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中国城镇化已从增量驱动转入存量挖潜阶段，应推动城乡权益“双脱钩”和公共资源“两挂钩”，健全灵活就业流动人口的社会保障机制，扎实推进城镇流动人口市民化
文｜卓贤
论及城镇化之重要性，斯蒂格利茨在2000年一次会议的发言屡被提及：“中国的城镇化与美国的高科技将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”
当提及城镇化率时，我们在讨论什么
改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化。1978年-2023年，中国城镇人口增长了7.6亿，城镇化率从17.9%提升到66.2%，9.3亿的城镇人口规模相当于欧美国家城镇人口的总和。21世纪以来，中国城镇人口翻了一番，城镇化率提高了30个百分点。从巴西卡拉加斯铁矿山到德国沃尔夫斯堡，全球经济决策都与中国城镇化率的提升发生着或远或近的关联。从国内来看，无论是评估投资和消费拉动，还是分析要素跨部门配置对TFP（全要素生产率）的贡献，抑或城乡和住房规划，“城镇化率”都是绕不过去的变量。城镇化率的定义极其简明（城镇人口/总人口），但在相关分析中又极易被误用，试举三例。1.中国城镇化率每提高1个百分点，并不意味着1400万人口从乡村转移到城镇2010年-2020年间，中国城镇化率平均每年上升1.39个百分点，即使近年来城镇化速度有所放缓，但2023年当年城镇化率仍然提升了近1个（0.94）百分点。考虑到14亿的总人口基数，不少研究会将城镇人口增长与乡城人口转移画上等号，认为中国城镇化率每提高1个百分点，代表着1400万的人口从乡村迁徙到城镇，并据此估计可能撬动的各类宏观指标增长。但事实上，城镇人口增长有三个源泉，乡城人口迁徙只是其中之一，城镇人口自然增长和城镇区域扩张（即就地城镇化）是另外两个源泉。根据统计局网站公布的数据，2021年的新增城镇人口中，乡城人口迁徙的贡献率只有42.2%，略低于城镇区域扩张的贡献率（43.3%），城镇人口自然增长的贡献率则为14.5%。仅从2021年的情况看，中国城镇化率每提高1个百分点，只有约596万人口从乡村转移到城镇。由于对城乡划分的标准不一，各国之间的城镇化率并不能简单地比较。笔者分析了116个国家的城镇化率统计方法，发现各国城镇人口界定标准有很大差异，采用人口数量、行政区划、产业结构、城市形态、人口密度等五类不同的方法或其组合（表1）。即使同一种方法，其阈值也相差很大。
如表1所示，“人口数量”是最常用的划分标准，样本中有56.9%的国家使用了这一指标，但它也是标准差异最大的指标：人烟稀少的格陵兰的标准是200人，人口紧凑的韩国的标准为5万人。样本中有54.3%的国家用到了“行政区划”的方法，大量非洲国家将此作为界定城镇的唯一标准。“非农就业（产业）比重”是样本中20.7%国家划分城乡的标准之一，但没有一个国家单独使用该指标界定城镇。“城市形态”包括了公共基础设施（给水排水系统、电力、医院、学校等）、建筑数量、建筑密度，有19.0%的国家使用了这一标准。样本中还有10.3%的国家使用了“人口密度”这一指标，执行最低标准的马耳他将“人口密度在150人/平方公里的区域”作为界定城镇的唯一标准。由于各国使用不同的城镇定义方法，用城镇化率指标进行国际比较会遇到两个困难。一是各国之间横向可比性问题。例如，根据世界银行的研究，如果将印度城镇的定义从人口数量、人口密度、非农就业和城市形态等四个维度，改为全球最普遍使用的人口数量标准，则其在1991年的城镇化率就会由26%提高到39%。二是一国的纵向可比性问题。由于各国城镇化处于动态演进中，自身的城镇定义也在调整。比如，2002年日本政府将原来城市人口总量的要求从5万人改为3万人，不少农村地区被合并到邻近的城市区域，成为日本特色的“广域市”，导致了日本城镇化率在统计意义上悬停一段时间后出现大幅上升。国内有一些研究认为，发达国家统计的是“城市化率”，中国的“城镇化率”包含了市区和镇区人口，与发达国家相比，中国城镇化发展水平被高估了。从新中国对城镇人口定义标准的变化可以看出，中国使用过表1全部五类标准。