旧文新读 | 巴曙松：金融监管机构是分是合：这并不关键——谈当前监管框架下的金融监管协调机制

中国日趋明显的金融混业经营趋势，加上现存监管体系中不断增多的监管协调效率低下问题，使得不少人把希望寄托在建立一个同时覆盖银行、证券、保险等多个领域的超级监管机构上，以为通过建立这样一个机构，监管协调问题就能够完全解决了。

不可否认，建立覆盖多个领域的超级监管机构已经在不少国家的金融监管组织改革中成为实践。日本、韩国等都已经建立了覆盖银行、证券、保险三个领域的超级监管机构。但是，更值得关注的实际上并不是这种监管是分立的，还是覆盖多个领域的，关键是在此基础上的监管协调机制问题，无论是分立监管还是综合监管，都需要讨论这个更为关键、更为基础性的问题。

因此，当前的关键，与其说是讨论超级监管机构的建立问题，还不如说是提高金融监管协调效率的问题。

世界主要国家和经济体的监管模式大致分两类：统一监管模式和分业监管模式。但无论采用哪种监管模式，不同监管领域之间的协调都是极为重要的，只不过在统一监管体制下表现为同一个机构内部不同部门的沟通，而分业监管体制则表现为不同机构之间的沟通。20世纪90年代以后，整个国际金融体系的主导趋势开始由分业经营走向混业经营，金融产品和金融机构之间的界线随着金融体系的发展和成熟而日渐模糊，这种趋势使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战。在这种情况下，各国都开始了金融监管协调机制的研究和建设。

金融监管协调是为了更加有效地实现监管目的，强调金融监管当局之间在监管信息交流、技术合作以及在决策行动上的协调一致性，避免制度不完备、信息不对称和行动不协调造成的监管漏洞，提高金融监管效率，维护金融安全的一种制度安排。其主要功能是防范监管冲突与监管空白，避免监管套利。无论是分业监管还是统一监管都存在监管冲突，统一监管只是将这种冲突内部化了，表现在监管机构不同部门之间的内部冲突。由于不同监管主体的监管目标不同，每个监管主体在本质上都存在着不同程度的权力扩张欲望，这就会导致不同监管主体之间的冲突。监管冲突可能会导致重复监管和监管效率的降低，也为被监管者带来了困难。与监管冲突相对应的是监管空白，监管空白可能缘于监管机构权责不清，也可能缘于权责不对称。前者往往出现于监管机构的管辖权没有明确界定的时候，后者则往往出现在一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生的时候。

监管冲突和监管空白使得被监管者有了监管套利的可能。所谓监管套利是指金融集团通过内部业务转换从而全部或部分地规避金融管制、牟取额外利益的行为。监管套利的条件是存在监管差异，而在金融一体化的过渡阶段，由于不同监管部门之间的目标不一致，甚至在统一监管的主体内部各部门之间的不一致，必然会导致监管差异，而监管套利的程度和监管主体之间的政策差异大小有明显的关联性；另外，除了监管者和被监管者之间存在信息不对称之外，监管主体之间也存在信息不完全或者是不对称，这也是造成监管套利存在的原因之一。

虽然在本质上监管冲突和监管空白缘于监管机构的功能、目标不同，但是在操作上，则多表现为监管机构之间缺乏沟通和合作。要解决这些问题，就需要建立金融监管协调机制。

中国的金融监管组织框架在过去十年间发生了巨大的变化，形成了银行、证券与保险分业监管的格局。与此同时，各监管机构之间的协调效率低下的问题也日益突出，监管冲突和监管空白已经在金融领域出现。

金融控股集团的发展和监管的滞后随着金融改革的推进，国内许多产业集团和金融机构都在积极以金融控股公司的形式实现混业经营。这中间既包括非银行金融机构集团，也包括产业资本集团及众多民营企业集团。金融控股公司通过整合金融资源，以规模化、大型化和完善的功能来提升竞争力。但是，在目前的分业监管体系下，对金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展，导致风险加大。

监管机构各管一段，缺乏实质性的监管协调使得金融控股公司有机会利用管制差异进行监管套利。目前监管套利主要存在于以下两种情形：一是跨部门监管套利；二是跨国监管套利。例如金融集团通过将集团业务由高税率部门向低税率部门、由高税率地区向低税率地区转移而获取避税的好处，或通过部门之间的业务转移来使在某些业务部门禁止开展的业务得以在其他业务部门进行等等。

