【系列专版】城市核心地区产业集聚区规划框架与实践——以广州琶洲地区发展规划为例

以新型城镇化高质量发展为目标，立足于存量发展的时代背景，科学审视城市核心区产业集聚区的发展问题，以产城人协同视角，探索各要素之间的协同机制，以产城融合理论为基础延伸挖潜产城人的横向互动关系，立足产业集群理论探索产业纵向协作，并以广州琶洲产业集聚区的规划实践进行实证分析，以问题为导向、以人为核心，切实将人与产业、空间进行深度链接和协同，提出相应的规划方法，指引规划实施落地。

[关键词] 产业集聚区；产城人协同；产城融合；发展规划；广州琶洲

[文章编号] 1006-0022(2024)03-0121-09

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 吴欣燕．城市核心地区产业集聚区规划框架与实践：以广州琶洲地区发展规划为例[J]．规划师，2024(3)：121-129．

0　引　言

产业园区是一种由政府或企业为实现产业发展目标而创立的有地理界线的特殊环境，多位于郊区，而位于城市核心地区的产业集聚区，区别于产业园区，其产业布局与城市功能空间无明显边界。在快速的城镇化进程中，多元产业与城市功能混合度更高，产业集聚区的区位优势更突出，具有一定发展基础；产业以知识密集型为主，类型多元；土地价格高，建设用地极为有限；人口密集，产业发展、土地规模、设施配套、交通出行、人居环境等之间的矛盾更加突出，相互制约且对城市运作产生较大影响。在存量发展时代，凝聚高开发价值的城市核心地区产业集聚区的发展对策、规划提升受到高度关注。

随着城镇化进程的加速，关于产业与空间发展关系的研究较多，主要集中在产城融合、产业集群相关研究的内涵与类型、发展模式与路径、规划实践、指标测度等方面，包含城市功能、空间与产业的良性互动，虽有涉及产业、城市和人融合协调的研究，但多停留在目标与策略层面，在规划方法和具体实践中未将人与产业、空间进行深度链接与协同，特别是城市就业人口。

迄今为止，关于城市核心地区产业集聚区的相关研究较少，一般城市的产业集聚区多位于近郊或开发新区，而大城市核心地区的产业集聚区研究主要聚焦于中央商务区或科技商务区(TBD)的规划设计。针对城市核心地区产业集聚区的发展和规划实际需求，笔者尝试剖析其发展特点及问题，在产业集群、产城融合等理论的指引下，梳理产城人协同的产业集聚区规划逻辑、技术框架与规划策略，并以广州琶洲产业集聚区的规划实践进行实证分析，以为同类工作提供参考。

1 城市核心地区产业集聚区发展问题

城市核心地区产业集聚区具有产业、人口、空间高度集聚的特点，在快速城镇化过程中，产业发展受限、交通拥堵严重、人居环境品质下降、职住分离等现象突出，其根源在于产城人关系的失衡，亟须深入剖析发展问题，摆脱“头痛医头”的低效应对循环，有助于生成系统高效的解决思路。

1.1 多元产业未形成协同效应，未建立产业互动体系

在城镇化不同发展阶段的产业发展方向不同，城市核心地区的产业集聚区一般具有多种产业类型，不同产业相对独立，其发展重点随城市招商引资策略的转变而各自变化，未形成“1+1＞2”的协同效应，产业集聚效益未能充分发挥，同时存在争抢土地空间资源的问题。

1.2 土地存量未能支撑产业发展诉求，产业发展受限

城市核心区的土地资源稀缺，用地储备难度大，存量土地规模小且布局分散，而产业发展对土地空间的规模与集聚度有较高要求，产业链上下游企业与龙头企业需在空间上建立辐射联系，核心区土地承载量成为制约产业发展的重要因素。

1.3 对人口、交通量预判不足，交通拥堵严重

交通量预测是产业集聚区交通规划的核心，人口规模是其预测的基础，通勤交通量由就业人口和居住人口的出行构成，而常规产业集聚区的规划忽视了不同产业的人均办公面积差异性，对就业人口的预测较为粗略，多采用规划商办面积÷常规人均办公面积(一般为25 m²/人)的计算方式进行反推，致使人口规模预测有较大误差、交通量预测出现偏差，交通规划不足导致通勤高峰期存在严重拥堵现象，片区的交通承载力弱，限制产业发展壮大。