在国家统计局最近一次（2008年）更新的城乡定义中，以居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设（已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施）为判别城乡的依据。可以看出，中国对城镇的定义主要以“行政区划”为基础，并辅以基础设施、公共服务设施可达性等“城市形态”因素，符合国际主流标准。国际上对城乡的界定正从城乡二元标准转向城镇乡多元标准，统计口径也覆盖了城乡之间的多类中间形态。欧盟委员会、联合国粮农组织、联合国人居署、国际劳工组织、经合组织和世界银行六家机构，突破了城乡二元划分，划定“城市（city）、城镇和半密集区（town and semi-dense）、农村地区（rural）”，涵盖了城乡连续带。在这个基础上，该标准还形成了更详细的六类地域类型：城市、城镇、郊区或近郊区、村庄、人口分散的农村地区和基本无人居住的地区。从全球发展趋势看，人口仍在向更高密度的城区集聚，其人口比重从1975年30.2%上升至2020年43.7%，中等密度的镇区人口比重在1990年达到48.2%的峰值后呈下降态势，2020年已降至43.2%（见图1）。
在分析中国城镇化潜力时，有两个论据经常被使用。一是国际经验，通常认为中国当前66%的城镇化率，与发达国家80%-90%的水平相比潜力巨大。二是中国国情，即中国农业就业比重高达23%，还有大量可转移至城镇的农村剩余劳动力。下文的分析表明，无论是从国际经验还是从中国国情来研判，未来增量城镇化的速度可能不及预期。从国际经验看，即使基本完成城镇化进程的发达国家，因其在国土面积、地理条件和农业生产模式等方面存在较大差异，各国城镇化率也大有不同。相比于单个国家，总面积414万平方公里、总人口4.5亿的欧盟地区与中国更有可比性。2022年欧盟27个成员国的城镇化率均值为75.5%，德国和意大利分别只有77.6%和71.7%。动态来看，到2035年中国达到中等发达国家水平时，人均GDP（国内生产总值）大致要升至2万美元左右（2015年不变价美元），而美国、德国和法国在相似发展阶段的城镇化率分别只有71.1%、72.6%和72.7%。如果以这三国为标杆，则到2035年中国城镇化率平均每年提高约0.5个百分点，是当前速度的一半。农村青年劳动力减少降低乡城人口转移的潜力。根据全国人口普查数据，2010年-2020年，每年乡城人口迁移规模超过1000万人。2023年，中国农村从事农林牧渔的人员1.26亿，占全国就业人口的比重为23%，农业剩余劳动力看似仍有较大规模。但根据“七普”数据，随着农村老龄化程度加深，在农村的农业劳动力中，40岁以上的中高龄人口已高达八成。乡城转移意愿和能力最强的16岁-39岁的农业就业人口，已经从2010年的1.21亿，降至2020年的2432万，未来乡村可转移的劳动力已经很有限了。城镇化率的进一步提升对现代化进程的表征意义在下降。在城镇化启动期和加速期，城镇化率的提升与经济增长、市政基础设施建设等关联度较高。当前，中国总人口中的三分之二已在城镇工作和生活，城镇化率的进一步提升与经济社会发展指标的相关性减弱。一方面，在总人口下降的背景下，未来有可能出现城镇人口下降而城镇化率上升的情境。城镇化的过程，也是一国人口从较高生育率地区进入较低生育率地区的过程。近年来，中国城镇人口自然增长维持低位，根据统计局网站数据，2021年城镇人口自然增长对城镇化率提升的贡献已经下降到15%以下。2022年和2023年，全国人口分别减少了85万和208万，这就意味着计算城镇化率的分母出现了下降。因此，即使未来城镇人口自然增长为负甚至城镇人口下降，但只要降幅低于乡村人口下降，城镇化率仍然可能被动抬高。显然，此种城镇化率上升对经济发展的积极意义将明显减弱。另一方面，在城乡融合发展较好的地区，城乡人口出现了双向流动，城镇化率的放缓甚至如欧洲一些国家出现年度间的上下波动，并不意味着城乡发展的停滞。随着城乡基础设施和基本公共服务均等化和一体化水平的提高，中国一些经济发达地区已进入人口流动“乡到城、城到乡”并举的新阶段，在城镇新市民增多的同时，开始出现新农人、“农创客”、数字游民、返乡养老等新村民。在笔者调研的一些城镇化率低于全国平均水平的西部省区，也出现了夜间在县城居住、白天到农场上班的城乡反向通勤者。目前中国农村地区非农就业规模超过1亿人，农村地区非农就业比重从2000年的26.3%上升到2023年的37.5%。