另外，金融控股公司组织结构上的特点，使其面对的风险除了各项金融业务本身所形成的一般风险之外，还有由“集团控股进行混业经营”这一组织架构所带来的特殊风险：传染风险、财务杠杆风险、内幕交易风险。例如德隆集团的倒塌就是上述风险的集中爆发。这些风险没有强有力的监管协调机制是无法控制的，在特定的情况下，还有可能导致金融危机。

跨越银行、证券、保险的交叉性领域既是监管的薄弱环节，也是金融产品和金融创新最富活力的区域。正是因为监管协调机制的不健全，在面对这些金融创新的时候，各监管部门往往考虑本部门的利益，造成各监管部门之间的监管冲突。

最近“银证通”被取消的事件凸显了这种监管冲突。“银证通”一直被视为市场自发出现的创新产品，券商能够利用银行网点来获得更多的客户和佣金收入，银行也可以为客户提供直接买卖股票的渠道，增加中间业务收入。在中国证券市场低迷时期，这一合作保持了良好的基础，但在市场好转的时候，行业利益之争打破了这种合作基础。在部分证券机构看来，银行在事实上成为一家准证券经纪公司，使券商损失一部分利差收入，被迫与银行分享客户资源，终端渠道有可能被银行所控制。2006 年5 月初证监会下发 《关于落实 < 证券法> 规范证券经营机构证券经纪业务有关行为的通知》，事实上叫停了这种业务。这既是分业监管体制下不同监管部门之间冲突的表现，也从一个侧面反映了监管协调的缺失。缺乏协调的监管以监管权力划分为特征，每个监管机构都把自己监管的领域当成了自己的权力范围，给金融创新造成了制度障碍。

货币政策与金融监管协调密切相关不论是统一监管还是分业监管，为了保证货币政策的独立性，世界上大多数国家和地区都实行货币政策职能和金融监管职能的分离，中国也不例外。尽管央行不负责金融监管,但它仍承担“最后贷款人”的责任；另外央行还将通过货币政策和流动性方面的及时反应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管的协调问题。

另外，在经济、金融全球化的过程中，各国进行金融监管时必须考虑国际与地区间的协调问题。例如对于跨国金融服务集团，不是单一监管部门可以解决的，需要一个位于各监管部门之上的监管协调机构来加强与国外金融监管机构以及国际金融监管组织的监管合作。

早在2000年9月，中国人民银行就曾尝试与证监会、保监会建立监管联席会议制度。但由于当时混业经营趋势尚不明显，监管协调尚不急迫，当时的联席会议制度一定程度上可以说是金融工作会议之前的通气会，发挥监管协调的实质性职能还有限；2004年6月28日，银监会、证监会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，建立银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制，提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念，对于产业资本投资形成的金融控股集团，“备忘录”原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”。这种安排为金融监管机构之间的信息共享提供了便利，但总的来说，这些共识还仅仅处在原则性框架层面，具体的监管协调制度并没有完全建立，在对不同金融机构开展相同业务时，监管措施还存在不一致与不协调的地方。由于这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，其决策效力也远未达到当初的设想。联席会议的《备忘录》虽然规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”，但至今只召开过两次；在此期间，横跨多个金融领域的金信信托继德隆集团之后出现经营失败，客观上显示出这种金融监管协调的效率远远不足以满足金融市场运行的现实需要。

到目前为止，人民银行与各金融监管机构、国务院其他有关部委之间的协调，主要采取“一事一议”式的非制度化安排。与国外相比，中国仍没有建立起与目前监管体系相适应的金融监管协调机制。

尽快建立金融监管协调十分必要，中国在“十一五”规划第33章第四节中也对监管作了明确的方向指引：“建立健全银行、证券、保险监管机构间以及同宏观调控部门的协调机制”；修改后的 《中国人民银行法》 也规定“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。从国际经验看，以法律性文件为基础的制度化合作机制，是更有协调效率的制度安排。中国金融监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对一行三会及财政部的监管进行协调。但在金融监管协调机制没有大的变动之前，在现有框架内完善监管协调的制度安排，无论对现有问题的解决还是对今后金融监管协调机制安排的建立都更有意义。

