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1895年4月20日，即《马关条约》签订的三天后，日本明治天皇便批准了条约。并任命内阁书记官伊东已代治为全权办理大臣，俟期前往烟台换约。25日，由美国驻日公使谭恩转电北京，催问中国何时批准条约。其电有云: “日本皇帝现将所定和约汉、日文各款均已批准，愿知中国皇帝将各约何时批准。"
1、清廷内部的三种主张
中国批准条约之缓，与日本批准和约之速，适成鲜明的对比。当时，内外臣工交章论奏，枢府诸臣意见不一，清廷正处于犹豫徘徊之中，故迟迟未将条约批准。
群臣纷纷反对和约，而其议论并不尽同，大致有以下几种意见：
其一，主张交付诸臣公议。先后提出此建议者有：
侍讲张仁黼、礼科掌印给事中丁立瀛、贝勒载濂、侍读奎华、编修吕珮修、侍郎会章、陕西道监察御史熙麟、内阁学士祥霖等数百名官员。
此议反映了大小臣工对二三枢臣得以“私心用事”的成法严重不满，但在当时这个建议不可能被采纳。
其二，主张结外援以制日。群臣中有相当一部分人不甘心割地赔款，但又对中国自身的力量缺乏信心，所以便将眼光转向西洋外国。编修李桂林等83名翰林院官员提出“因各国之争执，徐观事变”的建议，在当时颇有代表性。
此外，还有南书房翰林张百熙请“联络俄、法、英、德诸国，令其各出师船以助我”；广东巡抚马丕瑶提出“远交近攻”之策，联络英、法、俄三国“或伐倭使分其地，或责倭使阻其兵”；钦差大臣刘坤一奏以土地赂俄、法、德三国，令其“摧倭水师”，使之“不能重振”，等等。这些意见的提出者完全不了解世界及远东大势，对西方列强存在极大的幻想，甚至不惜用“前门拒虎，后门进狼”方法以救燃眉之急，这不仅行不通，而且将招致无穷的后患。
其三，主张拒和备战。当时，除在京官员外，许多督抚都纷纷对和约表态，如山东巡抚李秉衡、湖北巡抚谭继询、河南巡抚刘树棠、广西巡抚张联桂、盛京将军裕禄、陕西巡抚鹿传霖、黑龙江将军依克唐阿、陕西总督杨昌濬等，皆认为万难曲从和议。前敌主要将领亦皆力主拒和备战。
帮办军务四川提督宋庆分析前此失利的原因，乃是“兵非久练”，因此提出当务之急是整顿军旅，“科简军实，去腐留精，尝胆卧薪，实事求是”，并表示“愿与天下精兵，舍身报国。”
广东陆路提督唐仁廉认为有“十可战”，因为日本“显有外强中干之态”，“反复兴师糜饷，势将利在速战,久必不支”。
2、两项制敌之策
尤为值得注意的是，主张拒和备战的官员提出了两项重要的制敌之策：
一是实行持久抵抗的战略。持久战的思想，早在战争初期就有人提出来了，但那个时候还很不成熟。经过10个多月的战争实践，许多官员对持久战的认识更为深入了。户科掌印给事中洪良品说：
“就今日形势而论，我以主制客，以大御小。彼之兵合计不过三四万，我之兵不下二十余万。我虽偶败，兵可召募日添；彼苦久战，精锐可渐销尽。彼以数岛之地，负债以供军饷，势难久支；我以十八省之地，尚能设法筹饷，不至困乏。”
又称：
“我军之所以屡败，倭奴之所以有挟，皆此一‘和’字误之。及今不和，亡羊杯牢，犹为未晚。和则危亡可立而待，战则人心激而愈奋，人才练而愈出，稍能持久，终可决胜。”
广西巡抚张联桂建议朝廷“坚持定见，以不得不战故布告天下”。
并认为与敌相持为取胜之道，他说：
“自倭肇衅已十月，胜败原属无常。即使持以三年，未必辽东、全台悉为彼有，军饷之费未必蘧用二万万两。我朝地大物博，数倍于倭，果与相持，彼必先困。若遂其欲，不惟倭寇贪得无厌，将恐他人尤而效之，从兹海疆尽撤藩篱，其害有不可胜言者。”
江西道监察御史王鹏运也认为日本“外强中干”，须“实按其虚实”。他指出：“察其国帑之贫乏，军士之疲劳，其势万难持久。目前整我各军，能取胜于彼，追逐天地，固属上策；即令彼此相持，以逸待劳，久之复归和局，彼必俯而就我，又何必既赔兵费又以膏腴肥沃之壤资敌耶？”
刘坤一虽曾建议以土地赂俄、法、德三国，但也认为：
“我只须坚忍苦战，否则高垒深沟，严为守御，倭奴恳师远斗，何能久留？力尽势穷，彼将自为转置之计。”
他还提出了“‘持久’二字实为现在制倭要著”的警语。
