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1917年7月的黎、段府院之争原由对德宣战而肇始，这场冲突的直接结果是导致了黎元洪的倒台和旧国会的再度被解散。而当段祺瑞再次掌握了北洋政府的实权，并重新将对德宣战案提上了议事日程时，由于阻挠该案通过的所有“绊脚石”均已被彻底清除而变得相当地顺利了。
1、对德奥宣战
8月6日，冯国璋通电就任中华民国代理大总统的同一日，北洋政府国务院“战时国际事务委员会”宣告成立。
这个直接由国务院秘书、参议等组织的机构，隶属于国务院，其组成人员绝大多数为段祺瑞的亲信爪牙和皖系骨干，其公开职责为“研究宣战后应办事宜，预备和平后关于国际条约、国际贸易、国际经济诸问题，及办理各机关接洽事宜”。而它的实际任务便是协助段祺瑞处理对德奥宣战事宜。
在经过一番紧锣密鼓的策划之后，8月14日，北洋政府外交部正式通过发表“对德奥宣战布告文”，并就此照会了各国的驻华公使。
在这个布告中，北洋政府声称：
“中华民国”之所以要加入这场世界性的混战，完全是因为德国施行的潜水艇计划违背了国际公法，危害了中立国人民的生命财产：
爰自中华民国六年八月十四日上午十时起，对德国、奥国宣布立于战争地位。所有以前我国与德、奥两国订立之条约及其他国际条款、国际协议属于中德、中奥之关系者，悉依据国际公法及惯例，一律废止。
坚决主张对德宣战的段祺瑞、冯国璋就此不但把自己打扮成了保护中国人民利益和湔雪国家民族耻辱的代表，而且也成了维系着世界和平的正义使者的化身。
以孙中山为首的革命党人坚决反对中国参战，对北洋政府参战有利于改正关税，停止支付赔款，修改庚子条约的说法，认为只是“诱饵”：
“今日有人果为护持公理而战者，必先与英、法、俄战，不先与德、奥战也。”
他认为，双方均是非正义性参战，关系中国存亡问题，要严守中立。
北洋政府对德奥宣战的照会，在对德交战的协约国各列强中引起了积极的反应。对德奥宣战通电发出当日，北洋政府即收到了来自日、美、意、英及荷兰等国驻华公使的照覆，各国几乎异口同声地对中国的宣战表示了赞赏态度。
日本公使林权助在其致中国北洋政府的外交照会中称：
在中国对德奥宣战后，确信本国（指日本）政府，于此际使两国之友好关系益加紧密敦厚；并且“幸愿以相助之协助、斡旋、尽力，俾贵国（中国）得享有国际上大国所有之地位与尊敬”。
北祥政府外交部8月14日收到的另一封来自于美国的覆电亦表示了与日本相似的“友谊”。
其中，美驻华公使保罗·芮恩施向中国表示：
在中国对德奥宣战后，“本国（美国）政府欣愿趁此机会，将友谊及联带责任，并协助之处，特向中国政府确实表明，自必尽力赞助中国，在国际上享有大国当有之地位及其优待”。
这一时期，同时以正式外交照会的方式，向中国政府表明在中国宣战后，愿意将“友谊及连带职任、并协助之处”施予中国，表明将“赞助”中国在国际上的“大国地位”及种种“优待”措施的国家，还有英国、荷兰等。同时期的各国舆论更是对中国参战的“世界性影响”进行了不遗余力的称赞，并大肆渲染了中国将在此次参战中所能得到的好处。
《大陆报》在中国参战后的第二天即发表了英、美、日政论家们对于中国参战的评论：
中国加入世界大战以抗德奥，虽于最近、未来之战事进行上，未必有何实质之影响，而精神上之感应，将非常迅捷，吾人不能轻量之也。…世界人类与彼等为敌者，又添增四万万之人，此是何等景象乎？联手各国，连殖民地人口总计之，与之并肩作战者，共有十三万万人，而中部列强只有一万万六千万人，乃八与一之比耳。
