【区域 · 省际交界区域研究】蒙晋冀交界区域发展研究｜中国投资

蒙晋冀交界区域位于山西、河北以及内蒙古省际边界区，是联通东北、华北、西北三大经济区的重要交通枢纽，也是我国通往蒙古、俄罗斯和东欧的重要国际陆路通道。2023年，蒙晋冀交界区域总面积为10.55万平方公里，GDP总量4799亿元，常住人口总数达873.39万人。推动蒙晋冀交界区域发展，应充分发挥三市比较优势，深化产业、科技、能源、文旅等全方位合作，多领域融入“一带一路”建设、京津冀协同发展当中，提升区域发展能级和核心竞争力，推动区域协作联动、共赢发展。

蒙晋冀交界区域发展的特征事实

蒙晋冀交界区域包括内蒙古乌兰察布、山西大同和河北张家口，共3个地级市，总面积10.55万平方公里。三市位于京津冀、呼包鄂榆城市群结合部，自然环境、资源禀赋和人文特征等方面存在着非常相似的条件。2014年，大同、张家口和乌兰察布共同签署了《蒙晋冀（乌大张）长城金三角合作区共建协议》及有关专项合作协议，以实现三地区域经济的共同发展。

（一）经济总量不断增加
随着区域协调发展政策的推进，蒙晋冀省际交界区域经济发展有所提速。2014～2023年，蒙晋冀交界区域GDP由3224亿元增至4799亿元，其中张家口、乌兰察布GDP所占比重分别由41.8%、27.1%下降至28.4%、22.6%，大同所占比重则由31.7%上升至39.0%（见图2）。2014～2023年，蒙晋冀交界区域人均地区生产总值由32490元提高至94269元。2023年交界区域人均地区生产总值约为全国平均水平的60%，其中，大同、张家口、乌兰察布的人均GDP分别为60580元、45360元及67158元，分别是蒙晋冀交界区域的83.0%、1.1倍和1.2倍（见表1）。

对比蒙晋冀交界区域各市与其所在省份省会城市的差距，除乌兰察布外，张家口和大同的人均地区生产总值与省域中心城市的绝对差距均呈增加趋势。2014～2023年，张家口人均GDP与石家庄绝对差距由18430元增加至21739元，大同人均GDP与太原绝对差距由29416元增加至41790元，乌兰察布人均GDP与呼和浩特绝对差距由54823元减少至39179元。总体来看，蒙晋冀交界区域经济发展仍较为薄弱，相比于全国平均水平仍有较大差距，经济发展仍有很大上升空间（见图3）。

（二）产业发展具备一定规模
蒙晋冀交界区域自然资源丰厚，能源矿产资源富集，产业发展有坚实基础。大同是重要的煤炭工业基地，张家口是华北重要的发电中心，乌兰察布具有丰厚的新能源资源。从产业结构来看，2023年，蒙晋冀交界区域一二三产业结构比为13.0∶36.0∶51.0，总体呈现出“三二一”结构，其中，大同和乌兰察布第二产业所占比重分别为42.5%和43.5%，处于工业化中期阶段。蒙晋冀交界区域三市第二产业以能源化工、装备制造、新能源等为主，第三产业以文化旅游、金融服务、商贸物流等为主，同时均把数字经济、人工智能、5G应用等新兴产业作为其未来发展产业，产业表现出一定的相似性。

（三）城镇化水平逐年上升
2011～2023年，蒙晋冀交界区域整体城镇化水平高于同期全国城镇化水平，三市城镇化水平逐年上升，大同城镇化水平最高，张家口次之（见图4）。2023年，蒙晋冀交界区域常住人口城镇化率为68.5%，张家口市和大同市城镇化率分别为68.4%、74.4%，均高于所在省份的城镇化水平，乌兰察布城镇化率为61.9%，低于内蒙古自治区城镇化水平和同期全国66.16%的城镇化水平。

