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1917 年初，在徐世昌的调解下，徐树铮、孙洪伊及丁世峄相继去职，北洋政府内的府院之争暂时地告一段落，但黎元洪与段祺瑞之间的矛盾却并未因此而解决。

在此后很短的时间里，段祺瑞在日本帝国主义的支持下，力图效法袁世凯，在中国重建军事独裁政治，实行“内阁专政”，遂视黎元洪为傀儡和盖章机器。而此时的黎元洪却已得到了美帝国主义在外交上的支持，也并不甘于自己的傀儡地位，试图以美国的支持作为政治资本，与段祺瑞总理一较高下。

1、对德绝交与府院之争

于是，府院之争，在新的背景下不断地呈现着新的格局，至1917 年上半年，随着对德宣战和参战问题的发生，终于再度进入了短兵相接的新阶段。

早在 1914 年 8 月第一次世界大战爆发后，中国的北洋政府即宣告局外中立。但与此同时，日本却以对德作战为借口，出兵中国的山东，进攻德国占据的中国青岛和胶济铁路，将德国在山东的侵略权益据为己有。日德战争爆发后，北洋政府已经隐隐地嗅到了日本有在中国山东取德国而代之的侵略意图。为此，当日军在山东半岛登陆准备进攻青岛时，袁世凯就曾提出，中国方面将拟参加对德的陆上作战，并声明：中国“于必要时，也可以派五万士兵参战”。

但是，北洋政府企图通过参战方式收回德占山东地区的设想和日本在远东地区的扩张计划发生了明显的抵触。因此，中方的参战提议一出，即遭到日本方面的坚决反对。

同时期作为日本同盟国的英国，对日本取代德国占领中国山东也表现了积极的支持态度。

因此，当袁世凯将出兵赶德国出山东的计划通知英方时，其驻华公使朱尔典“一个硬钉子就把这个建议顶了回去”。随后，在英日双方的压迫下，中国的北洋政府被迫声称，将“参照 1904 年日俄战争的先例，在龙口、莱州，及连接胶州湾附近各地方，‘划定作战区域，不负完全中立之责任’”。

随后，日本在山东的黄县、莱州一带登陆后，沿胶济线向西，一直攻占青岛、潍坊，遂使整个山东沦于日本人控制之下，臭名昭著的“二十一条”就是日本在这个背景下提出的。

中日“二十一条”的签订和日本势力在中国肆无忌惮的扩张明显地打破了列强在远东地区建立起来的势力均衡，特别是严重地威胁以美国为首的西方列强的在华利益。当时的英、法、俄诸国皆因陷于欧洲战场而无暇东顾，列强之中唯有美国因游离于欧洲的战火之外而暂时地与日本在中国维持着势均力敌的局势。

因此，直到 1917 年 4 月，美国对德宣战之前，美、日两国都在积极地拉拢中国，并把对于中国北洋政府的控制和掌握作为维持各自在远东地区影响的重要手段。

本着这个目的，1917 年初，“一战”已接近尾声，当美国准备对德断绝外交关系和宣战时，即命其驻华公使保罗·S·芮恩施在中国积极活动，运动黎元洪及国务总理段祺瑞等北洋政府最高领导人，鼓励中国与美国合作，对德采取一致行动。

作为交换条件，美方承诺：如果中国对德绝交、参战，即可获得免除庚子赔款，实行关税自主，取消治外法权，以及撤退外国驻军等一系列的优待。

芮恩施在中国的活动显然收到了预期的效果。1917 年 2 月 9 日，中国方面就德国的无限期潜艇封锁政策提出的严正抗议，就是北洋政府在美国外交联络下对协约国作出的积极反应。

2、日本何以支持北洋政府对德绝交？

当然，仅就北洋政府内部来看，这个对德抗议案的发表，不但反映着国会内部的国民党方面对于德国极端的军国主义的义愤，更重要的是，他们希望通过与美国的一致行动，在未来的国际事务中获得有“丰富美元”的美国给予“同情之援助”。对德绝交案的提出正值中国国内府院之争激化之际。