1.4 忽视产业人才的配套服务需求，活力与竞争力下降

一些传统产业集聚区多出现重产业轻配套的现象。在规划实践中，一方面是基于职住平衡的居住空间严重不足，另一方面是仅对片区居住人口配置基础公共服务设施，忽略了产业人员的服务配套需求，如人才服务市场、培训中心等服务平台类设施，以及创客空间、休闲娱乐等共享交往类设施配套不足，导致产业集聚区出现吸引力不足、人才流失、竞争力下降等问题，配套服务空间的发展严重滞后于生产空间。

2 产城人协同的产业集聚区规划逻辑和框架

2.1 规划逻辑

“协同效应”是指通过事物与事物间的相互作用从而实现“1+1＞2”的效果。在城市核心区产业集聚区规划中，产城人协同既是深度促进产业聚集发展、提升片区风貌环境的内在因素，也是实现“人民城市为人民”的目标导向。其规划设计包含两方面内容，一是产城人各自领域的协同，其中“产”包括多元产业融合互动体系、产业目标与规模等，“城”包括土地空间、功能布局、基础设施、环境等，“人”包括就业与居住人口预测、人才社区、服务配套等；二是产城人的双向互动关系，即将产业发展规模需求、各类人群配套服务诉求落实到城市空间规划中，土地储备与供应计划指引产业近远期发展重点与布局，根据不同产业人员的服务需求与人均办公规模，输出相应的服务设施配套和相对精确的就业人口规模，进而指导交通等基础设施规划。最终，完善的片区基础设施、优良的风貌环境等吸引更多人才进驻，进一步推动产业结构优化升级，形成良性循环的发展机制，实现产城人高效协同。见图1。

2.2 理论指引规划策略

近年来，关于产业与空间的理论研究主要围绕产业集群和产城融合理论(表1)，这两种理论综合性高、实践应用性强，能较广泛地适用于城市产业园发展。产业集群理论强调发挥区域内各种产业资源的整合能力，通过优化产业结构，挖潜产业之间的互动关系，明确产业体系及细化产业分工、产业发展规模，激发产业集聚区的内生动力，对于产业的纵向协同具体较强的指导意义。产城融合理论在产业集群研究的基础上，聚焦有产无城、有城无产、有产无人等高频痛点，着重关注产城人的横向联动协同，结合已有的研究及规划实践，具体指引产—城、产—人、人—城协同3个方面的规划策略。

(1)产—城策略：产业升级需求与空间布局、交通规划匹配，以产促城、以城撑产。产业发展是促进城市经济增长的核心。结合城市产业战略规划、核心区的产业发展基础，构建并制定适配的产业发展体系与目标，与其他片区、周边城市产业功能优势互补、错位竞争；深入研究主导和支撑产业之间的协同关系、细分产业的融合互动新趋势，明确细分产业及重点发展功能。

城市空间资源、交通条件是支撑产业长足发展的基础。根据不同产业发展规律、规模集群效应及龙头企业诉求，明晰产业布局特点、发展空间需求、产业特色配套，在用地布局、功能分区、土地储备中充分落实；对交通依赖度高或影响大的产业(如会展产业、物流产业等)，应重点分析产业规模对应的平峰及高峰交通承载力，提出客货分离、智慧高效的交通综合规划方案。

(2)产—人策略：就业人口规模、人才创新配套与产业特性匹配，以产引才、以才促产。不同产业类别的就业人口密度存在较大差异，以软件园为例，以软件设计、电子商务、动漫游戏为主导产业的杭州软件园，人均办公面积约为5 m²，以集成电路设计为主导的南京软件园，人均办公面积达24 m²；以总部经济为主导的商务区，广州珠江新城人均办公面积约为25 m²，而上海虹桥则为40 m²。当前，产业集聚区的人口规模预测未结合产业特性开展，易导致服务过剩或不足的现象出现，精细研究主导产业的就业人口规模是完善人才配套服务、提升产业发展动力的重要前提。