该报还称：
中国今已加入正义及民治之林，以彼自己之所有权得彼，此后继续为主权独立国一种新保证。彼所加入之列强团体，此后奋斗之各节，犹未可以逆测。然无论终战之日，去今如何之远，而此团体之终必胜利，此后终能以充分之合力，维持世界之和平秩序，保护弱者，抵抗强者侵略之权利，则无疑义也……
几乎每一个同意和欢迎中国参战的列强都声明，其支持中国参战的原因是：
此次中国的参战，将使中国加入“世界文明国”的团体，并将因此获得列强的扶持和援助，中国世界大国的地位亦将由此而奠基。
但在这一片欢呼声的背后，列强企图借中国参战而控制中国国内势力的阴谋，就被这一片冠冕堂皇的吹捧掩盖得不露痕迹了。
2、列强吹捧的背后
从1916年下半年至1917年上半年，欧洲战场已进入白热化阶段，陷于混战中的列强，既无力继续维持其在远东地区的势力，又担心中国借此次战争之机脱离列强的魔爪，或是某一列强趁机扩张其在中国的利益而打破各国在远东地区的均势。
于是，便积极怂恿唆使，将中国拉入了帝国主义狗咬狗的战火之中。通过扶持中国参战来培养其在东方的新代理人，这才是列强扶持中国参战的真正目的。至于列强反复申明的将在中国参战之后，各国将负有照料中国“利益之责任”的外交辞令，我们只要看一看下面的两件小事就可以一目了然了。
在中国对德奥宣战后，北洋政府、北洋内务部、陆军部等各机关援引国际公约和列强与德奥交战的前例，先后下令，公布了《审理敌国人民刑事诉讼暂行章程》及《处理敌国人民条规》，以及对交战国的财产处理、人民出境、邮件检查、俘虏收容、武器、新闻出版物管制等各项规定。
上述条规，除声明对德奥交战国人民“须仍守相当之礼遇”外，着重强调了在交战期内对交战敌国的财产、人民等各项的处分办法，并据此没收了部分在华的德奥商船，暂时停止了德国在中国的德华银行及各总、分行的营业。
北洋政府此举，不仅是防止敌国在交战国实施战时金融破坏和维持战时秩序的必要手段，而且，其他列强与德国宣战后，同样是“有将德国银行没收者，亦有实行收管者”。
中国对于德华银行的接管，“实与各国先例相符”，且“按诸海军条约，亦无违背之处”。
但是，北洋政府此令一下，即先遭驻北京荷兰公使的强烈抗议。在8月18日荷兰驻华公使致北洋政府外交部的照会中，这个仅仅数日前还声言，在中国宣战后将“负有照料两国利益之责任”的荷兰公使，却突然翻脸，就中国政府的《审理敌国人民刑事诉讼暂行章程》和停止德华银行的在华经营活动一事，大加攻击。
诬称中国之举，不但“侵犯德奥各国人民法律上之地位”，而且断言，中国人民借对德奥宣战，中止德国在中国的领事裁判权，“违反各国条约”。因为，“盖各国条约内载：外国人彼此有争执事情，中国当局不必过问，所以审理此项争执，中国当局不能有所规定”。
数日后，荷兰再度向北洋政府外交部提出照会，强烈抗议“中国未能按期向德国提交债务利息”，并要求中方承担责任。
事实上，北洋政府并不曾有过借助对德奥的宣战，来废止列强在中国的领事裁判权的意图；也未曾企图靠对外宣战，来挽回中国在历次对外战争失败后，所失去的民族利益和尊严。尽管如此，这种按照国际惯例施行的对于“交战敌国的在中国治外特权和财产处分”，却在同一条战线的盟国中引起如此强烈的反应，这便使我们看到了列强虚伪的嘴脸了。
而荷兰方面在上述照会中，反复强调各国既定条约及权威，显然是因为中国在这一方面的尝试已经涉及或者将要涉及到所有列强的在华特权和利益。