因此，来自美国方面的“特别的热情”也给了因府院之争而陷入四面楚歌之中的黎元洪以新的希望。他当然希望以接受美国的对德作战 (2 月 1 日，美与德断交) 的邀请，来获得与段祺瑞相抗衡的“国际资本”。

段祺瑞皖系集团最初并不是对德作战的积极的支持者。这不仅是因为在最初决策中日本曾坚决地反对过中国加入协约国对德作战；而且，更为重要是，自 1917 年初开始的黎元洪与美国之间的频繁接触，使段祺瑞从一开始就对这场以美国为后盾的对德绝交持相当的戒备心理。

因此，当美国方面提出所谓的联合中立国一致对德绝交时，段立即通过伍朝枢向其表示，要中国采取行动将是不大可能的，除非美国政府向中国作出保证：

“在中国承担它可能承担的责任时给予援助，同时不损害中国的主权，及其对于本国军队的独立控制。”

显然，段祺瑞首先需要防备的是政敌黎元洪借助美国的援助，来削弱他本人对于中国国内的军事支配。至于 2 月 9 日段祺瑞对于国会方面和黎元洪的“对德抗议案”的默认，最多也不过是为了引起日本方面的注意而已。

果然，美国插手中国对德外交以及中国的北洋政府，所表现出来的对美国的积极响应态度引起了日本方面的高度警惕。为了打乱美国通过鼓动中国参战以左右中国政局的企图，日本遂在中国对德绝交、参战等案即将通过时，立即改变了原来的立场，由反对中国参加协约国对德作战，转而积极支持中国参战。

2 月 9 日，中国对德抗议案一发表，日本外务大臣本野即召见中国驻日公使章宗祥，除了就中国未经与日本“接洽”便提出对德抗议表示了不满之外，明确表示，中国向德国提出的“潜水艇袭击公海商船抗议”一案，“仅提抗议，于中国地位似非得计，不如即行宣布断绝国交，并不必俟抗议回答”。本野同时声明，“中国在与德国断交之后，可以进一步加入联合战团”，“与日本协同作战”。

此时的日本已把鼓动和支持中国对德宣战，作为将美国政治影响逐出中国的一个重要手段。同时，日本也将此举作为与英、法、俄诸协约国交易的一个重要筹码。因为上述诸国已于本年 2 月上旬先后与日本达成协定，一旦日本鼓动并支持中国加入协约国作战，则诸国将“保证将来在讲和会议中，援助日本要求割让德国在山东及赤道以北岛屿之领土权利”。

3、美国由支持转向反对对德绝交

于是，为了把中国的北洋政府从美国的对德作战的战车上拉下来，并在自己的扶持下对德作战。2 月中旬，日本特别派出寺内首相的亲信西原龟三再次赴华，向段祺瑞作出了慷慨的承诺，一旦中国同意（在日本的支持下）加入对德作战，日本将同意中国从缓交付庚子赔款，允中国提高关税，以及向中国提供必要的参战费等等。

同样是对德交战，唯一与美国方面不同的是，当时美国与北洋政府就对德绝交、交战案的交涉是以黎元洪、国会等为伙伴，而此时的日本方面惟明确表示，其合作伙伴只能是继袁世凯后的中国唯一“强人”段祺瑞及其皖系等，日方声言：段总理既推诚接洽，此后一切进行，日本政府必能诚意为中国谋其利益。

半道上杀出来的日本不但彻底地打乱了美国鼓动中国参战的最初计划，而且他们也逐步地发现，在当时中国的内部，真正可以左右政局的人物是总理段祺瑞，而不是总统黎元洪。

日本人在中国咄咄逼人的外交攻势迫使美国不得不暂时在对中国外交方面采取了收缩政策。为了抵制日本借鼓动中国参战挟持并控制段祺瑞的阴谋，自 2 月中下旬开始，美国亦以其人之道还治其人之身，开始一改初衷，转而反对中国对德参战。

