【投资非洲】谨防尼日利亚土地投资中的“Omo-Onile”风险｜中国投资

“Omo-Onile”问题的缘起

“Omo-Onile”一词来源于拉各斯州地区约鲁巴部落的语言，原指习惯土地上的土地权益人，可直译为“土地的孩子”或“地主”。传统上，Omo-Onile主要由酋长、习惯土地占有人组成。他们是传统土地所有人。在原始部落时期，土地被视为集体共同的财产，不存在土地私有。部落土地由酋长或国王等传统领导人依照本部落的习惯法进行管理和分配。尼日利亚是一个多民族的国家，全国大约有230个民族，虽然各民族之间的土地习惯法存在差异，但对于土地分配的基本原则是一致的。首先，土地资源必须在部落成员内部流转。为防止土地资源外流，部落土地分配主要以家庭为单位；每家庭分得土地后，再由户主即最年长的男性家庭成员，分配给各个家庭成员。每个家庭成员对所分得的土地都享有占有、使用、继承的权利。习惯法还规定未经其他全部家庭成员同意，不得出售、处分、抵押或转让其个人对家庭土地享有的土地权益。殖民时期，英国殖民者虽然引入了普通法，但间接殖民政策又一定程度上又维系了传统领导人对土地的管理。

1908年殖民政府颁布了《获得土著土地条例》（Native Lands Acquisition Ordinance）规定：保留土地原先的习惯保有权，土地原有的分配方式不变。英国的间接殖民政策进一步巩固了传统领导人对土地的控制和垄断，导致尼日利亚独立后全国境内大部分土地依旧属于习惯土地。从此，欧洲殖民者开始大规模掠夺尼日利亚的土地。作为传统上Omo-Onile为了保卫社区土地不被政府随意征收，不被他人强行占有，作了很多工作。所以，Omo-Onile的存在一定程度上维系了习惯土地所有人的财产安全，深受传统社区居民的欢迎。

伴随城市化的快速扩张，土地价格的飙升，再加上尼日利亚年年递增的高贫困率和失业率，出现许多失业的年轻人和贫困居民。为了追逐更多的利益，他们通过强行占有、一地数卖、暴力骚扰施工等方式从房地产开发商、建筑工人甚至土地所有人那里获利。这些人也被称作Omo-Onile，但他们已逐渐从“土地的守卫者”演变成了现在的“土地掠夺者”，变成了一种社会问题。

1960年尼日利亚独立。1978年尼日利亚联邦政府颁布了《土地使用法》（Land Use Act）将全国土地所有权收归国有，由各州州长为全尼日利亚人民的利益代为管理土地，进行土地国有化改革。该法还设置了土地使用分配委员会（Land Use Allocation Committee）和土地分配咨询委员会（Land Allocation Advisory Committee）意图取代传统社区。由于土地改革削弱了传统领导人对土地的管理权，受到了传统势力的阻挠，尼日利亚政府迫于压力在1999年《土地使用法》修正案中增加了“过渡性条款”规定：在不与本法条款冲突的前提下，允许各州继续沿用此前的土地习惯法，保留之前的土地习惯占有。普通法土地制度与习惯法土地制度双轨并行的局面，直接造成了尼日利亚全国大部分土地资源依旧掌握在传统势力手中，政府所持有的土地远不满足城市的后续开发。

为了获得更多的土地同时又要降低土地征收的成本，尼日利亚政府政府在历史上多次采取了强制拆迁、驱逐的方式强占习惯土地。1996年，拉各斯州政府为清理城市外围的城中村，开展了为期三周的贫民窟清理行动，共计有25万多家企业和住宅被强制拆迁，有近75万人被强制驱逐出该地区。2013年，拉各斯州政府在巴蒂亚地区（Badia）以城市安全为由，在没未协商或补偿安置的情况下，突然用推土机强制拆迁他人住宅和商铺，甚至安排警察暴力在现场暴力镇压。政府猖狂的强制驱逐行为导致传统社区居民对政府极度缺乏信任，甚至反感一切城市征收、发展计划，这种情绪极易迁怒给后续开发的投资者，也诱发了当地居民自发组建成Omo-Onile团体来对抗政府的这种随意征收行为。