3、段祺瑞急于对德奥宣战的缘由
日本是在中国对德奥宣战后最早表明“自必尽力赞助中国在国际上享有大国当有之地位及其优待”的国家。
但此后日本在中国东北地区的挑衅和扩张势头却并未因中国对德奥的宣战而稍减。1917年8月31日，中国对德奥宣战令下的两周后，日本宪兵300余人，突然包围中国的奉天辑安县城，并拘去中国警察多名，后由该县电北洋政府外交部向日本反复交涉，日方始撤回军队，并将拘去的警察送还。
辑安事件不久，日方又先后在奉天锦县、吉林珲春滋事。9月3日，吉林珲春韩人因贩运私盐，被中国警察依法拘捕。日方遂横起干涉，驻珲春的日领事分馆警察在抢夺人犯不成后，恼羞成愤，调集军队，于13日开抵珲春，以武力向该县知事进行勒索和敲诈。
在日方提出的六项退兵条件中，包括中方承认日本架设庆源、珲春间电话线；承认日本派员驻扎该县；由珲春县知事向日本领事馆提出谢罪状；召集全体中国警察亲赴日领事馆鸣枪谢罪；中方承诺此后不干涉珲春商埠内韩人及中方承认租借市场与朝鲜等等，并扬言：中方如不照允日方上述条件，日军将“即行俘虏官吏，破坏秩序”。
10月1日，日本正式在中国青岛、济南、张店、坊子等地设立民政总署，并正式挂牌办公，行使统治权。其职权范围涉及民事诉讼、矿务开采、税务征收、马路及学校、医院修筑和兴办。俨然在中国成立了国中之国。其权力及管辖范围也远远地超出了此前盘踞在中国山东的德国的占领区。
日本对中国山东的侵略引起了山东人民的强烈反对，北洋政府外交部因此不得不向日本方面提出正式交涉。
和这一时期其他的外交事件一样，上述外交事件无不是以北洋政府的妥协而告终的。而发生在北洋政府对德奥宣战之后的这些外交事件，所表明的只能是这样一个事实：
没有一个帝国主义列强会真心诚意地像他们所声言的那样，因中国的对德奥宣战而予中国以“国际上大国所有之地位与尊敬”。荷兰和日本对于中国的外交勒索也从一开始便预示着中国人根本不可能通过参战谋得任何国际利益。
问题的另一方面是，就中国方面主持对德奥宣战的段祺瑞政府而言，其意图也并不是要通过对外宣战来提高中国的国际地位和谋取什么国际利益。和最初要求参战的目的一样，段祺瑞要解决的根本问题就是通过对德奥的宣战谋得日本帝国主义的支持，以解决扩大军队所需要的财源，并由此取得在国内权力竞争中的有利地位。
因此，对德奥宣战伊始，段祺瑞便以对德奥作战为借口，大借外债，购置军火，积极扩充经济与军事实力，并以组织参战军和新国会为名，对皖系集团实力进行竭力的扩充，很快地便巩固了皖系在北洋中央政府中的地位，也为对付南方革命党人正在掀起的护法运动积攒了雄厚的资本。
4、“菊花根”政策
段祺瑞和皖系集团的势力扩张要求，无疑为日本在远东地区的进一步的势力扩张和滲透提供了一个绝好的机会。
事实上，从1916年下半年段祺瑞成为北洋政府的核心之后，日本方面就已经开始积极地向其提供巨额贷款和各种形式的援助，以扶助段作为日本在中国的新的代理人。日本方面把这个新的向中国渗透政策称为“菊花根”一一像菊花分根移植一样，将其资本逐步地移向中国，并最终变中国为其独占的殖民地。
寺内正毅是一名典型的军国主义者，一贯主张以武力解决各种问题。他重视段祺瑞皖系的军事力量，企图借段的武力确立日本的对华控制权。
其内阁决定：
“给段内阁以相当友好的援助，以期平定局势。同时，此际谋求解决日支两国间各种悬案为得策。”
由寺内正毅内阁派出的西原龟三便是这一“菊花根”政策的具体执行人。
