自主更新 || 产权、违章、财务、时间…都是关键词！

 问题一：产权

确权成为能否推进自主更新的第一步。老城区很多房屋（尤其是公房和华侨房）由于历史原因或平均继承制，产权的处置人逐渐分散或灭失；更有类似喀什老城，一开始就没有登记过正式产权；还有很多老旧小区是集合住宅，最小的改造单元是由多个产权人共同持有，甚至找不到有处置权的持有人，建筑年久产权人失联、自行买卖交易、继承分割等情况都使产权问题变得更加错综复杂。

既然自主更新的核心是产权人自行出资，出资就必须对应相应的资产权益，如果产权无法处置，更新后的权益就无法实现。出钱的人得不到相应的资产，更新的阻力就会大增，最后又会回到依赖政府强拆，重建业主产权的老路。因此，自主更新的第一步，必须解决产权（或是资产处置权）细碎和虚置的问题。

 问题二：财务

一旦确权后，产权人最关切还是“钱”的问题：“谁出钱，钱从哪里来”。虽然是产权人自行出资“谁家孩子谁抱走”，但现实又经常遇到产权人“出不起”或是“不想出”的情况。

其实，产权人不是真的没“钱”，只是不能变现。以团队前阵子去调研的上海浦东新区北蔡镇一居住小区为例，该小区为1998年多层小区，房龄26年，没有电梯，立面老旧，咨询房产中介该小区房价均价4万/㎡。但是就在该小区隔壁，2017年的带电梯高层小区，均价8万/㎡。一街之隔，房价差距2倍。同样在北蔡，距离该小区不远的一个别墅小区，均价14万/㎡。同一个片区，房价差距近4倍。

这些房价的差额，就是被“埋”在该小区破旧住宅的土地里没有被“挖出来”的钱。房子并不值钱，真正值钱的是房子下面的土地。同样的土地，只要将房子重新翻建，就能挖掘出土地真正的价值，这些价值，恰恰就是被产权人自己所忽视的“钱”。因此，自主更新必须搭配相应的金融办法解决变现问题，利用产权人的物业为其更新进行融资。

 问题三：违章

如果产权人明晰，又能出得起钱，那么物业在自主更新时会遇到的最大阻力就是“违章”。城市增量阶段形成了以融资为目的的一次性土地出让制度，城市政府供地必须基于一定年限内的土地用途和开发强度才能为土地定价[2]（“土地金融”）。这意味着土地在使用年限内的功能和容积率在缴交土地使用费时就已经被锁定，违反供地时的约定，就会诱发套利。在这个制度下，土地在使用权到期前自行改变功能和容积率的都会是“违章”——年限、用途、强度成为规划用地管制的“高压线”。

但城市进入存量，许多功能不再适应新的市场需求，基础设施的改善也带来空间承载力的提高，增量阶段提前锁定的用途和容积率与不断变化及新出现的市场需求之间出现了差异和错配。原有的规划用途和强度不再“合理”，捕获由此漏失的土地价值[3]，为业主自主更新提供了动力；但一次性收费的供地模式没有改变，自主更新也就成为“违章”建设。而且许多存量物业使用年限即将到期，尤其是商业和工业，残余年限短难以回收成本直接影响更新主体的投资意愿，也成为自主更新的阻力。为此，必须破解现有土地制度的障碍，提出新的适应城市存量阶段的制度和政策，才能通过更新匹配需求，释放存量资产潜在的价值，实现资产收益的最大化。

 问题四：时间

自主更新项目想要具有可复制性和推广性，时间是十分重要的成本。而影响时间的因素，主要包括前期协调、审批流程、房屋拆除和建造等。

前期协调主要和第一点产权确权问题相关，产权（或是资产处置权）细碎和虚置是自主更新前期协调最大的障碍，尤其是产权分散的集合式住宅，协调难度比“一户建”要大得多，一旦更新单元扩大到整个小区，产权人超过一定数量，协调所导致的巨大的交易成本将使得任何更新都难以启动。审批流程主要是政府不同部门主体之间统筹协调审批等程序的完善和解决，以及居民对程序的沟通和了解不足造成的时间滞缓。各地政府目前并没有一套相适应的制度政策与之相匹配，也缺乏一个统一的组织进行协商领导。虽然自主改造强调的是居民自发自主，但相对于居民自身而言，协调、报批、建安、监理等这些步骤如果都是由居民自己来探索和建立，成本就会非常巨大。而房屋拆除和建造的时间，主要是涉及居民更新的周转时间和成本，以及拆除重建对周边环境影响带来的施工限制等问题。

 建议一：产权再造和确权

面对极其复杂的产权关系，政府可以根据情况采用产权再造等突破性的解决方案。例如喀什老城采用邻居互认，以按手印的传统形式，四周边界产权人互相确认形成契约关系，几乎完全新建了老城物业的产权，明确了缺失的产权（喀什老城更新）。不仅解决了确权可能带来的巨大资金和时间成本问题，还通过原有产权边界的认定在后续改造中最大化保留和还原了老城的肌理。还有可以通过分离产权与处置权，更新现有法律，规定任何继承、转让、抵押过程形成的产权变化，必须确定物业的处置权不能分割（类似日本的长子继承制）。处置人有权处置，非处置人则有处置方案的优先选择权。只要资产的处置权不分割，物业更新的协调成本就会显著下降。