存量城镇化潜力巨大
中国城镇化进入中后期，城镇化并不需要被城镇化率所定义，不反映在城镇化率变动上的存量城镇化潜力及其对经济社会发展的影响，会越来越大于增量城镇化。1.城市之间的人口流动
对于城镇化率基本稳定的发达国家而言，城市之间仍然保持着较为活跃的人口流动。根据OECD（经合组织）数据库，33个数据可得的成员国每年跨城流动的人口比重为2.5%左右，这意味着十年之间OECD国家中约四分之一的人口跨城迁徙。从流向来看，人口从中等密度城市向高密度城市集聚的趋势愈发明显。2023年OECD成员国居住在大型都市圈和中型都市圈的人口比重分别为42%和28%，在靠近都市圈和远离都市圈的人口占比分别只有12%和17%。2001年-2023年，大型都市圈的人口比重提高了1.6个百分点，其他三类型区域的人口比重均出现了不同程度的下降。而作为人口大国和国土大国的美国，其13个巨型城市区域集聚了全美80%以上的人口和将近90%的经济活动。根据笔者此前基于“七普”数据的研究，2020年中国35个大型、超大、特大城市人口总量为4.02亿人，占全国人口比重达28.5%，尚不到三成，未来仍有进一步集聚的空间。当三线城市的一位市民前往一线城市开始新的生活，全国层面的城镇化率并不会发生变化，但由此给经济增长带来的结构配置、消费拉动、人力资本增值等效应，并不亚于乡城人口流动。2023年中国农村人均GDP为城镇的41.9%，但高低能级城市之间的经济效率差距甚于城乡。在中国数据可得的312个地级行政区划中，发展水平靠后的100个地级市人均GDP，只有发展水平靠前的100个地级市平均水平的三分之一（34.9%），人口从低能级城市流向高能级城市对供给侧的抬升意义重大。城市之间的人口流动也会带来较大的需求拉动。以住房需求为例。在过去30年里，美国、法国和英国的城镇化率每年只提高0.22个-0.24个百分点，但三国房地产和建筑业增加值占经济的比重一直保持在15%-16%左右的水平（见图2）。基于“七普”长表数据对住房自有情况的数据分析表明，虽然中国2020年城镇总体住房自有率达到了73%，但一线和新一线城市的住房自有率只有44%和64%，远低于二线（71%）和三线及以下城市（90%）。城市之间的人口流动仍然会形成较为持久的结构性住房需求。
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根据“七普”数据计算，2020年中国9亿城镇常住人口中有4.4亿处于人户分离状态，剔除本市内部城区之间的人户分离情况，城镇中的流动人口规模有3.3亿。在3.3亿的城镇流动人口中，既有农村户籍的乡城流动人口，还包括拥有异地城镇户籍的城城流动人口。根据常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差值计算，持有农村户籍的乡城流动人口规模在2.5亿左右。由此可推算，持有异地城镇户籍的城城流动人口约为0.8亿，这部分群体虽拥有家乡地的城镇户籍，但仍无法获得居住地完整的公共服务。推动已在城镇常住的3.3亿人口市民化，是未来城镇化的重点。如果用20年时间逐步实现当前城镇流动人口的市民化，则每年将有1650万存量城镇人口成为新市民。如果再考虑增量城镇化，则未来20年间，中国每年仍将有超过2000万人成为新市民，“实质城镇化率”每年仍可提升2个百分点左右。这是中国城镇化最大的潜力所在。市民化将从供需两侧释放经济增长潜力。在需求侧，进城农民工和城市间流动人口是中等收入群体扩容的重要来源。从国家统计局公布的外出农民工月工资收入看，其水平已很接近城镇五等分组中间收入组的收入。但以月工资指标评判，容易高估农民工的年度收入水平。农民工在一年之内会季节性返乡务农、周期性返乡待业、阶段性返乡照顾家庭，在城镇的年度有效工作时长明显低于有稳定社会保障的市民，难以获得相似的年度收入，影响了消费潜力的释放。除此之外，流动人口的预防性储蓄动机更高，发展型和享受型消费意愿更弱。根据西南财大的中国家庭金融调查数据测算，相比于有城镇户籍的市民，农村户籍流动人口在住房、家电、汽车等大宗消费人均支出上低33%，教育文化和医疗养老等人均服务型支出低40%。