从1916年12月开始，由日本扶持成立的“兴业”、“朝鲜”、“台湾”三家银行集团合建组成“特殊银行团”，其专门职责便是负责对华投资。这一时期，日本海外投资的90%是在中国市场，其目标就是通过大规模的投资在“中国建筑不拔之根柢”。
“菊花根”政策时期，日本寺内内阁对华投资主要代理西原龟三多次来华奔走，积极促成段祺瑞政府向日本借款。
而为了便利日本帝国主义的在华投资，1917年8月，段祺瑞成立了“中日合办中华汇业银行”，作为对日经营借款的总机关，以陆宗舆（陆为该银行总裁)、曹汝霖为主要负责人，专司对日借款画押。在1917年至1918年的两年间，陆、曹等人秉承段祺瑞的旨意，以各种名义和抵押，先后从日本获取贷款14500万元。日本方面则通过这笔庞大的被称为“西原借款”的对华投资，不但获得段祺瑞政府对日本继承德国在中国山东特殊权益的承认，而且东北的吉长铁路、吉会铁路和满蒙五路，吉、黑两省金矿、森林等都成了该项借款的抵押品。
这些借款包括：
(1)交通银行第一次借款日金500万元；
1917年1月20日由交通银行总理曹汝霖、协理任凤苞与日本三银行（日本兴业银行、台湾银行、朝鲜银行）代表、日本兴业银行理事二宫基成签订。期限三年，实足交款，年息七厘半。担保：陇海铁路债券、中国政府国库券及中国政府欠交通银行债权证书三项，共772万687.68元。
(2)交通银行第二次借款日金2000万元；
1917年9月28日，由交通银行总理曹汝霖、助理任凤苞与日本三银行代表、日本兴业银行理事志立铁次郎、台湾银行理事山成乔六签订。期限三年，实足交款，年息七厘半。担保：中国政府国库债券2500万元。
(3)有线电报借款日金2000万元；
1918年4月30日由交通总长曹汝霖与中华汇业银行总理陆宗舆签订。期限五年，实足交款，年息八厘。担保：中国全国有线电报之一切财产及其收人。
(4)吉会铁路垫款日金1000万元；
1918年6月18日由交通银行总长曹汝霖与日本三银行代表、日本兴业银行代理总裁真川孝彦签订。期限：至吉会铁路正式借款成立，尽先偿还，实足交款，年息七厘半。担保：以国库券按贴现方式办理。
(5)吉黑两省金矿及森林借款日金3000万元；
1918年8月2日由北洋政府农商总长田文烈、财政总长曹汝霖与中华汇业银行总理陆宗舆、专务理事柿内常次郎签订，期限十年，实足交款，年息七厘半。担保：吉黑两省之金矿及国有森林，以及上两项所生属于政府之收入。
(6)满蒙四铁路借款日金2000万元；
1918年9月28日由中国驻日公使章宗祥与日本三银行代表、兴业银行副总裁小英野二郎签订。期限：于满蒙四铁路正式借款合同成立后，募得基金优先偿还。实足交款，年息八厘。担保：以中国政府国库券按贴现方式办理。
(7)高（密）徐（州）、济（南）顺（德）铁路借款日金2000万元；
1918年9月28日由驻日公使章宗样与日本三银行代表、兴业银行副总裁小英野二郎签订。期限：于两铁路正式借款合同成立后，募得基金优先偿还。实足交款，年息八厘。担保：以中国政府国库券按贴现方式办理。
(8)参战借款日金2000万元；
1918年9月28日由驻日公使章宗祥与日本三银行代表、朝鲜银行总裁美农部俊吉签订，期限一年，实足交款，年息七厘，加贴现一厘。担保：以中国政府国库券按贴现方式办理。到期后以同一条件换发新券抵换。另有换文指定，以将来整理新税之收人作为偿还财源。此借款指定交付于直接主管国防军队机关所属之经理、主任。