章京文瑞等甚至建议：“即废和约，坚持战局，以十年为期”。
二是迁都以避敌之要挟，使将士放胆拼战。
陕西巡抚鹿传霖奏称：
“我皇太后、皇上暂时西幸，以避敌锋，犹远胜于听其要挟不能自存。而各军帅知乘奥已发，无内顾之虞，更可专力放胆，纵横涵决。彼倭逆深入重地，兵单饷竭，以我全力歼彼孤军，未有不能珍除凶暴，复我疆宇者也。即或一时难以底定，则卧薪尝胆，蓄养精锐，以图恢复兵力，财力尚有可为，焉可束手受制，失人心，辱国体，至于此极耶？”
兵部主事方家澍等也向朝廷建议：
“统筹全局，伸明大义，先以定策迁都诏示中外，召还全权大臣，不听倭人要挟，命沿海各统兵大臣，人自为战，不为遥制。”
实行持久战，是当时唯一切实又可行的作战方针。迁都则是实行持久战的必要条件。清廷对抗战的前途已完全丧失信心，这两项重要的制敌之策也就没有被采纳的可能了。
3、公车上书
是年4月，正值全国各省举人会试北京，闻讯“莫不发愤，连日并递，章满察院"，形成了轰轰烈烈的公车上书运动。起初，都察院对如此众多的公车上书，不知如何处理，颇感为难，故迟迟不上。翰林院侍读学士文廷式闻知此事，颇为不平，乃于4月27日“劾都察院壅上听，抑公议”。
28日，始将各省举人条陈陆续进呈。据清宫档案记载，先后上书者有：
4月28日，台湾举人汪东源等3人一件， 4月30日,奉天举人春生等21人一件，湖南举人文俊铎等57人一件，湖南举人谭绍裳等20人一件，湖南举人任锡纯等43人及江西举人李瑞清一件，广东举人梁启超等82人一件，江苏举人刘嘉斌等9人、及山东、湖北、江西举人5人一件，四川举人林朝圻等11人一件; 5月1日，福建、台湾举人沈翊清等88人一件，贵州举人葛明远等109人一件，广东举人陈景华等289人一件，江西举人程维清等120人一件，广西举人邹戴尧等115人一件；五月二日，湖北举人黄赞枢等36人一件，江南举人汪曾武等 53人一件，河南举人王资等 13 人一件，浙江举人钱汝雯等37人一件，顺天举人查双绥等18人一件，山东举人周形桂等120人一件，四川举人刘彝等26人一件，四川举人王昌麟等20人一件。
5月3日，陕西举人孙炳麟等 2人一件，陕西举人裕瑞等2人一件，山西举人常曜宇等61人一件，河南举人步翔藻等5人一件，河南举人王崇光一件，河南举人张之锐等5人一件，四川举人林朝圻等 2 人一件，四川举人罗智杰等4人一件；5月5日，吉林举人师善等6人一件，直隶举人纪堪诰等45人一件，河南举人赵若焱等21人一件，江西举人罗济美一件，陕西举人张彪等81人一件; 5月9日，江西举人罗济美一件，云南举人张成濂等62人一件。共计1581人次，37件。
广东举人康有为联合18省举人于松筠庵会议，使公车上书运动达到了高潮。时人称：“中日和约十一款，全权大臣既画押，电至京师，举国哗然，内之郎曹，外之疆吏，咸有争论，而声势最盛、言论最激者，莫如公车上书一事。”
先是，康有为得知签订《马关条约》的消息后，即令其门人梁启超“鼓动各省，并先鼓动粤中公车；上折拒和议”。
湖南省举人和之，其他各省举人又继之，“察院门外车马阗溢，冠衽杂沓，言论滂积者，殆无虚晷焉。”
及闻和款将于5月8日在烟台换约，乃以一昼二夜草1.4万余言公呈，拟定于5月4日至都察院投递。于是，决定在城南松筠庵集会，以5月1日、2日、3日为会议之期，署名者达 1300余人。公呈的主题是：
“迁都练兵，变通新法，以塞和款而拒外夷，保疆土而延国命。”
所不同于其他举人和内外京官的是，康有为在公呈中提出了一个“近之为可战可和而必不致割地弃民之策，远之为可富可强而必无敌国外患之来”的“大计”，即“迁都定天下之本，练兵强天下之势，变法成天下之治”。并开列了钞法、铁路、机器轮舟、开矿、铸银、邮政六项“富国之法”，前此公车上书者，或数人，或数十人，至多200余人，且多合一省之举人上之。
此次上书，合18省之举人，多至一千数百人，不能不引起当道者的注意。康有为自称：
“先是，公车联章，孙毓汶忌之，至此千余人之大举，尤为国朝所无。闽人编修黄某曾者，孙之心腹也。”
