政策试验网络何以有效运转？———以城市生活垃圾分类政策为例

学术 2024-09-01 09:23 辽宁

摘要

政策试验是理解中国创新改制与渐进发展的重要制度窗口。既有研究多局限于央地视角下政策试验的发生机制与组织模式，较少关注政策主体间的关系互动对政策结果的影响。基于政策网络理论，文章构建出“三轮六轨” 制的府际网络框架，区分了中央政府、试点地区与非试点地区上位协调、示范引领与对标竞争的行动者角色，并对城市生活垃圾分类政策变迁的因果机制进行分析。研究发现，政策主体在试点的不同阶段采取差异化的行动策略来应对任务情势的变化，使得网络结构特征与政策结果相互调适。在政策试验的府际网络中，试点任务通过层层分解纵向下达给基层单位，试点地区与非试点地区以评比表彰为创新竞争的驱动力展开任务竞逐，中央则根据试验成效以强弱不同的政治势能来修正政策执行偏差。本文的边际贡献在于不仅拓展了双轨制政策试验的理论框架，丰富了网络治理视域下政府间行为互动的解释机制，也为理解中国公共政策体系的演进与发展提供了新的思路与方向。

作者简介

易承志，上海交通大学国际与公共事务学院教授；

彭　洋，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。

文章结构

一、问题的提出：央地互动中的政策试验

二、文献回顾与研究反思

（一）政策试验中的主体角色

（二）政策试验的推进过程

（三）新的研究关注

三、理论基础与分析框架

（一）理论基础：政策网络理论

（二）政策试验中府际网络形成的结构条件

（三）“三轮六轨” 制：政策试验中的府际网络结构

四、案例呈现：城市生活垃圾分类政策的变迁

（一）案例选择与资料来源

（二）案例描述与案例分析

五、府际网络结构中政策试验的运行机制

（一）层层发包：试点任务的纵向下达

（二）评比表彰：府际网络中创新竞争的驱动力

（三）依势而动：政策试验情境中政治势能和话语机制的转变

六、结论与讨论

（一）主要结论

（二）边际贡献

（三）研究展望

问题提出

改革开放以来，面对国内外形势复杂性和不确定性的挑战，中国政府治理下的改革创新采取的是一种“ 由点到面” 的渐进式工作方法：针对特定的治理问题，中央允许和鼓励地方政府组织开展政策试点，在局部范围内测试新方案的有效性，并根据试验结果，将成功的经验纳入国家政策进而在更大的范围内推广实施，有学者将其称为“ 分级制政策试验”。以试验为基础的政策制定过程并不预设结果，而是采用直接干预和群组对照的方式对特定政策议题中的方案进行反复修正，从而为政策创新和制度改革提供试错的机会。在中国国家制度环境中，复杂且灵活的央地关系构成了政策试验得以推进的重要沟通网络。具体表现为三个方面，一是政策试点产生于纵向政府间互动的过程，高层政府与地方政府构成了试点生成的交互式变量，且共同受到中央政策偏好的调节作用；二是在具体的试验情境中，中央根据上下关系以及内外压力采取差异化的政策工具对试验项目进行验证、强化或纠偏；三是地方创新经验向周围扩散、向上传递，中央选择性吸纳并将其推广、扩散至其他地区，实现创新发展的整体式变革。既有研究围绕央地关系，探讨政策试点的启动机制、推广逻辑与结果差异，但对于政策试验中央地互动如何影响政策结果关注较少。对于试点地区与非试点地区间如何互动以及当政策执行出现偏差时中央政府如何有效介入来协调试验项目的运行等问题，既有研究尚未在学理上作出充分解释。

生活垃圾分类是我国城市治理中的一项重要政策议题。自 2000年中央启动政策试点，到 2019年4 月《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》发布以来，我国城市生活垃圾分类政策经历了多阶段的复杂变迁。在试验的不同阶段，中央政府、试点地区与非试点地区之间互动密切，促使“试点-推广”过程以多类型的交叠、复合作用机制运行。总体上，试点启动的触发机制由“ 指定” 向“ 自发” 模式转变，政策执行的话语基调也由“激励性”向“强制性”转变。那么，出现上述政策变化的原因是什么？相关研究多从政策过程视角尝试解答政策执行中的行为偏差与实践困境，但在一定程度上忽略了城市生活垃圾分类政策的试验嵌套性。基于此，本文以政策网络理论为支撑，构建了“三轮六轨” 制的分析框架，以探寻不同试点阶段政策行动者之间的关系互动对政策结果的影响，进而剖析府际网络结构中政策试验的运行机制，旨在为理解中国之治的创新变革与制度发展提供新的思路与方向。