（四）基础设施与公共服务不断完善
蒙晋冀交界区域背靠中西部广阔腹地，位于国家东部、中部、西部三大经济板块的结合带，具有较大经济发展空间。近年来，蒙晋冀交界区域基础设施与公共服务不断完善，区域内有张（家口）大（同）、（北）京张（家口）、张（家口）呼（和浩特）、（北）京包（头）、张（家口）集（宁）等多条铁路穿过，通往法兰克福的国际货运列车“如意”号始发于乌兰察布（李爱民等，2016）。近年来，蒙晋冀交界区域与首都交通联系加强，北京至张家口高铁仅需1小时左右，北京至大同及乌兰察布高铁仅需2小时左右，高铁线路的增加有助于促进蒙晋冀交界区域与首都的经济、文化及旅游产业的密切联系。在公共服务方面，蒙晋冀交界区域社会保障服务不断完善，三市的城镇职工基本养老保险参保人数由2011年的136.3万人增至2023年的272.8万人，三市共有普通高等学校12所，普通高等学校专任教师数由2011年的5950人增至2023年的6919人，2017～2023年，三市三甲医院总数量由294所增至309所，教育及医疗水平持续提升。

（五）生态环境不断改善
蒙晋冀交界区域在地理位置、地缘条件、生态环境方面条件相似，随着环境保护政策的持续推进，蒙晋冀交界区域的生态环境不断得到改善。2017年，张家口和大同PM2.5年平均浓度分别为37μg/m3和36μg/m3，未达我国空气质量二级标准；2023年，张家口、大同及乌兰察布空气质量达标天数分别为316天、299天及321天，PM2.5年平均浓度分别为17μg/m3、25μg/m3及20μg/m3，好于我国空气质量二级标准（35μg/m3），总体空气质量较好。大同为煤炭能源重工业城市，在绿色健康发展目标指导下，着力化解煤炭过剩产能，积极推动节能减排和资源综合利用，到2021年，大同煤矿由85座整合为58座，粉煤灰、煤矸石、冶炼废渣、炉渣、尾矿等工业固废弃物的综合利用力度持续提升，绿色工业发展呈快速增长趋势。

（六）文化互动与交流全面展开
蒙晋冀交界区域汇聚40多个不同的民族、共辖42个县（旗、区），三市商旅相通，具有极大的文化产业制造和消费空间，形成了良好的合作发展基础。2014年签署的《蒙晋冀（乌大张）长城金三角合作区建设协议》和有关专项合作协议，进一步促进了蒙晋冀交界区域的产业互联互通。2022年，张家口作为北京冬奥会和冬残奥会三大赛区之一，承办全国各类冰雪体育运动，吸引大批游客，带动张家口文化旅游的发展，同时辐射周边城市商旅相通，促进蒙晋冀交界区域共同发展。

蒙晋冀交界区域存在的主要问题

蒙晋冀交界区域是我国重要的资源型区域，为保障能源资源供给、促进高质量发展做出了积极贡献，但在城市规模、产业层次、区域合作、生态保护及交通网络建设等方面仍存在一定问题，成为制约交界区域经济发展与合作的主要瓶颈。

（一）城市规模较小，发展条件受限
从城市等级规模来看，2022年，张家口、大同及乌兰察布城市常住人口分别为103.5万人、137.5万人及29.2万人，张家口市和大同市均为Ⅱ型大城市，乌兰察布为Ⅰ型小城市，蒙晋冀交界区域城市规模偏小，城镇体系尚不完备，汇聚形成的发展发展能级相对有限。同时，三市位于省际边缘，远离区域经济中心，受中心城市的辐射带动影响小，张家口与省会石家庄距离约380㎞，与北京距离约200km，大同、乌兰察布与其省会城市距离分别约为280km和140km，不能有效接收来自中心城市的人才、技术等要素溢出，加之省会（自治区首府）城市石家庄、太原及呼和浩特城市经济发展较为滞后，对蒙晋冀交界区域三市的辐射带动力较弱，交界区域城市经济发展与中心城市存在较大差距。

（二）产业层次偏低，产业布局有待优化
蒙晋冀交界区域煤炭、新能源等资源丰富，产业发展在装备制造、能源产业等领域具有一定的基础和发展优势，第二产业占比较大，产业层次偏低。当前，蒙晋冀交界区域产业总体表现为资源依赖、高能耗产业比重较高的特征，多数集中于能源、化工、基础工业、农畜牧业等领域。张家口的铁矿与钛矿储量居于全国前列，大同的煤炭、铝矿、石灰石等储量位居全国前列，乌兰察布土地资源、风能资源尤为丰富。2023年，大同及乌兰察布第二产业占GDP的比重均超过40%，产业发展仍以第二产业为主，且蒙晋冀交界区域三市高新技术产业、服务业等处于起步阶段，产业链条短且出现同构现象，各地优势资源深入开发利用不充分，缺乏高附加值的产品，固有的土地资源、矿产资源及新能源等对经济增长的支撑力度不足。