从供给侧看，推动流动人口市民化，增加其在城镇的年度工作时长，同样有利于提升劳动力要素的配置效率，缓解劳动年龄人口下降对经济潜在增速的负面影响。此外，流动人口市民化可明显提升人力资本。据全国总工会第九次职工队伍状况调查数据显示，中国产业工人队伍里有近六成的农民工。但大部分农民工就业短期化、流动性高、职业技能培训不足，导致中国高级技工占产业工人队伍的比重不足8%，远低于德国（50%）和日本（40%）。中国40岁以下的农民工有1.39亿人，高中及以上学历的农民工0.91亿人。推动这部分群体市民化能促进其开展职业规划，形成积累长期技能的内在激励，有望培育出上亿规模的现代产业工人。
在城镇化快速发展阶段，城镇化率之所以重要，是因为它是反映现代化进程的重要指标，是预测经济发展诸多变量的“温度计”，也是各类基础设施建设评估的重要参考。当前，中国城镇化已从增量驱动转入存量挖潜阶段，城镇化的着力点不在于城镇化率的提升。应推动城乡权益“双脱钩”和公共资源“两挂钩”，健全灵活就业流动人口的社会保障机制，扎实推进城镇流动人口市民化。以城乡权益“双脱钩”提高流动人口永居城镇的意愿。虽然大部分城市放开了落户限制，但流动人口落户意向区域和户籍放开区域不一致。基于家庭调查数据分析和实地调研，落户门槛高的大城市流动人口落户意愿强，而落户门槛低的中小城市流动人口落户意愿低。同时，农村“三权”与农村户籍绑定降低农民工落户意愿。虽然流入地政府并不要求农民工落户时放弃农村权益，但在一些农村集体经济组织，拥有农村户籍是享有农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的先决条件。根据国家统计局衢州调查队2023年对本市进城农民工家庭的调查，六成以上农民工因“担心农村三权权益受损”和“农村户口升值空间大”而不愿意转为城镇户口。因此，在继续推动城市户籍与基本公共服务权限脱钩的同时，还应注重农村户籍与村集体权益脱钩，通过城乡权益的“双脱钩”增强流动人口永居城镇的意愿。以公共资源“两挂钩”提高流入地政府推动市民化的能力。中国区域间发展差距仍然较大，较高工资的就业集中在沿海发达地区和中西部中心城市，这些地区面临较大的市民化支出压力。比如，调研中了解到，流入地政府对流动人口最大的公共服务支出项目是教育，在当前的教育财政体制下，可随学籍跨地区流转的教育经费占比不足10%，人口流入地接纳更多随迁子女入学的支出压力较大。为提高流入地政府推动市民化的能力，应建立健全央地、城乡和区域间的激励相容机制。一方面，通过完善财政性建设资金向吸纳农业转移人口落户多的地区倾斜、农业转移人口市民化奖励等政策，健全中央财政转移支付和流动人口落户挂钩机制。另一方面，在总结部分地区改革经验的基础上，探索闲置宅基地置换本市城镇保障房资格、村集体收益权和农业补贴置换城镇社保等机制，将流出地权益和流入地福利挂钩。通过公共资源“两挂钩”，确保城市的开放性和公共服务的提供能力相匹配、流动人口进城利益与农村权益相平衡。健全灵活就业流动人口的社会保障机制。随着中国户籍制度和居住证制度改革推进，社会保障相关的公共服务与户籍的关系在削弱，但与新型雇佣关系的联系在加强，对流动人口市民化提出新的挑战。现有失业、医疗、养老、工伤等社会保障体系形成于工业化社会演进中的多方博弈，相当部分的社会福利契约建立在正式劳动合同关系基础之上，由企业、政府和个人形成风险共担的社会共济网。然而，当前就业出现零工化、自雇化和平台化趋势，与形成于工业社会的保障网络并不完全适配。比如，正式劳动关系是缴纳失业保险的前提，而灵活就业者是否处于失业状态难以被认定，不易被失业保险制度纳入。在养老和医疗保险方面，由于没有企业缴费分担，灵活就业者多选择个人缴费负担较轻的城乡居民养老和医疗保险，而放弃了保障程度较高的城镇职工养老和医疗保险。我们也要看到，就业平台化实现了灵活就业者劳动状态的数字化，使零散的雇佣关系轨迹存储于各类任务分派平台，这为新型社会保障网络构建提供了基础。比如，可以根据平台派单和接单数据判定灵活就业者是处于退出劳动力市场还是失业状态，以此将其纳入失业保险体系。再比如，对于全职从事灵活就业的群体，可探索平台按每个订单一定比例为灵活就业者缴纳城镇职工养老和医疗保险提供资助。
（作者为国务院发展研究中心发展部副部长、研究员，本文观点不代表作者所供职机构意见；编辑：苏琦）