由于孙毓汶的破坏，退出者不下700余人，最后名单上仅有603人，不足原来人数的一半，公呈虽未递交，然康有为先令梁启超、麦孟华“并日缮写，遍传都下，士气愤涌"，仍然产生了巨大的影响。因此，松筠庵会议实为戊戌变法之先声，资产阶级维新派正式登上政治舞台之第一幕也。
4、光绪帝批准条约背后
当此之时，朝野议论纷纭，而烟台换约已迫。清廷以和约条款过于酷苛，一时难下批约的决心。4月25日，光绪命军机大臣偕奕劻，请见慈禧，面陈和战之事。慈禧仍以有病为由拒绝接见，命内监传旨：“今日偶感冒，不能见，一切请皇帝旨办理。”
次日，又传懿旨：
"和战重大，两者皆有弊，不能断，令枢臣妥商一策以闻。”
光绪无奈，只得谕枢臣发俄、德、法三国国电，询问：
“换约日期已迫，所商情形如何，能否展缓互换之期，务希在中历四月初七日(5月1日)以前示复，以免迟误。”
清廷并不是不想批日准和约，而是感到和约条款太苛，因此把减让条款的希望寄托在俄、德、法三国身上，而三国却推托敷衍，不予置答。此时，帝党跋前踬后，束手无策。光绪“以和约事徘徊不能决，天颜憔悴，书斋所论，大抵皆极为难”，翁同龢访李鸿藻“痛谈，相对欷歔。归后未决，如在沸釜中。”
慈禧虽“犹持前说，而指有所归”，似已倾向于和。 30日，光绪命枢臣往恭亲王府会商，孙毓汶“以所拟宣示稿就正，邸(奕䜣)以为是。宣示者，俟批准(和约)，后告群臣之词也，大意已偏在“和”字。”清廷没有战的决心，最后只有和之一途。
正当清廷和战未决之际，科士达由天津来到北京，先是在4月21日，清廷命李鸿章商改割台条款，22日，李鸿章复电称:
“台多乱民，倘官为唆耸，徒滋口舌，贻累国家。”又谓: “日甚倔强，非三国动兵，恐不肯听，若互换愆期；则责言及兵争又至。望慎筹之!"
同一天，总理衙门亦收到科士达来函，极称李鸿章马关谈判之功, “力辩强争，笔舌并用，少一分之损即得一分之益”，“其议和艰难情形，乃人人所共知，而傅相尚能订此害则取轻之条约，实非中朝第二人所能肩兹重任。"
此函颇言过其实，如谓“日本初心拟索兵费五万万”、“暂占盛京”等等，以此为李鸿章粉饰也。
23日，李鸿章再电总理衙门：
“为今之计，和约既不可悔……且不可以一口说两样话，徒为外人訾笑。”
他恐朝廷悔约，故又派科士达到北京游说。30日，奕䜣、翁同龢、李鸿藻、孙毓汶等，会见科士达于总理衙门。科士达“先叙李相之忠，次言国政”，最后转入正题，“言约宜批准”。
清廷处于极其为难之中，曾于4月25日旨令在榆关督军的刘坤一和署直隶总督王文韶决和战。
谕曰：
“连日廷臣章奏，皆以和约为必不可准，持论颇正，而于沈阳、京师两地重大所关，皆未计及。如果悔约，即将决战；如战不可恃，其患立见，更将不可收拾。”
刘坤一电奏有云:
"战而不胜，尚可设法撑持；王文韶亦有聂士成等军颇有把握，‘必可一战’之语。惟目前事机至迫，和战两事,利害攸关,即应立断。著刘坤一、王文韶体察现在大局安危所系,各路军情战事究竟是否可靠，各抒己见，据实直陈，不得以游移两可之辞敷衍塞责。”
27日，军机处再次电寄刘坤一、王文韶谕旨，催“将和战大局所系，战事是否可靠，据实直陈，即迅速复奏。”
清廷一面欲保京城、沈阳两地，一面侈谈毁约决战，陷入了自相矛盾之中。大局糜烂至此，刘坤一、王文韶何人，而能决此大计?王文韶复电称：战事是否可靠, “不敢臆断”，并指出: “现在事，可胜不可败，势成孤注，与未经议约以前情形又自不同。”明显地主张批准和约。刘坤一复电虽主张持久之战，但也如实奏明：“利钝本难逆载”。
5月1日，枢臣会议，传阅刘坤一的电报，孙毓汶等从刘电中“摘其一二话字，谓非真有把握也”。
光绪犹豫不决多日，而一场天灾竟使他迅速作出了批准和约的决定。
4 月 28 日、29 日两天，一场大风雨袭击直隶沿海一带，“暴雨狂风昼夜不息，海水腾上，沿海村庄猝被淹没。”
对于这次暴风雨带来的灾害，翁同龢在日记中写道：
“北洋报：初四、五天津大风雨，初五寅卯间海啸，新河上下各营被冲，水深四五尺，淹毙甚多，计六十余营被其害，北自秦皇岛，南至埕子口皆然。此时值此奇变，岂非天哉!"