（三）区域分工与合作不足
行政壁垒是阻碍区域经济实现一体化发展的核心瓶颈，也是制约区域经济实现可持续发展的主要障碍（赵金涛，2010）。由于政策不统一、成本分担和利益分享机制不完善等问题，三市仍以自身利益为导向发展经济，缺乏有效的分工与合作发展机制，经济要素的跨区域流动相对受限。为此，三市应发挥各自的比较优势，强化地区之间的分工与合作，加强区域经济联系，打破地区要素壁垒，打造跨地区、优势互补、竞争力强、特色鲜明的产业集群，促进蒙晋冀交界区域共同发展。

（四）生态环境脆弱，资源要素约束趋紧
生态环境脆弱、资源要素趋紧是制约蒙晋冀交界区域发展的关键因素。蒙晋冀交界区域地处华北平原、黄土高原及内蒙古高原交汇处，同属于半干旱地区，水资源严重短缺，部分地区因过度开采地下水源，导致出现地面塌陷、水源断流、湖泊消失等一系列生态问题，生态环境极其脆弱。其次，区域内不合理的能源发展结构，加剧了生态环境问题。蒙晋冀交界区域矿产资源丰富，早期追求快速发展导致过度开发资源，重点发展高能耗高污染产业，导致大气污染、水资源污染、生物多样性丧失、土地破坏等问题愈发严重，加之污水处理能力不足、管网不健全、雨污未分离等历史遗留问题，资源要素趋于紧缺。

（五）交通网络建设不完善
交通基础设施是地区对外联系的重要载体，完善且成熟的综合交通网络格局，将会直接助力区域经济增长，推动区域经济持续、健康发展。蒙晋冀交界区域三市综合运输交通网络化程度低，综合交通覆盖网络的广度、深度有待提升。蒙晋冀交界区域的交通方式以公路为主，铁路建设发展相对滞后，部分县区仍未有铁路通达，机场建设不够充分、区域内交通建设不足及城市可达性受限，限制了交界区域的对外联系。同时，蒙晋冀交界区域具备独特的区位交通位置，是我国通往蒙古、俄罗斯和东欧的重要国际陆路通道，但蒙晋冀交界区域对外开放口岸建设不足、沿边客货通行效率较低，一定程度上制约了跨境合作。

蒙晋冀交界区域未来发展的重点

蒙晋冀交界区域地处京津冀协同发展战略的外围地区，具备承接产业转移、生态屏障建设和推动区域协调发展的重要功能。

（一）壮大城市规模，成为首都功能疏解的支撑点
远离省域中心城市的辐射范围是省际交界区域发展落后的重要原因之一，应在有条件的省际交界区域培育若干区域性中心城市，形成新的增长极（安树伟，黄艳，王慧英，2022）。第一，张家口属于京津冀城市群，区位条件优越，具有丰富的矿产资源和旅游资源，常住人口规模是交界区域三市最大的，城市竞争力显著高于周边城市，强化张家口的人口集聚功能、产业发展功能、吸纳就业功能，提升综合交通枢纽和现代物流中心功能，完善综合服务，把张家口打造成为蒙晋冀交界区域的区域中心城市，推动与周边毗邻城市融合发展，形成带动周边、辐射三省的重要节点城市（中国区域科学协会课题组，2020）。同时，通过大同、乌兰察布等中心城市的发展带动周边中小城市和农村的发展，壮大特色支柱产业，提高城市治理能力。第二，蒙晋冀交界区域地处京津冀地区的边缘，既是京津冀地区重要的生态屏障，又是京津冀地区重要的产业转移承接地。充分利用蒙晋冀交界区域三市的资源优势，加大在能源产业、旅游产业、生态产业等方面的分工合作，承接京津冀地区产业转移，成为首都功能疏解的支撑点。