如果说，政府在土地管理上缺位为Omo-Onile 的出现创造了机会；那尼日利亚的土地登记制度，为他们的土地掠夺行为提供了条件。尼日利亚不动产物权变动采取的是“登记对抗主义”，《土地使用法》并未将土地登记作为不动产物权变动的生效要件之一，缺乏强制性。再加上繁琐、昂贵的土地登记程序使得公民对土地登记缺乏积极性，据统计拉各斯州至今还有97.5% 的土地未登记。此外，尼日利亚土地虚假登记现象也很普遍。拉各斯州住房委员会的主席曾提到：拉各斯州60% 的土地产权证都是伪造的。

不实的土地登记信息和模糊的土地边界，都导致买方很难核实土地的真实权属信息，也为Omo-Onile的土地掠夺行为提供了便利条件。依照习惯法，习惯土地的边界主要依靠自然标记物比如河流、树木，缺乏可靠的书面证明或测绘数据。甚至有些土地的权属关系和位置信息还要依靠传统领导人或者部落长者作为证人为之担保。再加上《土地使用法》认可习惯法土地交易的效力，导致习惯土地无须登记也无须经过州长同意等行政程序进行土地交易，如同动产一样被转卖。由此会带来一物多卖、权属纷争等问题，不利于土地交易的安全。“Omo-Onile”组织也正是利用这点，大肆占有社区无人使用的土地，并且捏造莫须有的土地权利欺骗甚至敲诈勒索土地买家或开发方。

“Omo-Onile”法律风险的主要表现

现今“Omo-Onile”组织遍布尼日利亚的各个城市，但根据城市的发达程度以及土地价格的高低有所差异。“Omo-Onile”主要聚集于拉各斯州这类地价上涨最快、土地交易频繁的中心城市。2017年针对“Omo-Onile”群体，拉各斯州大学社会系对拉各斯州的房地产行业做了一项社会调查。结果显示，“Omo-Onile”风险主要表现为以下三种行为。

第一种是非法占有。Omo-Onile团队成员长期在自己生长的社区内游荡，一旦发现有闲置土地，未经合法授权就直接在土地上搭建简易篷房，并且对外声称是基于习惯法或祖先遗产。甚至，与当地警方勾结一同恐吓闲置土地的所有权人或者购买者。出于害怕，很多土地权利人要么选择向Omo-Onile支付一笔“保护费”，要么通过诉讼追回土地。但是，考虑在尼日利亚，一般民事纠纷的审理执行需要376天，其中包括了40天的立案审批时间和送达时间，194天的开庭和判决时间，以及142天的判决执行，总费用平均占诉讼标的额的42%。相比较旷日已久、成本高昂的诉讼纠纷，考虑到土地的不可移动性，大多数受害者大多为了后续顺利施工会选择从Omo-Onile手中赎回土地，破财免灾。

第二种是欺诈性土地交易。常见的土地交易欺诈可总结分为四种：（1）家庭土地成员未经家族商议，单独对外出让土地。依照习惯法的规定，未经其他全部家庭成员同意，家庭成员不得出售、处分、抵押或转让其个人对家庭土地享有的土地权益。（2）土地权属文件造假，土地占有人可能会通过贿赂取得伪造的土地使用权证书，结合尼日利亚泛滥的私人庇护网络，一般土地买方很难辨别。有些Omo-Onile甚至专门租赁一间小型办公室，将自己伪装成房地产开发商,使用难以辨认标牌和传单欺骗潜在的土地买家。（3）出售禁止交易的土地。政府征收民众土地时可能会割让其他地区的土地以做补偿，而政府割让土地禁止出售给外国人。还有一些已被征收的土地，因政府未及时开发，Omo-Onile故意隐瞒土地已被政府征收的事实对外销售，买方在购买后无法进行土地登记或者申请建筑许可证证书。（4）一地数卖。习惯法下的土地交易，签订买卖合同或者直接通过口头协议即可，程序简便，无需登记公示。习惯土地所有人通过交付给多位买家土地权属文件复印件或者直接伪造相关文书的方式，取得买方的信任，并将土地同时出售给多个不知情的买家。在2022年度拉各斯州房地产实践律师论坛上，拉各斯州政府官员指出拉各斯州土地买卖欺诈现象激增，许多居民卷入了与Omo-Onile的法律纠纷中，这些纠纷往往耗时耗力且结果不确定，给居民带来巨大的心理压力和经济损失。