以上八项借款均为西原龟三受寺内内阁委托，同中国北洋政府当局进行交涉，然后又同日本银行团（兴业、台湾、朝鲜三银行）进行谈判，最后签订合同，促成实现的。
总计日金14500万元。
5、西原借款的险恶用心
这些借款，因怕欧美的不满和国内的反对，一般多采取秘密方式进行。西原本人称此笔借款为“寺内内阁为实现中日友好和东亚永久和平拟定的长远规划中的一重要组成部分”。
事实上，除了上述的西原借款之外，日本寺内内阁时期尚有通过其他途径向中国段祺瑞政府提供的借款，其中数目较大的有：
（1）善后借款第一次垫款日金1000万元；
（2）善后借款第二次垫款日金1000万元；
（3）善后借款第三次垫款日金1000万元；
（4）直隶水灾借款日金500万元；
（5）吉长铁路垫款日金650万元。
此外，还有其他大量零星的地方性借款，包括与美国合放的中美运河借款美金600万元在内，总数共达日金6260万元、英金536000镑、美金300万元。
据大略统计，寺内内阁时期，日本对华借款总额为38600万日元。其中对于北洋中央政府之借款为27986万日元；对地方政府借款为1857万日元；对企业和个人借款为8802万日元。这些借款与寺内内阁成立时日本对华借款的12000万日元相比，仅两年多的时间里，日本对华投资竟增加了三倍。
对于日本在如此巨大的对华投资中所获得的利益，寺内正毅在1918年8月下台时曾说：
“本人在任期内，借与中国之款，三倍以前之数，其实际上扶植日本对于中国之权利，何止十倍于二十一条。”
正像寺内所表白的那样，日本从上述的对华投资中获得了巨大的经济和政治利益。
自第一次世界大战爆发后，欧洲各国陷于了历时数年的苦斗，从而给远离欧洲战火之外的日本工商业造成了一个难得的发财机会。对外贸易的大大出超，国内货币的绝对过剩，以及国内通货膨胀局面的迅速形成，都迫使日本积极地向国外进行资本输出，以减少国内因货币充斥而造成的种种失衡。
在这一时期的对外投资中，日本曾先后向英国承受了国债日金28000万元，向法国承受了贷款日金7600万元，向俄国（帝俄）承受国债日金22200万元。
而上述日本向中国北洋政府提供的近14000万元“西原借款”及20000多万元的其他各类贷款，只不过是日本全球金融战略的一部分。和向其他列强的贷款所不同的是，中国具有丰富的资源，令日本垂涎已久。同时，日本在“二十一条”交涉的强硬勒索之后，引起了中国人民相当的恶感和瞥惕，不得不设法挽回，以借款和经济合作的手段，将目标瞄向了中国的资源。
西原借款中有相当一部分便是以中国的矿产和森林作为抵押的。
尽管如此，和政治利益相比，日本在上述庞大的对华借款中所获得的经济收益还是微不足道的。自日本大隈内阁时代以强硬的手段向中国提出“二十一条”交涉并遭到中国人民的激烈反对后，中日关系一直处于激化时期，而大限本人亦因“对华外交办理不善”而下台。
自寺内内阁成立后，鉴于前内阁在中国之失败，为谋改变其政治面貌和政策路线起见，一面高高地悬起“中日亲善”的招牌，以期“改善中国人民对日之情感”，一面通过大量的对华贷款，竭力扶植其在中国新的代理人和政治傀儡，以继续实现其備欧战之机独占远东的既定策略。
继袁世凯之后人主北洋政府的段祺瑞，一方面急于以“武力统一”实现其在国内势力的扩张，而另一方面却面临着财政和实力上的严重困难，很快便成了日本“金元政策”的捕获对象了。
（正文完）
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