（二）加快培育互通互补的产业集群
依托蒙晋冀交界区域的能源优势和产业基础，促进交界区域内产业互通互补互融、集聚集群发展。以经济技术开发区、高新技术产业开发区、城市新区等重点园区为载体，引导工业向园区集聚，以产业发展促进城市规模壮大。一是要调整蒙晋冀交界区域经济结构。加快发展第三产业，重点发展资源能耗小、污染浪费少的绿色产业，增强原有产业竞争力、产业发展质量，提升交界区域产业层次结构。二是实现产业分工发展、产品错位发展。虽然各地区产业具有同构性，但其产品可以进一步分工，在能源化工、装备制造、文化旅游、商贸物流等领域可以专业于不同产品。三是加快发展5G、大数据、新能源等高技术产业和战略性新兴产业。采取多样化的投融资方式，增加资金、人才和技术等相关要素的投入，营造支持创新、鼓励创新的区域创新生态，不断提高高端产业的比重。

（三）加强区域合作和对外开放
省际交界区域合作的交易成本往往较高，要着重降低蒙晋冀交界区域的交易成本，促使合作收益大于合作成本，使得交界区域由“合作不经济”向“合作经济”转变（安树伟，黄艳，王慧英，2022）。一是要充分考虑各方利益，整合资源，共同解决发展中面临的共性问题，形成合理有效且长期的制度安排和利益调节机制，提高经济效率，实现蒙晋冀交界区域互利共赢、共同发展。二是要加快完善蒙晋冀交界区域统一开放、竞争有序的市场体系，积极融入国家发展战略，打造互联互通的高水平对外开放平台。借助和把握“一带一路”重大机遇，乌兰察布列入中欧班列节点城市，蒙晋冀交界区域要充分利用“中欧班列”优势，畅通蒙晋冀交界区域与中原、俄欧蒙的连接，向南融入京津冀城市群、向北打开俄欧蒙国际市场。

（四）推进绿色发展，优化生态屏障功能
蒙晋冀交界区域在经济转型发展中应确立生态环境保护的基础性地位，制定全面的、长期的绿色发展规划。一是发展循环经济。以资源的高效利用为核心，走低消耗、低排放、高效率的可持续发展之路，重点抓好煤炭、冶金、化工、建筑与建材生产等行业及其延伸产业的转型升级，加快废弃排放物综合利用基地建设工作，加快产业一体化、规模化、专业化发展。二是建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。乌兰察布草原众多、太阳能资源丰富，具有大规模开发利用太阳能的资源潜力。将畜牧养殖和太阳能光伏发电相结合实现“牧光互补”，实现土地立体化增值利用，建设现代高效农牧业综合经济体。三是优化生态屏障功能，实行动态化的生态补偿机制，建设首都经济圈的生态屏障和水源涵养地。张家口是京津冀地区的生态屏障和重要水源基地，在承担生态主体功能区主要功能过程中会损失经济发展收益，应结合经济发展水平适当调整生态补偿标准。例如，结合当地居民收入水平、当地物价水平等因素制订完善生态补偿标准，有利推动地区经济的协调发展。

（五）强化交通基础设施支撑
作为区域经济与社会活动的联系纽带，交通基础设施的建设有利于各种生产要素在区域间的流动，促进区域经济一体化的形成（张学良，2012）。首先，强化基础交通建设，建设现代化综合交通体系，依托国家铁路网、国家公路网等重大项目建设，大力发展高速公路、客运专线、通用航空等现代的运输方式，加快建设蒙晋冀交界区域与京津冀城市群及俄欧蒙市场之间的复合型快速通道。其次，积极推动航空建设和铁路建设。完善张家口宁远机场、大同云冈国际机场、乌兰察布集宁机场配套功能，打造区域性门户机场和航空物流集散中心；加快交界区域连接性干线铁路、客运专线、城际铁路等建设，加强与省会城市、中心城市的快速交通连接，构建交界区域纵贯南北、东出西联的铁路网络结构。

加快蒙晋冀交界区域发展的对策建议

蒙晋冀交界区域要紧紧围绕国家重大区域发展战略，加强顶层设计、推动区域协同合作、优化产业结构布局、提升基础设施互联互通水平、强化生态环境协同治理，推进科技创新和数字化建设，努力实现区域经济社会高质量发展，为服务首都功能疏解和促进京津冀协同发展提供坚实保障。