第三种是暴力阻挠土地开发。当土地被外来人员收购或开发时，当地的Omo-Onile便会组织起来敲诈勒索“开工费”。如果土地买家不支付，他们便通过连夜砌砖堵门、暴力攻击工人、扣留施工设备等方式妨碍施工，大部分买方会选择花钱消灾，甚至75%的买家宁愿从Omo-Onile手中直接购得土地以避免后续的土地冲突。少部分中国买家会选择报警或聘请保镖的方式与之正面对抗，考虑土地资源的不可移动性，这只会加重当地社区对外国投资者的对抗心理。Omo-Onile有时还会利用社区压力和非政府性人权组织来支持他们的行为，使受害者感到孤立无援。以拉各斯州的莱基自贸区为例，该项目主要由中方合资企业和尼方国有企业共同投资建设，土地由拉各斯州政府征收后提供。项目原计划2006年10月开始建设项目第一期，由于拉各斯州政府居民安置、补偿工作做得不到位，当地的Omo-Onile组织多次到施工现场威胁骚扰中资企业想获得经济补偿。尼日利亚的人权组织社会和环境权利行动中心 ( Social and Environmental Rights Action Center，SERAC)联合拉各斯州本地的人权组织组织正义与赋权倡议（JEI）向政府和中国投资者施压，最终2007年拉各斯州政府、九个受影响的社区、中国企业、莱基社区政府委员会共同签署了谅解备忘录，由政府和企业向被影响的社区提供一系列的补偿责任，项目一期工程延误到2014年才完工。这不仅增加了中资企业前期的投资成本，土地无法按期交付还会导致项目建设周期严重延误，提高了项目的时间成本。

“Omo-Onile”现象对尼日利亚社会和投资者产生了多方面的负面影响，一方面对于那些希望通过购买土地或房产来建立家园的本国居民而言，Omo-Onile的行为可能导致他们无法顺利建房或入住。另一方面，高昂的“保护费”也增加了投资者的经济负担，甚至可能威胁到土地开发商的人身安全。许多买家甚至为了维护自身权益，被迫卷入与Omo-Onile的法律纠纷中，这些纠纷往往耗时耗力，且结果不确定，给土地真实占有人或买家带来巨大的心理压力和经济损失。

拉各斯州政府对“Omo-Onile”的应对措施

拉各斯州是尼日利亚乃至南部非洲地区经济最为活跃的城市之一，也是“Omo-Onile”问题的重灾区。2024年3月拉各斯议会就强占土地问题举行公开听证会，众议院发言人穆达什鲁奥巴萨表示“强占土地已成为一个严重的问题,不能再令人不安了...土地掠夺者经常攻击伊科罗杜（Ikorodu）、埃佩（Epe）、奥霍（ Ojo）和其他地区”。