产业集聚区应结合不同产业的发展规模、差异化的人均办公面积，以及类比其他城市核心区的就业人口密度，科学预测就业及其带眷人口规模。对于人才技术提升、沟通交流、文化艺术等需求，结合服务半径在产业用地中提出人才服务与技术培训类、共享交往类、休闲类等配套服务的规划要求，对于营造产业集聚区的创新氛围具有重要意义。

(3)人—城策略：城市人才社区、公共服务、环境品质与人才定居需求匹配，以人兴城、以城聚人。人是城市的活力之源，随着城镇化进程的深度推进，各城市对人才的诉求随之增强，人才的高价值创造能力与消费能力对城市经济和产业有重要带动作用，而人才对于住房、公共服务、环境品质等的需求也趋向多元化。在产业集聚区的人才配套规划方面，应基于职住平衡原则，根据就业与居住人口规模预测配套设施规模；在用地布局方面，可于邻近产业区、交通便捷的区域规划充足的人才社区；在公共设施方面，消除以往“有住房无配套”的痛点，加强教育类、医疗类、文化体育类等高端公共服务设施配置，提升景观生态环境，以优质的宜居宜业空间吸引人才定居。

2.3 技术框架

城市核心地区产业集聚区规划以发展问题为导向，以产业集群、产城融合理论为指引，制定产—城、产—人、人—城3个方面的具体策略，形成涵盖“产业规划、空间布局、人口规模、交通规划、服务配套、环境品质”各项重点内容的规划体系，进而提炼片区近远期项目库、量化发展指标表，以指引有序实施，保障规划落地。见图2。

3 广州琶洲地区发展规划实践

3.1 琶洲地区面临的挑战与发展规划编制思路

琶洲地区是广州黄金三角核心区的重要组成部分，黄金三角区由珠江新城、国际金融城和琶洲共同构成，集世界级商务办公、金融服务和会展商贸于一体，是我国南部经济最活跃、总量最大的地区之一(图3)。规划范围包括琶洲岛及黄埔涌南岸的琶洲南区，用地规模共14.9 km²。

琶洲地区的开发已有20余年，从国际会展中心建成到近年互联网创新集聚区落户，经历了从会展产业到创新经济的转变，将启动新一轮高质量发展。琶洲地区是广深港澳科技创新走廊的核心创新平台之一，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》对湾区城市的发展提出了更高要求，琶洲地区迎来前所未有的发展机遇，同时也面临5点挑战。一是广州改革开放“前沿地”的地位弱化，产业转型升级需要新的发展动力；二是开发发展机制滞后面临的问题，琶洲地区经济社会发展规划与空间规划存在脱节和错位；三是会展产业发展面临的挑战，“展强会弱”问题突出，会议业规模较弱，会展上下游产业缺乏延伸发展；四是基础设施和公共配套存在的问题，道路、学校医院及休闲娱乐等公共配套亟待完善规划并推进建设；五是土地统筹及供应不足的挑战，片区发展及企业入驻需求与土地储备不足的矛盾突出，土地供应不足将成为制约琶洲地区发展的“天花板”。

随着琶洲地区的快速发展，社会经济发展规划与空间规划存在脱节和错位，整体规划缺乏全局观，导致开发建设系统性弱、效率低，亟须理顺产城人协同发展机制，以此为基础，编制统筹性、纲领性发展规划指导整个琶洲地区的开发建设。见图4。

琶洲地区发展规划着重衔接国民经济社会发展规划与空间规划，着眼发展需求、问题解决、抓实落地，以产业规划为主导，传导以人口、交通、公共服务、能源、环境、土储等为支撑的1+N专项规划。统筹谋划琶洲地区产业发展，构建完整的产业支撑体系，通过摸查现状情况，运用对标国际案例、代表性企业访谈、发放调研问卷等多种论证方法，推测产业发展需求、人口规模、交通基础设施、公共服务设施、绿色能源设施、地区环境提升、土地储备与供应等指标内容，制定重点项目库，作为规划落地的重要抓手，整体统筹土地储备与供应，创新投融资模式，高标准推动琶洲地区规划和开发建设。