（一）积极融入国家区域重大战略
蒙晋冀交界区域作为首都经济圈的重要产业承接地、资源后备军，需要从国家重大区域战略高度予以高度重视，出台相关发展规划政策。第一，结合主体功能区发展规划，明确各市的主导产业和比较优势，明确各市在交界区域的主要功能和区域定位，避免出现产业同构化、区域内竞争大于合作的现象。第二，因地制宜编制蒙晋冀交界区域发展战略。综合考虑三市的资源禀赋、区位特征、历史基础及发展潜力等因素，从战略定位、产业分工、生态机制、交通基础等方面，因地制宜制定符合蒙晋冀交界区域发展特点、适合蒙晋冀交界区域发展前景的发展规划。

（二）加强区域合作顶层设计，深化经济合作发展机制
蒙晋冀交界区域发展必须打破行政壁垒，树立“区域一盘棋”的思维，加强区域合作顶层设计，深化区域经济合作发展机制。首先，要明确蒙晋冀交界区域三市合作发展的重点领域、目标和重点任务，将其作为交界区域各市产业发展规划、交通设施建设规划和资源利用与生态环境保护规划的依据，做到规划统一、同步建设。其次，建立多层次的区域合作发展机制。蒙晋冀交界区域应联合成立推动蒙晋冀交界区域高质量发展的决策机构，由各市领导担任主要成员，定期或不定期举行会议解决蒙晋冀交界区域内重大问题，积极推进发展改革、基础设施、产业集群、生态环保、人才引进等方面的合作。

（三）打造辐射三地的产业集群，差异化确定经济合作重点
蒙晋冀交界区域具有相似的要素禀赋和资源结构，要因地制宜打造辐射三地的产业集群，差异化确定三市经济合作重点。依托各市区位交通优势，优化蒙晋冀交界区域产业空间布局，推动工业项目加快向各市重点产业园区集中集聚，推动服务业向各市中心城区集聚。加快发展以智能制造为重点的先进制造业，培育形成新能源、高端装备、节能环保等战略性产业集群。张家口及乌兰察布要利用能源优势，扩大空气净化和环保监测设备的生产，打造国内知名的节能环保产业基地；大同要推进煤炭产业工业锅炉和工业窑炉节能改造，鼓励余温余压利用技术、节电技术、能量系统优化技术、自动控制节能技术应用，利用高新技术推动传统产业集群的发展。

（四）推进生态环境协同治理
蒙晋冀交界区域整体生态环境脆弱，要推进生态环境协同治理，加强生态建设和环境保护，大力发展循环经济，努力构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强区域可持续发展能力。首先，构建跨界生态环境联合治理体系，健全蒙晋冀交界区域内水、土壤、大气等联合防控协作机制。政府部门要统筹推进工业企业、城市颗粒物等领域的污染防治，加强对钢铁、煤炭、钛矿等重污染企业的监督管控，强化对城市生活用水污染治理。其次，强化科技对蒙晋冀交界区域的支撑，加快大数据建设和发展，推动建立空气质量联网、污染实时监控、生态环境信息资源共享等机制，建设包括水体、森林、湿地、水土流失等生态体系动态监测定位系统，增强区域生态环境动态监测和管理能力。

（五）完善基础设施建设
第一，要推进基础设施建设，提升蒙晋冀交界区域高质量发展能力。当前，蒙晋冀交界区域基础设施关联性不强，互联互通能力不足，推动区域协调发展首先要综合推进建设省际交通网络，全力打通省际断头路。同时，蒙晋冀交界区域信息网络发展相对滞后，应当充分利用后发优势弯道超车，充分布局信息基础设施建设。利用数字化建设引领经济高质量发展，共建蒙晋冀交界区域数据交互基地，建设全方位数据共享平台，深入推动“互联网+”行动和数字化建设，提升蒙晋冀交界区域发展基础设施服务支撑能力（张学良等，2023）。第二，强化科技创新，以数字赋能交界区域高质量发展。建设智慧城市，推进新一代信息技术与城市治理、公共服务深度融合，整合数字化城市管理平台，提升城市管理数字化、智慧化、精细化水平。联合共建蒙晋冀交界区域数据汇聚交互基地，建设统一的政府数据共享交换和开放平台，推进公共数据资源开放共享和社会化开发应用。

编辑 | 青   禾

校对 | 闫建军

设计 | 大   米