【专栏 · 投资项目谋划系列】做好政府投资项目的分类细化｜中国投资

投资项目分类细化是投资体制改革的必然要求

2004年投资体制改革启动，目的是建立适应中国特色社会主义市场经济体制的新型投资管理体制，其核心任务，是按照社会主义市场经济的基本要求，在投资活动中实施政企分开，充分落实企业的投资自主权。随着审批、核准和备案三个投资项目管理制度的建立和完善，形成了政府投资项目和企业投资项目分类管理的基本框架。对政府投资项目实行严格的审批管理，涉及到项目的内部投入产出水平以及项目与外部环境和条件的相互适应水平，即“内外结合”的全面审批管理。对企业投资项目，无论是核准还是备案管理，在管理制度上都没有提出对企业投资项目可行性研究报告进行审查的强制性要求，即政府不再干涉企业投资的内部决策，而是通过核准项目申请报告或备案项目登记表的审核实施外部性管理。这种基本的项目分类管理，实际上是落实2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中发挥市场配置资源基础性作用的要求，能够由市场决定的交给市场。企业作为独立的市场主体，其投资决策由其自主完成，而政府作为公共利益代言人，出于保护公共利益和保证社会公平性，对企业投资项目的外部性影响进行必要的管控。

2013年，党的十八届三中全会确立了全面深化改革、充分发挥市场配置资源决定性作用的发展方向，投资体制改革进入新的阶段，项目分类管理进一步细化。2014年，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出推广应用政府与社会资本合作模式，在原来由政府独家承担责任的基础设施和公共服务领域的投资建设中引入社会资本，发挥市场主体的作用，PPP模式正式大范围推广应用。然而，在过去的十年中，对PPP模式的认知出现了偏差，不少地方将引入社会资本视为缓解地方财政压力的一种方案，甚至将其异化为违规举借债务的手段，在构建政府与社会资本合作关系时，一些地方为了满足社会资本的投资回报要求，政府做出过度承诺，承担过多责任，最终背离了初衷。2023年PPP新机制指导意见的出台，就是对过去错误认识的纠错。从根本上讲，政府与社会资本合作的基础，是把按照投资项目个体进行的项目分类扩大到项目构成上，即将一个项目中具有直接投资回报的部分交给社会资本，而没有直接财务收益的部分留给政府，也就在项目构成分类细化的基础上，构建政府与社会资本合作关系。其中的核心，就是即使在一个具体的政府负有责任的公共属性项目中，只要项目具备使用者付费基础、能够产生直接的财务收益满足社会资本投资回报，那么就可以交给企业承担这一部分的责任，以充分发挥市场配置资源的决定性作用。由此，投资项目的分类细化从项目与项目之间，扩大到一个项目的内部。投资体制改革的核心，是理顺政府与企业各自的投资责任，公共属性项目并非完全是纯公益性项目，只要具备使用者付费基础，项目就具备经营性成分，就可以交给企业。

政府投资的定位和作用决定了项目分类细化的必要性

2019年实施的《政府投资条例》明确了政府投资的基本定位，即政府投资不仅要承担提供基础设施和公共服务的责任，同时还要发挥撬动和引导社会资本投资的作用。政府投资主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，但同时还要发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。那么，对社会资本而言，由资本的逐利性所决定，其选择投资项目的条件之一是项目具备相应的投资回报。所以，政府投资的范围，不仅集中于公益性项目，也包括具有公共属性并带有经营性的项目。

按照《政府投资条例》的规定，政府投资的投入方式包括直接投资、资本金注入、投资补助和贴息四种。每一种投入方式对应的项目属性均不相同，其中，公益性、基础性很强但没有直接财务收益的项目适用于直接投资的方式；具有一定经营性的公益性、基础性项目适用于资本金注入方式；经营性较强但又不能完全满足市场主体投资回报要求的项目，适用于投资补助方式；经营性更强、能够满足市场主体投资回报要求但建设期贷款利息策划能力弱的项目，适用于贴息方式。不同的投入方式对应着不同性质，特别是存在直接的财务收益水平差异的项目，形成了项目进一步分类细化的客观要求。