当时，人们总是把天象与人事联系起来，天象既然示警，人力也就难以抗争。于是，光绪遂“幡然有批准之谕”。翁同龢还对俄、德、法三国抱有一线希望，问：“三国若有电来，何以处之？”
光绪谕曰：“须加数语于批后，为将来地步。”
翁同龢战慄哽咽而退。在御书房里，君臣二人相顾挥涕，景象至为愤惨。于是，在李鸿章奏中日会议和约已成折后硃批曰：
“依议单图并发该衙门知道。惟闻俄、德、法三国现与日本商改中日新约，将来如有与此约情形不同之处，仍须随时修改。”
5、烟台换约
为了等三国的消息，清廷于前一天经田贝转电东京：
“现闻俄、法、德三国与日本商改中日新约须候定议，十四日(5月8日)换约之期太促，拟展缓十数日，再行互换，望即转商候复。”
是日夜，李鸿章接伊藤博文电，答以“互换一节，更不容缓”拒绝了中国的提议。此电于5月3日转至总理衙门。清廷恐误事，决定在约本上用宝，并派二品顶戴候选道伍廷芳和三品衔升用道联芳为钦差换约大臣，同往烟台换约。伍、联二人当日由京启行，于5月5日由天津乘公义轮出海，6日抵烟台。
5月7日展，日本全权办理大臣伊东已代治乘横滨丸至烟台。
当天下午6时，伍廷芳、联芳与伊东会于顺德饭店。
伊东称：“明日宜于正午十二点钟互换。今日且将彼此敕书校对，以便明日互换条约。”
又称：“惟停战之期扣至明日为止，敝国大支队伍屯扎旅顺候信，此间无电报可通，舟行须十点钟之久。明日午间十二点钟换约后，方可赴到旅顺，通知各军不必开仗，迟恐有误。”
伍廷芳告以：“划奉大皇帝谕旨，饬令展缓互换。因俄、法、德三国出为调处此事，请待两国准信，再定互换之期。”
遂议定次日再商。
5月8日中午，伊东已代治忽派翻译官档原陈政通知伍廷芳：“本日两点钟如不换约，渠等当即上船回国。”
伍廷芳等立刻往顺德饭店会晤伊东，问：“停战之期在今晚十二点钟为止，何以两点钟即为期满？”
伊东称：“大军驻扎旅顺，此间无电报可通，舟行必须十点钟之久，故须先往招呼，免致临时开仗。”
又称：“至迟四点钟，万难久待。”
伍廷芳责之日：
“停战之期至今晚十二点钟止。限外行止，应听贵大臣自便，不能强留。限内可以随时奉约互换。贵大臣专为换约而来，倘不待限满而去，是贵大臣先自背约矣。”伊东语塞。
此时，枢府诸臣还在为换约事而争论不休。前一天，清廷曾经田贝转电东京，再次要求展期换约，但无回音。是日，徐用仪持德国公使绅珂函来，促中国换约，谓：“不换约，则德国即不能帮。”
驻俄公使许景澄来电达俄国外交部意：换约一节“中国换约大臣自能办理”。于是，枢府诸臣轰然，皆谓：“各国均劝换，若不换则兵祸立至。”
翁同龢力争之，然无人响应。光绪亦催令伍廷芳“如期换约”，28日下午4时，伍廷芳、联芳接奉电旨，准令互换。晚10时，双方在顺德饭店完成了互换条约手续，《马关条约》正式生效。
完成换约后，伊东已代治一行于 9 日凌晨 2 时乘轮回国，伍廷芳一行也于当日下午 4 时展轮返津。是日，田贝始将谭恩所转日本政府应允展五天换约的电报交出，内称：
“兹因互换之期已至设致两国再行并仗，实于两国均为有碍。是以日本政府定为暂展停战之期五天，务必于所展期内互换，以速为要!"
此电乃谦恩于5月2日发出，至9日始由田贝交出，至少压了五六天之久。田贝压下展期换约电报，伊东已代治蛮横相逼，终于达到了“如期换约”的目的。
对此，翁同龢慨叹曰: “伊藤电允展五日，旋作罢论。可见做得到人自不做耳。可叹也？”
（正文完）
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