文献回顾与研究反思

（一）政策试验中的主体角色

从行动框架上看，一个完整的政策试验结构包括中央政府、试点实施者和成果学习者这三方主体，三者所处位置的不同决定了其差异化的行动诉求与话语表达。一种普遍的观点认为，中国的试验改革是在中央选择性控制下进行的，设计试验的中央政府有明确的意向性和目的性。在试验过程中，中央政府通过多种方式介入地方政府的运作，在试点的不同阶段扮演着提问者、把关者和推广者的角色。在前试点阶段，地方政府预先进行创新改制，中央政府基于“ 科学为主、关系优先、兼顾公平”的原则挑选出合适的对象作为改革试点，并赋予其“先行先试” 的自主权，引导地方政府在问题“最突出” 的领域寻找有效应对之策；在试点阶段，中央政府统筹、协调推进试验进程，以专项督导、实地调研、专家座谈等方式对试验项目的质量进行把关，并通过地方政府的反馈判断试点成效，同时承担着维护自身合法性与权威性的压力；在后试点阶段，中央政府对试点项目进行验收，挑选、整合符合预期效应的试点经验，并基于特定的话语机制将其推广、扩散至其他地区，形成示范效应。由此可见，中央政府在政策试验中发挥着引领和掌控作用，且这种作用是全程性的，并以试点项目为核心衔接起试点实施者和成果学习者，也即试点地区和非试点地区。

相比于中央政府纵向的权威控制，试点实施者与成果学习者则处于受控试验与对照学习的相对弱势地位。在设定的议题范围内，中央政府根据申报对象的资源禀赋条件和改革的实践能力组织筛选出合适的地区或部门设立试点，促成了试点地区与非试点地区双轨并行的政策结构。试点地区在“倾斜式地方分权”中获得资源拨付与政策便利，在中央政府赋予的权力限度内开展局部性试验活动，发挥着“试对”“试错”“示范”和“深化”的价值与功能。非试点地区则根据工作的进展态势，参照周围经验（尤其是试点地区）进行议程设置和创新回应，形成外向的学习力。总体而言，在特定的层次结构中，中央政府负责制定、颁布、实施总政策，试点地区在中央政府的权力规范与议题引导下进行具体的内容建构，非试点地区理性学习、策略吸收，形成了 “统—总—分”的政策结构，推动着试点项目的运行。

（二）政策试验的推进过程

为了降低创新风险、维系制度调整与政策变迁的平滑性，政策试验常常以“ 试点—推广” 的方式在一定范围内由点到面地展开，遵循“ 局部性试验—合法性认可—组织化扩散” 的线性逻辑。在此过程中，受具体试验情境中议题紧迫性、任务执行难度、政策支持度和权威压力等因素相互作用的影响，中央政府会选择差异化的政策工具通过科层互动来协调推进试验进程。有学者以深圳市环境影响评价立法变迁为例，指出不同控制导向下的政策试验存在规制型、激励型和资源型三种类型的政策工具。有研究发现中央政府偏向使用以指令型和激励型为主的强干预类政策工具来推进政策试点。有学者以留守儿童社会政策为例，探究发现在前试点阶段中央政府以释放“政策信号”和发布“弱行政指令” 为主，试点执行过程中转变为“ 强行政指令”，后试点阶段则在“ 强行政指令” 的基础上增加“ 政治激励” 。

