理办法》系用于规范医疗机构内部投诉处理的规定，对卫生健康委员会投诉处理程序并无拘束力。某区卫健委举证的《卫生行政处罚程序》系用以规范行政机关行使行政处罚职权的程序，亦非处理投诉事项的程序规定，该规定第二十九条仅明确作出行政处罚决定的法定期限，并未提及答复的期限和形式。
关于答复义务的范围，理论也存在分歧。有观点认为行政机关的答复义务隐含于其所属行政管理领域固有的查处职责中，公民或组织向行政机关投诉反映违法行为，则行政机关就应当予以答复，不需要实定法规则的证成。另有观点认为行政机关的答复义务源于法律法规明确规定受理机关负有依法答复职责的情形。
第一种观点过分强调全面答复义务，对投诉内容不加区分，与行政效率相悖。第二种观点将行政机关答复义务囿于实定法的框架内，但法律概念的开放性、法律规定的有限性和行政权的主动性特征，导致法律对行政机关具体职责范围的规定不可能面面俱到。与传统行政法消极控权的理念不同，现代社会客观的效率需要要求政府积极、主动地行使行政权，如果以滞后于社会发展的法律规定作为规避全面履行答复职责的理由，则有违建设服务型政府的精神。我们认为，行政机关对投诉的答复义务不限于其职权范围内事项，但应排除“明显”不属于法定职责情形，理论证成如下：
1. 投诉人具有投诉答复请求权
投诉人除了对投诉处理有诉权外，还对答复本身也具有投诉答复请求权。有学者指出，投诉举报制度的设立初衷便在于赋予个人依法参与行政程序的权利，使投诉举报人具有行政程序上的主体地位，这一主体地位有赖于司法救济之保障。行政机关与投诉人之间成投诉法律关系，投诉人具有投诉答复请求权，行政机关即使不具有查处投诉事项的职责，也应当负有对投诉人提供的“线索”予以审查、评价和反馈的义务。受理投诉的行政机关，如果不予答复或拖延答复，实质已经侵害了投诉人的程序利益。本案中，纵然某区卫健委对部分投诉事项并无查处职权，史某仍得基于投诉答复请求权主张某区卫健委就不予处理的理由作出答复告知和说明。
2. 权利性程序遵循正当程序原则
所谓权利性程序即对行政相对人和行政第三人有利，本质上是其享有的一种程序性权利，而对行政机关而言则是程序性义务，例如行政处罚前的事前告知、当事人的陈述与申辩、听证和送达等程序。与之相对应，义务性程序是为行政相对人设定义务，如要求行政许可申请人提交申请材料、说明情况等程序，其实质是行政机关的一种程序性权力。因此，义务性程序应当遵循程序法定原则，即不允许行政机关自行设定或者任意增加义务性程序。而权利性程序合法的底线在于正当程序原则，尤其缺乏明文规定时，行政机关作出限制或者剥夺相对人相关权益、增加其义务的决定必须经过正当的法律程序。卫生行政机关就投诉事项的处理进展和结果对投诉人告知，于投诉人而言，属于权利性程序，法律没有明文规定禁止答复的情况下，不应剥夺投诉人获得答复的权利。
3. 保护当事人合理预期
群众在进行投诉时，不一定清楚自己的诉求具体属于哪个行政机关管辖。行政机关部门之间分工专业化和行政管理规范的复杂性不应当成为加诸给投诉人的负担。《医疗机构投诉处理办法》第三十四条规定，对不属于投诉管理部门职权范围内的投诉，投诉管理部门也有说明情况和告知的义务。虽然该办法仅是规范医疗机构内部的投诉管理程序，但卫生健康委员会作为医疗机构的上级监管机关，其投诉管理规定的严谨度和全面性更不应低于医疗机构的投诉管理标准。《政府信息公开条例》对不属于本部门公开职责范围的，也规定了行政机关全面且具体的答复义务。政府信息公开系以公开作为履行内容，公开与否直接影响申请人实体权利义务。广义上，申请政府信息公开也属于要求履职的申请，而履职类申请的共性是申请人对有监管职责的行政机关作出答复存在合理预期。基于对行政机关受理投诉职权、级别的有限认知和信赖，申请人递交履职申请后即处于等待反馈和处理的心理状态，因此行政机关履行全面答复职责也是保护当事人合理预期的体现。