 建议二：金融办法解决财务问题

银行可以设立低息的自主更新贷款产品，居民根据自主更新的资金需要进行抵押贷款，还利息和本金。对居民而言，由于不包含地价，老旧住房的自主更新成本主要就是建安成本，一般不到同面积商品房房价的1/5（高房价的区位甚至不到1/10），加上银行低息，实际上居民需要负担的利息和本金并不会像买房时的房贷那么高，而且更新后房子的升值能够冲抵自主更新的成本。或者政府设立资质审核通道，允许有资质的社会主体作为第三方和房屋所有权人联合向银行贷款，进行产权抵押和共有，政府给予政策在产权登记时标记共有产权，共有产权比例根据出资比例双方协商确定。由第三方向银行支付利息和更新本金，但在房子产权变更（交易或继承）的时候，按照共有产权的比例分享升值的房价。

 建议三：事后逐年收费和重建规范

区分增量和存量阶段，采用不同的定价方式，批租转为年租——允许物业用途和强度根据市场需求改变，结合事后逐年收费制度（类似房产税[4]），将对城市有益的“违章”建设项目“合法化”。具体做法是：①政府根据现状对区域进行容积率再测定，物业容积率的改变不能超过该地区公共服务可支撑的容量；②政府根据区域情况制定功能“负面清单”，物业功能的改变不能突破“负面清单”规定，并需征得周边利害相关人同意；③政府可以根据市场需求，通过制定不同的租金标准鼓励或限制特定的土地用途；④按照政府公布的租金，物业产权人每年为新的功能和新增容积率支付租金[5]；⑤物业原本的产权用途和年限保持不变，超过年限之后以缴交年租顺延。

同时，政府根据实际情况逐步调整建立新的更新建设规范，尤其是对城市更新项目的日照、消防、绿化等要求。需要指出的是，通过事后逐年收费和重建规范，就可以将自主更新推广到所有的存量物业。目前大多城市更新政策主要围绕“危旧改造”[6]，事实上所有的物业从建成之日开始就转为存量物业。只要有需求且满足更新要求，这些物业都可以进行自主更新，而不应该限定于“危房旧房”。存量物业通过不断地更新匹配需求，实现城市资产的保值增值；政府通过事后逐年收费，捕获城市更新漏失的公共财富。

 建议四：引入更新中介

鼓励市场主体参与成为“更新中介”的角色，最大化降低居民个人介入的时间成本。发展中介机构作为自主更新的主体，政府不直接对接居民，而是通过考核、认定中介单位的资质，借助中介机构间接推进更新。中介机构可以由已有开发商、建设单位、设计单位等组成，获取资质认证。

居民如果同意旧改，只需签订格式统一化的旧改协议，后续由“更新中介”来介入并全权负责完成改造程序，包括所有的报批、设计、建设、监理、验收、办产权证直到交房整个流程；更新中介通过技术革新，例如采取装配式集成建筑技术缩短工期，以降低建设时间减少居民周转成本；通过高水平的建筑设计和多种住宅产品、各种新的住宅设计同时改善居住条件和城市风貌；在自主改造中结合物业服务提供，设计相应的收费和运营机制……同时，中介还可以承担上述金融融资第三方的角色。总之，目的是让自主更新变得十分简单且快捷，真正实现“要像造汽车一样去造房子”。

城市进入存量阶段，自主更新的意义重大。一是资产升值和老百姓切身利益密切相关，规模巨大的老旧住区折旧带来的城市资产减损使其成为最大的隐形低效用地，一旦自主更新得以推广，将带来家庭及城市资产巨量的升值。二是带来建设需求，根据七普数据，中国城镇人口9亿，城镇住房存量高达333亿㎡；其中1990年以前的房屋占8.7%，约29亿㎡；2000年以前的房屋占27.5%，到2030年房龄超30年的房屋总量将高达92亿㎡，巨大存量使得即使微小的更新都是巨大需求，可以替代房地产市场萎缩消失的建设量，对于建筑、建材、装修等劳动密集行业对冲房地产下滑冲击具有战略意义。三是无需政府大规模投资，民间自主拉动消费扩大内需，过去房地产+的拆迁重建模式已经难以为继，业主自主更新可以极大降低政府拆迁成本，同时更新形成的巨大消费，会给政府带来二次税收收益和就业，在消费疲软、政府财政能力下降的当下，是少数几个可以大规模投资的领域。四是形成新质生产力，自主更新中的建造技术突破、低碳技术应用、智能场景开发等内容，使得住宅可以像汽车、手机这些产品一样，成为不断更新、换代、升级的巨大消费品，自主更新本身可以成为新质生产力，孵化出一批新的产业企业。

综上，在存量阶段和新的经济形势下，自主更新已经显示出其模式的巨大优势，未来必然成为城市更新的主流方式。其背后不仅需要观念的转变、财务的手段、技术的革新，更重要的是一系列相应制度和政策的匹配。

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