政府资金的使用限制决定了项目分类细化的重要性

近年来，由于多种因素的影响，地方财政的投资能力出现弱化趋势，地方政府在安排投资时，对中央政府投资资金的依赖程度越来越高，申请使用中央预算内资金、超长期特别国债资金、地方政府专项债券发行成为地方政府投资项目重要的资金筹措渠道。但是，在实践中，各级地方政府尤其是基层政府在申请中央政府资金时，往往忽视各类资金的使用限制，没有根据各类资金的管理政策规定对项目进行合理分类，导致申请中央资金失败，比如，不分项目投向、项目经营性水平，盲目申报国债资金，或者，即使项目具备一定的经营性收益，仍然要申请百分之百的财政资金。

在申请中央政府资金的过程中，地方政府应当根据各类资金管理政策的规定，“对号入座”谋划项目，根据各类资金支持的范围和领域、具体投向、支持比例、主持方式、投资回报要求等对项目进行详细分析，确保项目本身符合政策要求，才能提高申报的成功率。比如，申请中央预算内投资专项资金，首先要了解中央预算内资金支持的领域是什么，地方政府必须确保项目在专项资金支持范围内；其次，要结合中央预算内资金支持的比例确定地方政府配套资金方案；第三，中央预算内主要支持公益性、基础性项目，地方政府应当突出项目的公共属性而非市场属性。又比如，申请超长期特别国债资金时，要保证项目在国家“两重、两新”范围之内，项目与国家规划、政策要求的吻合度是关键，公益性、基础性同样是重点分析内容。再比如，申请发行地方政府专项债券，除了项目必须在专项债券支持范围之内的要求外，还要求项目必须具备充足的偿还专项债券本息的能力，对项目的直接财务收益能够形成专项收入或基金收入的水平要进行详细论证。总之，在申请中央政府资金的过程中，做好地方政府投资项目的分类细化工作，针对各类资金管理政策的要求策划、包装好项目，提高项目与各类资金支持的吻合度，是获取过多中央政府资金支持的基础。

项目基本属性及需求特征决定了分类细化的可操作性

投资项目分类细化的基础是对投资项目基本属性和需求特征的认识，以及对充分发挥市场配置资源决定性作用的认识。政府与市场主体因其定位和作用不同，分别承担公共需求项目、市场需求项目的投资建设责任。在此原则下，若一个项目具备完全的公益性，其产品或服务完全免费供应，完全没有财务收益，则项目的投资责任主体为政府，适用的投资模式为直接投资，资金为财政预算资金，看申请的中央政府资金为中央预算内专项资金或超长期特别国债资金。同时，由于项目没有财务收益，为维持项目的正常运行，还需要考虑财政预算资金对项目建成后所需运行维护费用的支持。若一个项目具备完全的经营性，其产品或服务收费提供，产品或服务的销售收入产生直接的财务收益并满足财务盈利、偿债要求，则项目的投资责任主体为企业，政府无需投资建设，也无需财政预算资金的投入。若一个项目既有公益性、基础性，其产品或服务需要收取一定的费用，但直接的财务收益不能满足全部投资的回报要求，则项目具备采用政府与社会资本合作模式的条件，在详细的财务评价基础上，可以确定项目直接的财务收益能够满足多大比例投资的回报要求，进而确定社会资本投资的比例，而不能获得财务回报的投资比例是政府投资的份额，也是财政预算资金投入的比重。由此可见，掌握项目的基本属性和需求特征，并利用财务评价方法对项目的直接财务收益进行详细的分析，确定项目公共属性和市场属性各自所占比重，可以确定项目的投资责任主体和投资模式，并进一步根据不同投资主体的定位和作用确定财政预算资金和社会资本投入的比重。在地方政府投资项目策划中，完成项目的分类细化，有助于有针对性的申请中央政府资金。

编辑 | 青   禾

校对 | 闫建军

设计 | 大   米