本案中，某区卫健委即便对史某投诉的部分事项不具有查处的法定职责，其仍然有必要予以回复，说明投诉人所投诉的部分事项应当另行向其他有权部门主张，仅对属于职权范围的才作出答复则明显耽误投诉人另行向有权部门主张的时限，致投诉人预期落空。
以法律明文规定限制投诉答复义务范围的观点多有拥趸缘于当前行政机关人员编制的有限性和行政执法效率的高要求，特别是近年来“职业打假人”的涌现，立法和司法着意对举报投诉人滥诉现象加以规制，以节约行政和司法资源。基于行政效率之考虑，全面答复义务应当存在例外情形。
最高人民法院2017年 8月颁布的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十三条曾明确，当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。依据《行诉解释》第九十三条第二款规定，法院经审理认为原告请求履行的法定职责明显不属于行政机关职权范围的，可以裁定驳回起诉。因此，履行全面答复义务的前提是排除明显不属于行政机关法定职责的情形。
“明显”的标准不宜严苛，应当以一般人的注意义务为准，具体而言分纵横两个方面，纵向是在地域和级别上，对地方医院的投诉应当先向地方一级的卫生主管部门提出；横向指在专业领域上，投诉人如向工商局提起保护人身安全的履职申请即明显不属于工商局法定职责范畴。本案投诉人因医疗纠纷向医院所在行政区域内的卫生健康主管部门提出查处的履职申请，则难以被认定为“明显”不属于法定职责的情形。
三、思考：正当程序原则在司法审查中的运用
“法有尽，事无穷，立法者为每一种详细的事态制定精确的法律是不可能的”。行政法治要求法律规范不明确时法官应发挥探求法律的精神。而正当程序原则作为行政法一项基本原则，不仅可用来检验、衡量法定程序是否“合法”，同时也在行政行为没有明确法律程序规定时提供补充性适用。正当程序原则内涵丰富，其中就包括说明理由和行政公开，其在裁判中的运用值得思考。
对不属于自己职权范围内的投诉事项，卫生行政机关即使决定不予处理，也应该通过答复向当事人说明理由，告知当事人职权依据，方便投诉人有的放矢地另行寻求救济。本案某区卫健委、市卫健委以法律法规对不属于法定职责事项的答复期限未作规定为由企图规避全面答复义务，卫生管理领域虽无投诉答复期限的专门性规定，但《行政诉讼法》有两个月履职期限的一般性规定，缺乏专门规定的情况下应适用一般性规定，行政机关对不属于自己职权范围内的投诉事项也应在两个月的法定期限内答复投诉处理结果。
对属于自己职权范围内的投诉事项，某区卫健委在告知史某立案后，3个月内未能办结该投诉，遂向市卫健委申请延长12个月的审限。行政公开要求行政机关行使权力过程中的信息应向行政相对人和公众公开，以使其知悉并有效参与和监督权力运行。审限延长系影响投诉处理进展的重要信息，行政机关应及时告知投诉人。
延长审限行为所依据的《卫生行政处罚程序》并未规定具体可以延长多久审限，故延长12个月审限的决定系行政机关的自由裁量。行政程序的作用之一是从内部对行政裁量进行限制。本案市卫健委同意延长的期限已经超过正常办结卫生行政处罚案件3个月的法定期限，超出一般人合理预期。区、市卫健委以该部分投诉事项尚未办结为由拖延答复时间，法院判决对某区卫健委两个月内未答复投诉确认违法也间接体现了正当程序原则对不合理的行政裁量之规制。
*为方便网络发布，已删除脚注