2 月 10 日，美国国务卿兰辛即批示芮恩施向中国方面表示，美国不愿看到中国参加世界战争。兰辛并在此后进一步指示芮恩施通告中国政府：欧洲战局不需要中国参战，中国政府在与美国政府协商之前，“不要采取进一步的行动”。

应该说，美国方面对于北洋政府对德参战态度的改变是黎元洪转而拒绝对德作战的根本原因，事实上，从这场外交活动的一开始，黎元洪就担心这种积极主动的参战外交将会加强军方（段祺瑞) 的势力。对德抗议案发表后，段祺瑞与日本方面的密切勾结更加使黎元洪相信对德参战将造成的严重后果了。

因此，当 2 月下旬美国改变了中国参战态度后，黎元洪也立即随声应和，一变其积极参战的态度，并将这个皮球踢给了国会。在2 月下旬的一次公开谈话中，黎虽然并没有明确地表示其对于参加协约国欧战的反对态度，但却冠冕堂皇地声明了“不可以冒险投机之精神加入战争”。

黎元洪在这次谈话中同时指出，对德作战问题，将“一如其向来对于他项事件，决意依据宪法行事，凡宪法上或法律上彼有裁决权力之处，必当按其对于国家所抱负责之心与义务心，视为国家有利者而断论”——按照恢复行使的《临时约法》的规定，大总统主持对外宣战、媾和，而大总统该项权利的实际同意权属于参议院。

据此，黎元洪事实上已经表明，在未来对德宣战问题上，最终具有裁决权的只能是国会和总统，而非内阁和段祺瑞。

这样，黎元洪与段祺瑞，即府院之间围绕着对德参战问题再次发生激烈的冲突，北洋政府一度趋于沉寂的派系斗争也因此再次激化起来。

4、段祺瑞的辞职

来自国民党方面的国会议员们再一次站在了黎元洪的一边。

1917 年 2 月 28 日，以旧国民党人马君武为首的议员 300 余人联名发表通电，坚决反对对德绝交参战。这个占当时国会一半以上人数的联名列举了中国对德绝交、交战的“七大祸端”，提出“对德绝交，加入协约，无利可图。而此后种种祸害，不可胜言，应请全国速电政府，合力阻止，以救危亡”。

国会分裂后，旧国民党开始分化。1916 年 8 月，马君武、居正、田桐等原中华革命党人物组成丙辰俱乐部；谷钟秀、王正廷、吴景谦等“稳健派”组成客庐系；孙洪伊、丁世峄等从进步党分化出来的部分左翼势力组织了韬园系。

1916 年 9 月，这3个团体联合组成了宪法商榷会，成为国会内第一大党。但该会不久即因内部矛盾而分裂，一分为四，即政学会、益友社、丙辰俱乐部和韬园系。

与之响应的是，顺直省议会，奉天、上海、天津、山东、广东等地商会暨各种商业团体，皆纷纷通电，请政府严守中立。甚至北洋系内部的部分皖系或亲皖系势力如张勋、倪嗣冲等亦对中国对德参战表示了反对意见。其他如孙中山、唐绍仪、康有为等人，亦纷纷发表通电，反对政府加入协约国作战。

为了反对北洋政府的对德绝交和交战，孙中山先生特地撰写了《中国存亡问题》一书，呼吁以“独立不挠之精神，维持真正之中立，为中国唯一无二之前途”。

段祺瑞并没有把国会内部反对对德绝交、参战的呼声当作改变中国对德外交政策的因素。恰恰相反，由段祺瑞组织召开的国务会议不仅在国会尚未开会之前便已经作出了对德绝交的决定，而且还秘密地将这一决定通知了日本政府。

段曾向美国方面郑重表示：

日本人已向其作出保证，如果他继续推行强硬政策，就可以指望得到他们（指日本）的支持，“现在的形势使中国政府不得不和日本友好”。

而对于来自国会中的反绝交、反参战的呼声，段祺瑞甚至气势逼人地提出：“如果国会顽固不化的话，就把他解散。”