琶洲地区依托粤港澳大湾区，服务全国、面向世界，规划建设成为“数字+会展+总部”融合创新的产业新高地、智慧高效的综合交通枢纽、节能低碳的绿色能源先导区、宜居宜业宜游的优质环境示范区。到2035年，琶洲地区将全面建成具有国际影响力的全球会展产业集聚核、湾区数字经济试验区、广州总部经济增长极，实现地区营业收入不低于1.2万亿元，居住人口总规模达34万，就业人口达80万，成为华南地区经济社会高质量发展示范区。

3.2 产业规划：研判发展重点与黏合功能互为支撑，促进多元产业融合发展

立足于产业集群理论，充分发挥琶洲国际会展中心在粤港澳大湾区内的国际会展门户平台优势、琶洲互联网创新集聚区在广深港澳科技创新走廊的核心节点地位，挖潜不同产业的相互促进关系，明确发展重点，构建以会展产业、数字经济、总部经济为主导，商贸及专业服务业为支撑的现代产业体系(图5)。

以数字经济产业为数字技术驱动核心力量，促进会展业态数字化、总部企业服务集成化发展。以会展产业为开放交往平台，助力数字经济与总部经济市场拓展，并引进国际高端资源。以总部经济为资源配置枢纽，为会展产业提供海量资源支持与客源市场，为数字经济产业提供有效的数字应用市场。以支撑3大主导产业为导向，重点发展商贸及专业服务业，现代商贸服务业以满足地区会展客流及就业人口多元消费为导向，重点发展高端商业、文化旅游；高端专业服务业以满足数字经济、创新型总部经济服务需求为导向，重点发展人力资源、知识产权、法律服务、科技服务、咨询服务等专业服务业。总体实现“数字+会展+总部”融合创新，实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。

3.3 空间布局：精准匹配产业空间需求，梳理土地余量，“近远结合”实现产业与土地耦合

(1)摸清底数，将产业发展需求匹配土地储备与供应计划。解决传统土地储备与产业发展需求不匹配、土地收储碎片化等问题，提前对土地储备与供应进行统一谋划，为产业发展提供匹配支撑。在产业发展需求方面，深入研究主导产业发展规律与诉求，形成产业发展近远期项目库、明确其相应空间规模；在土地承载方面，解决现状存量用地不足、出让用地碎片化等问题，加大土地储备和供应统筹力度。通过梳理琶洲地区的土地储备和供应情况发现，目前琶洲地区已完成土地储备约460 hm²，规划期内可新增土地储备约570 hm²、新增土地供应约510 hm²。根据实施难度划分近远期目标，2020—2025年可供应土地总量约260 hm²，其中可供应产业用地约105 hm²，与近期产业发展的用地需求、项目库精准匹配。

(2)明确产业功能布局，制定分区规划指引。为实现多元产业在空间上的协同，根据区域产业发展基础和区位特点，明确琶洲地区的产业空间布局。规划以营造产业创新生态与推动产城融合为导向，重点打造4大功能片区，分别为人工智能与数字经济集聚区(琶洲西区)、智慧会展产业创新区(中1区)、数字经济与总部经济创新合作区(中2区+东区)、创新融合拓展区(南区)，并结合产业发展重点、土地承载空间等形成各片区详细规划指引，推动产业空间高效有序开发。

3.4 人口规模：针对不同产业特点，精细推测职住人口规模

就业人口预测是产业集聚区规划的核心之一，不同类型产业的就业人口密度存在较大差异。结合对琶洲地区进驻企业的问卷调查、国内同类型产业区实践研究，通过就业人口密度对标法、产业人均建筑面积需求倒推法，从产业和土地的不同路径综合推测出琶洲地区未来就业人口规模达80万，按带眷系数法预测居住人口总规模达34万。见表2。

3.5 交通规划：科学预测平峰交通量，陆海多举措高效疏导客货交通

根据职住人口、数字经济及会展经济等不同产业发展规模等进行预测，到2035年琶洲地区常态交通量约为520万人次/日(内部交通量为35万人次/日、对外机动交通量约为175万人次/日、过境交通机动化出行量约为310万人次/日)，会展期间地区机动交通出行总量增加至600万人次/日(会展高峰期机动化出行需求增加80万人次)。

