编者语
本文是旧文新读，成文于2005年。本文探讨了中国“一行三会”分立金融监管模式的局限性。尽管监管机构职责分明，但金融资源流动如同水系，需要整体统筹协调。文章比较了分立与整合监管模式，并强调不同监管领域间的协调至关重要。随着金融市场发展，跨市场金融产品和金融控股公司的兴起，分立监管难度加大，监管协调机制变得尤为重要。国际趋势显示，监管机构间合作正从临时性安排转变为制度化、常规化的安排。因此，建立有效协调机制是中国金融市场发展的现实要求。
作者/巴曙松教授
来源/《金融管理与研究(杭州金融研修学院学报)》,2005年04期
在描述目前“一行三会”(中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会)的分立金融监管格局时,金融业内常用的描述是“几家监管机构是铁路警察,各管一段”。
表面上看,这种划分似乎是十分清楚的:银行、证券、保险和货币政策,界限分明。
但任何比喻都是有缺陷的。在香港工作的时候,知道广东人喜欢把金钱比喻为水的流动。运用到金融监管的分工上可以得到迥异的看法:实际上在不同的金融领域,流动的是相同的金融资源,整个金融体系可能更象一个相互联通的水系,而不是每一站的边界都十分清晰的铁路。如果缺乏全部的统筹与协调,很可能在水系的一段已经水满为患,另一段却已经断流。
世界范围内金融监管机构设立的类型主要是分立与整合两种类型。在设计目前这种分立的金融监管架构时显然也是借鉴和比较了不少国家和地区的金融监管机构设立的经验和教训的。但是,特别值得强调的是,无论是分立还是整合,不同监管领域之间的协调都是最重要的,只不过在整合体制下表现为同一个机构内部不同部门的沟通,而分立体制则表现为不同机构之间的沟通。显然,在中国的特定国情下,后者的难度更大。
如果把严格分立的监管模式(以中国为代表)和完全整合的监管模式(以英国为代表)作为整个监管模式的连续光谱的两端的话,我们可以发现,随着对不同监管领域沟通协调机制的日益强调,这两种模式在国际范围内来看正在变得日益趋近,向整个光谱的中间靠拢。就在2004年,可以发现,一种更为灵活的、介于两者之间的监管框架正在逐渐形成。如意大利政府正在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立“常设协调委员会以最大限度保护投资者的利益,克服目前监管分散的缺陷;法国则新成立了金融市场监督机构(AMF),主要任务是保护储蓄和投资者,向投资者提供信息以确保股市的良好运作,并参与监督欧洲和国际股市动向;日本的金融革新计划中也包含了建立金融服务局以加强对银行、保险、证券公司进行全面监管的重要作用。事实上,在大多数国家,监管机构之间的合作已经从许多临时性、随机性、个案性、程序性的安排,转化为制度化、常规化、有实际决策内容的安排,特别是在涉及金融稳定的机构,这种协作更为紧密,例如财政部、中央银行和各监管机构,合作的形式一般包括成立金融稳定委员会(如奥地利、比利时、德国、爱尔兰和英国)或相互之间签订谅解备忘录(如法国、瑞典和英国)。在不同金融市场之间的资金融通程度有限、市场整合有限的背景下,分立的监管体制有可能保持较高的效率。但是,随着中国金融市场的发展现有的金融机构之间建立紧密的协调机制变得更为重要。目前看来,其主要的推动力量来自几个方面:
首先是以混业模式进入的国际竞争者的影响力在不断扩大。实际上,促使美国最终放弃分业经营体制的重要原因之一,就是分业体制下的美国金融机构在全球竞争中与实施混业体制的欧洲金融机构等处于不利地位。我们可以说实施混业的金融机构进入中国之后同样需要遵循混业分业的法律规定,但是其发挥协调效应的整合能力同样能够对分业体制下的中国金融机构形成体制上的竞争优势,此前震动中国金融界的所谓“南京爱立信事件”就是一个典型的代表。
跨市场金融产品的迅速发展也使得分立的监管难度在加大。目前的金融创新中,跨市场的金融产品、通常也被称为交叉创新的产品最为活跃,各种“一卡通”在满足了客户的多元化金融服务需求的同时,也在以不同的方式打通不同金融市场之间的隔离;投资连接保险、以及保险机构大规模进入资本市场,使得保险市场与资本市场的联系日趋紧密,资本市场的起伏直接影响到保险行业的投资回报水平;趋于严格的资本充足监管和不断提高的中长期贷款比例,也在推动商业银行进行资产证券化的创新,这会联通银行与资本市场的资产转换;而目前正在进行的商业银行设立基金管理公司的举措,也是一个典型的跨市场创新。在这种趋势下,即使监管机构基于惯例确认各自的监管权力范围,纷涌而出的跨市场创新又会迅速模糊这种边界。
与跨市场创新相伴而行的,则是金融控股公司热潮的兴起。尽管目前有不少金融控股公司没有得到类似中信集团这样的官方批准,但是其横跨多个金融领域的现实已经决定了这种多元化金融机构已经成为中国金融市场的现实,其对于中国金融市场、金融监管体制的影响,决不会因为目前已有的法律法规中没有明确的界定而可以采取“鸵鸟政策”并忽视它。实际上,德隆的失败所带来的巨大负面影响,本来就是一个现有的金融控股公司监管体系失败的有力证明。
2004年有多家证券类的金融机构经营出现问题,同时国有商业银行和农村信用社等改革的加快,凸现了在金融稳定过程中加强金融监管协调的迫切性。随着中国金融风险分布状况的变化、以及金融机构退出机制的逐步建立,强化金融稳定中的监管协调机制更为迫切。与此形成对照的是,在中国日趋活跃的民间融资中,其中既有金融诈骗的部分,但是也确实有大量民间融资是反映了真实金融需求的、合法合规的私募金融活动,这些私募金融活动可能是贷款、债券等债务融资,也可能是股权投资等股本融资,还可能是债权和股本融合的融资形式,把握这些日趋复杂的金融活动,需要有全局性的把握。
因此,在目前的分立监管体制下,最为重要的任务之一,应当是建立不同形式的有效协调机制,这实际上已经是国际发展的趋势,同时也是我国金融市场发展的现实要求。
附：原版文章
文章来源：《金融管理与研究(杭州金融研修学院学报)》,2005年04期（本文仅代表作者观点），本平台转载之文章为个人学习与研究之用，为达公益教育之自的，不具有盈利性质。所涉著作权(含相关图片等多媒体信息)均归属于原作者或相关机构所有，如涉嫌侵权，请联系我们及时删除。
本篇编辑：谭斯予
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