3 月 4 日，段祺瑞亲率阁员到总统府，向黎元洪提交了对德绝交咨文，请其盖印。与此同时，段已指使驻日公使章宗祥，就加入协约国作战一事，开始直接与日本政府协商。为了向黎元洪施加压力，段祺瑞在其提出的对德绝交案盖印遭到黎拒绝后，遂当场拂袖辞职，出走天津——这一轮的府院之争终因段祺瑞的辞职出走而开始进一步地升级。

段祺瑞的辞职和出走立即使黎元洪和国会陷入了十分尴尬的境地。尽管在段最初辞职时，黎元洪曾设想趁机改组这一内阁，彻底铲除段祺瑞在北洋政府中的势力。但他很快发现，他的这个雄心和他实际所拥有的实力相比，却存在着巨大的差距。

段祺瑞辞职后，被黎元洪请出原拟各委以内阁总理和陆军总长的北洋元老徐世昌、王士珍，二人公开地表示了不能与黎元洪合作的态度；由皖系控制下的各省督军、民政长官亦纷纷向黎发出警告，请其设法挽留段祺瑞“力任艰难”。

而且，在段祺瑞的压力下，国会内部也开始发生分化。国会之中，除了原研究系坚决地支持段祺瑞的参战政策外，部分国民党的政团，如益友社和政学会亦开始妥协，把支持对德绝交和拒绝对德参战作为调和黎、段关系的一个重要手段，企图以这种妥协来防止黎、段关系的进一步恶化，防止段祺瑞以极端的手段再一次地摧毁国会。

注：

研究系即原进步党。1916 年 9 月，旧国民党各系组成宪法商榷会后，为了与之对抗，原进步党分裂的各系亦重新合并为宪法研究会，亦称研究系。该党在旧国会恢复后始终是段祺瑞的积极支持力量，当时在两院中共有议员 160 余人，为仅次于商榷系的第二大政党，该党与商榷系的斗争实际上延续和继承了旧国会时代国民党与进步党的斗争。

5、对德绝交的实现

在没有得到新的支持力量之前，黎元洪不得不暂时地向段祺瑞屈服了。3 月 6 日，受命调停府院之争的副总统直系灵魂冯国璋应黎元洪之邀赴津，请段祺瑞返京继续任职。而作为段重新任职的一个重要条件，黎元洪不得不公开通电，接受了段祺瑞提出的“府院关系新原则”的方案。

这个方案的内容包括：内阁确定的方针，总统不得再加以反对；内阁拟定的命令，总统不得拒绝盖印；内阁训示各驻外使节、督军、省长，总统不得干预。

和半年前府院双方达成的“府院权力划分五点协议”，这个新的声明在权力天平上已明显地倾向了段祺瑞。按照这个原则，黎元洪实际上已经在原则上同意了段祺瑞的对德绝交案。

三天后，参众两院以压倒多数的优势通过了内阁提出的对德绝交案，其中众议院赞成者 331 人，反对者 87 人；参议院同意者159 人，反对者 35 人。

事实上，尚在段返京就职当时，北洋政府已经径自电告各省及驻外公使，宣布对德外交方针，已获总统赞成。

因此，参众两院通过的这个决议从法律意义上看已经不是对内阁提议的审批，而只能算是一种形式上的追认了。

对德绝交仅仅是日本方面为段祺瑞策划的对德外交政策的第一步，策动北洋政府加入协约国对德国宣战才是日本的真正目的。

而且，非此则段祺瑞也无法直接从日本获得预期的军事上和财政上的援助，而无日本军事上和财政上的援助，则无从巩固北洋政权和武力统一中国。但是，仅仅这个对德绝交案的艰难诞生就已经使段祺瑞感到对德宣战的艰难了。为了迅速地迫使黎元洪和国会在下一轮的较量中乖乖就范，段祺瑞再一次祭起了他的百试百灵的法宝——督军团。

（正文完）

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