按照公共交通优先原则，引导地区公共交通出行比例提升至80%，逐步降低地区机动车出行比例至15%(表3)。在轨道交通方面，现状已开通及在建轨道运能缺口约为23万人次/h，建议优化在编轨道交通规划方案中4段轨道站点位置，新增轨道线站，提升车型运量及编组数，以满足规划轨道运能达55万人次/h的出行需求；在道路交通方面，规划过江通道共13条，加快西区基础设施建设，地区总路网密度不应低于10 km/km²，打破“逢展必堵”困局，至会展四期建成共需新增物流轮候泊位555个、社会停车泊位4000个，以减少会展对道路交通的冲击；在水运方面，规划建设广州琶洲港澳客运码头、会展货运码头，规划由琶洲出发的客、货船直达香港、澳门、珠海、深圳等周边10个城市超过30个码头的航线，构建2小时粤港澳大湾区水运通道。通过提高琶洲地区的交通服务水平，匹配高速增长的交通需求，打造集约高效、畅顺通达的智慧综合交通体系。见图6、图7。

3.6 服务配套：前瞻性、高标准配置配套服务设施，提升集聚区活力与吸引力

在基于职住平衡的居住空间配套方面，以职住自平衡率20%、带眷系数1.5、人均居住面积25 m²预测，未来的居住空间需求约为600万m²。琶洲地区内的人才社区(住宅和公寓用地)布局于南区、东区轨道交通站点周边、赤沙车辆段上盖，营造宜居宜业、充满活力的生活、交流共享氛围，以吸引和留住人才。

在特色服务配套方面，琶洲地区高端商务人群较多，对应的服务设施诉求更趋于专业化、品质化与共享化，应在保障常规基础公共服务配套之外，增设早教中心、国际幼儿园、国际学校、健康管理中心(高端医疗)、社区图书馆/书店、艺术画廊及展示厅、康体健身馆、智慧电商体验店等；根据同类主导产业的先进城市经验和企业调研问卷结果，前瞻性、高标准配置产业服务平台类特色生产性服务设施，规划增设大数据中心、人才服务市场、法务咨询中心、金融服务中心、员工技术培训中心、重点高校产学研基地等服务平台类设施各1处；根据数字经济的创新创业特点和需求，为高端人才提供充足的沟通交流空间，规划增设1处企业家俱乐部、4处创客空间、1处行业协会及产业联盟等共享交往类设施；通过提供共享设施及社会交往场所，促进服务和资源的共享。见图8。

3.7 环境品质：发挥自然资源禀赋优势，打造宜居宜业宜游的优质环境示范区

推动绿色环保与生态文明建设融入经济发展全过程，以绿色生态为导向，依托琶洲地区四面环水、拥有10 km珠江岸线、区内水网密布、邻近万亩果园的自然资源禀赋优势，通过建设多样化环岛滨水空间，提升桥梁、公园、码头、夜景等景观节点品质，以黄埔涌改造作为广州人居环境提升的示范工程，适度控制建设容量，提升人居环境舒适度，践行美丽花城建设，建设宜居宜业宜游的优质环境示范区。

3.8 实施保障：以项目库和指标表指引法定规划编制，促进蓝图落地

琶洲地区发展规划一方面构建产业、交通、公共服务等设施项目库，涵盖113个重点项目，形成规划落地的重要抓手；另一方面制定重要发展指标表，明确提出地区轨道运能、人才住房、土地储备等28项量化指标(表4)，以及琶洲各区建筑面积规划指引，分项分区量化传导到控制性详细规划、城市设计、土地储备专项规划中予以落实，实现发展计划与空间规划的深度协同，扎实推动城市核心地区发展。见图9。

4 结束语

本文以新型城镇化高质量发展为目标，立足于存量发展的时代背景，科学审视城市核心区产业集聚区的发展问题，以产城人协同视角，探索各要素之间的协同机制，以产城融合理论为基础延伸挖潜产城人的横向互动关系，立足产业集群理论探索产业纵向协作，并以广州琶洲产业集聚区的规划实践进行实证分析，提出相应的规划方法，指引规划实施落地。其实质是以问题为导向、以人为核心，切实将人与产业、空间进行深度链接与协同。总体来说，琶洲地区发展面临的问题及对策具有一定的代表性，希望本文提供的协同视角、规划逻辑及方法能为同类项目提供参考。

新媒体编辑：黄玉婵

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年03期

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