无论是法律制度的安排还是临时的联席会议，不同层次的监管协调机制都离不开监管信息的收集、交流、共享。从本质上说，金融监管协调机制就是一种能够降低金融监管主体之间信息不对称程度的制度。而加强信息交流，建立信息共享机制是降低信息不对称的根本途径。一个完整的金融监管协调机制涉及实体经济、金融体系运行的宏观和微观的信息需求。目前，监管主体虽然在获得金融业常规信息方面没有多大障碍，但由于没有明确哪些信息是可以实时共享的、如何共享，没有机制保证实时共享。应尽快设立跨部门的经济金融信息共享平台，整合宏观经济管理部门的实体经济信息和三家金融监管机构的监管信息，明确信息收集、交换与共享方面的制度安排，实现财政部、人民银行与三家监管部门的金融监管信息实时共享，为完善金融监管协调做好基础性工作。

建立金融监管协调机制，要全面考虑其成本和收益。成本主要包括：为建立协调机制各方进行协商进而立法的成本，其大小与协商的困难程度成正比，而与立法程序的效率成反比；协调的成本，即各监管主体在协调机制下进行配合行动的各项开支产生的成本，其与纳入协调范围的监管主体数目成正比，与各监管主体的分工明确程度成反比；被监管者在协调机制下可能耗费的资源成本，其与耗费的资源量成正比。协调监管的收益主要包括：因协调而减少政策失误所转化的收益；因协调而导致整个金融体系效率提高而产生的收益；潜在收益，即因金融体系效率提高而推动经济发展所产生的收益。明确了影响协调的成本与收益的因素，在设计适应中国的金融监管协调机制时就可以努力减少成本，增加收益，从而提高监管的有效性与效率。

设计金融监管协调机制不仅要使得监管机构和被监管者激励相容，同时还要注意监管机构之间的激励相容。毕竟中国的监管框架建立的时间还不长，在相当长的时间内，还是需要分业监管部门的专业监管。如果过分强调监管协调，一定程度上可能会影响其他监管主体的积极性。金融监管协调应该发挥其整合作用，既要防止监管越位，又要防止监管真空。其自身的监管定位在于消除监管空白，重点进行交叉领域业务和产品的监管。既要保持分业监管机构的主动性，又能发挥监管协调的功能，形成激励相容的监管协调机制。

金融控股公司和实业类控股公司的监管目标在于其经营的稳定性，以及风险管理和保持整个集团的资本充足率水平，除此之外，还需要考虑其他因素，包括利率风险暴露、流动性风险、市场风险、收益、投资与贷款组合的集中度、资产质量和内控水平等。在目前的分业监管模式下，对金融控股机构实行主监管制度，即对集团层面按其主业性质归属相应的部门监管；对子公司按照业务性质实行分业监管。这样，没有一个监管部门能够完整的掌握跨领域金融机构的全貌，对整个集团统一的资产负债表、资本充足率并无了解，关联交易的监控也是空白。针对这种情况，可以借鉴国有独资商业银行股份制改革试点的成功经验，由国务院成立专门的工作领导小组及其办公室，解决这些问题。在监管方法上，以对金融控股公司并表监管为主，同时加强对集团内关联交易的监管。在立法上，要尽快出台 《金融控股公司法》，从法律的角度对其进行监管。另外，国外为了保证监管协调的顺利实施要求各监管机构呈送统一格式的监管报表的经验可以借鉴。

另外，对于目前的一些监管空白，例如担保业的监管，应尽快指定相应的主监管机构，消除监管空白，待全面的金融监管协调机制出台后再根据行业特征安排监管框架。

目前金融创新的一个重要特征，是跨市场的金融产品创新日趋活跃，对于这些产品的监管协调也应当成为当前的一个重点。

文章来源：《西部论丛》，2006(11)（本文仅代表作者观点），本平台转载之文章为个人学习与研究之用，为达公益教育之目的，不具有盈利性质。所涉著作权（含相关图片等多媒体信息）均归属于原作者或相关机构所有，如涉嫌侵权，请联系我们及时删除。

本篇编辑：赖振韬