拉各斯州也是尼日利亚最早立法整治“Omo-Onile”问题的城市。早于2016年拉各斯州政府就颁布了《拉各斯州财产保护法》（Lagos State Properties Protection Law，LPPL），将任何人未经授权使用暴力或者威胁的方式占有或进入他人的土地的行为、非法占用房屋的人拒绝离开房屋的行为、任何在他人不动产内持有火器或危险攻击性武器的非法入侵行为、非法占有人未经土地所有权人同意出售土地的行为、土地中介机构、土地所有权人的法定代理人未经土地所有权人的同意出售土地的行为、未经家庭成员同意出售家庭土地的行为、一地数卖的行为，都被规定为犯罪行为，一经发现处以罚金刑或有期徒刑。

2016年6月27日拉各斯州政府成立了拉各斯州强占土地特别工作小组（Lagos State Special Task For Land Grabbers），并授予特别工作小组较高的执法权，有权独立开展调查并传唤相关当事人到场了解情况。土地买家或开发方遇到“Omo-Onile”问题时，可以向特别工作组寻求行政救济，相比较诉讼救济手段，耗时更短。具体步骤如下：（1）向工作小组发送请愿书，并附上争议土地的相关产权证据、侵占者相关信息、个人宣誓书；（2）工作小组受理后，将自行收集相关证据，邀请争议双方参与公平听证会，并组织调解；（3）调解不成，由工作小组将案件移交给法院审判；（4）协助执行法院判决。在必要情况下，工作小组还会与测量总办公室、拉各斯州建筑管理局、土地局和自然规划和城市发展部联络，共同监督法院判决的执行。另外，为了减少了执法过程中贪污索贿的情况发生，拉各斯州政府自2020年3月起在全州范围内为特别工作小组成员执法配备执法记录仪。

在政府的高压政策下，尼日利亚拉各斯州的“Omo-Onile”现象有所好转，为尼日利亚的其他地区树立了典范。但从最近的新闻报道来看，Omo-Onile的伪装手段更为高明，包装成了专业协会、企业与当地的水电企业相勾结，达成了某种庇护关系。据报道，拉各斯居民约翰乌戈楚克武完成住宅建设后，一群自称是"精英房地产协会"成员的人上门要求他缴纳80万奈拉的“供电费用”，否则将强行拆除房屋，并联合当地的EKDC电力分配公司切断了对约翰房屋的供电。最后迫于无奈，约翰向这个团体支付了这笔费用。中国投资者在土地投资前应做好目标土地以及周边地区的背景调查，提高交易警惕性。

中资企业对“Omo-Onile”的应对之策

尼日利亚本国友好的营商环境，为国际投资创造了良好条件。但法律制度和政府监管的漏洞，使得Omo-Onile团体“消而不灭”。因此，中国企业在尼日利亚投资时应注意土地交易风险，在土地交易前核实清楚土地的权属关系，避免钱地两失。尤其是对于投资体量较小、人际关系薄弱的小型企业而言，应聘请专业的不动产律师参与土地交易全程。在土地交易前做好律师尽职调查工作，尤其关注以下几点：（1）核实土地所有权真实性。律师需要到拉各斯洲土地登记机关核实各份土地所有权证明文件的真实性；（2）核实土地所有权期限。《土地使用法》规定尼日利亚最长土地使用期限为99年，拉各斯州对外国人使用辖区内土地规定最长为25年。土地买卖契约转让的是原所有权人的“剩余的土地权利”（residue term），律师需核实土地的剩余使用期限；（3）核实土地性质以及土地现状。律师可通过走访、现场调查等方式核实土地使用用途，确认目标土地上是否能够申请建筑许可证；（4）核实土地所有权瑕疵事项。土地上是否设有抵押、诉讼、租赁等权利负担、土地其他费用是否足额缴纳，有无诉讼纠纷；（5）核实土地测绘勘测平面图。律师可与土地所在地的总测量办公室联系，以确认目标土地信息的正确性；（6）核实政府征收计划和城市规划法律。一般情况下，中国投资者可要求以律师事务所为抬头出具一份土地所有权清洁的律师函，以避免目标土地上存在非法占有或者潜在的交易欺诈行为。

编辑 | 青   禾

校对 | 闫建军

设计 | 大   米