在不同的试验阶段，由于任务情势与绩效水平发生改变，地方政府加入政策试点的行动逻辑也有所不同。在试点启动阶段，地方政府利用自身优势条件进入试点，受效率逻辑与行动者逻辑的双向支配；在局部推广阶段，随着同级政府进入试点数量的增多，其试点选择逻辑主要体现为合法性逻辑与行动者逻辑；在全面推广阶段，则更多是合法性逻辑使然。在具体的推广模式上，有学者基于中央政府“ 推动力” 和非试点地区“ 学习力” 的二维框架，划分了“ 辐射式全面推广”“应付式局部推广”以及“ 扩展式局部推广” 三种类型。在不同的政策扩散模式中，试点成的推广速度与吸纳情况有所差异。有学者以 PPP发展为例，认为中国政策试验过程呈现为一种双链螺旋互动模式：地方政府根据中央政府的政策信号选择合适的进入时机与政策步调，中央政府则以试点项目在地方的运转情况为判断依据协调试验进程，两者相互缠绕，体现了地方政府主动选择与中央政府选择性控制的微妙结合。

（三）新的研究关注

试验机制是理解中国特色政策制定与实施的重要窗口。回溯已有研究，学者们多将中央政府、试点地区置于“主体—过程”的框架当中，形成了央地互动视域下丰富的理论成果，但在一定程度上忽略了非试点地区的参与作用。实际情况是，不同行动者依据各自具备的资源优势在创新试验中扮演着不同的角色，并产生了多样化的互动形式，不同的互动形式又影响着试验项目的运行。特别是在具体的试验情境中，中央政府、试点地区与非试点地区之间的策略互动形成了复杂的网络关系。这种网络关系受到政策主体间利益冲突、周期性互动和持续反馈机制的调节与驱动。政策行动者在网络中的地位、参与者之间的关系和网络结构的开放程度都会影响政策结果。由此追问，在政策试验场域中，中央政府、试点地区与非试点地区三者之间形成了什么样的网络关系，这种网络关系又如何影响政策过程和政策结果？针对该问题，本研究采用单案例追踪方法，试图呈现城市生活垃圾分类政策变迁的因果机理，以增进对中国政策试验的理解。

理论基础与分析框架

（一）理论基础：政策网络理论

1.政策网络理论的基本意涵。政策网络理论作为政策过程研究的新范式，将政策参与主间的多元复杂关系理解为一种网络结构，突破了传统政策分析的国家、社会二元分立观，逐渐成为政策科学领域的主流话语与研究取向。在政策科学领域，政策网络被看作是政策过程的“ 语境化”，其“硬核”在于探讨政策网络结构与政策结果之间的因果关系。那么，何为政策网络？有学者从组织关系视角出发，将政策网络定义为因资源相互依赖而联系起来的组织联合体。有学者认为，政策网络是指有着共同目标的行动者在制度规范的约束下形成的稳定社会关系类型。也有学者认为，政策网络是在一定政策领域内由利益相关者连接而成的网络，网络中的行动者利用相关渠道进行信息、专业知识以及其他资源的交换。结合上述观点，本文认为政策网络是一种围绕既定政策问题形成的结构，这种结构规定了哪些行动者得以进入网络，又规定了这些主体在网络中以何种身份来参与政策问题的解决。

政策网络具有四个重要特征：（1）主体多元：在政策网络中，政府不再是政策制定的单一主体，非政府组织、专家学者、社会公众等也得以参与到政策过程当中，并且多元行动者必须相互依赖才能达成目标；（２）资源交换：网络中的行动者有着不同资源禀赋条件与政策需求，基于资源交换进行互动；（３）规则约束：政策执行中的话语规则明确了行动者在网络结构中的相对关系，这种关系又会反向影响行动者间的交往互动；（４）博弈互动：行动者基于特定的话语位阶和资源优势在政策过程中以竞争性策略实现自身利益最大化。

根据成员间主体资格、相互依赖程度与资源分配关系的不同，政策网络可以分为政策社群、府际网络、专业网络、议题网络和生产者网络五种类型。其中，府际网络也称政府间网络，主要指由不同层级政府组织内的行动者，基于命令—控制型的科层关系协调行动和配置资源以解决政策问题所形成的政策网络。府际网络的结构特征主要表现为成员有限、有限的纵向依赖和广泛的横向联系，也即成员的准入具有一定的标准，同一层级的行动者之间互动频率高，上级对下级进行资源协调、利益分配和行政监督。本文研究的也正是这种网络关系，强调中央政府与试点地区、非试点地区在政策过程中的交往互动对网络结构变化和政策结果的影响。

2.政策网络结构如何影响政策结果？政策网络结构对政策结果的影响主要是通过改变政策执行过程中行动者之间的参与结构以及关联程度来影响政策在时间和空间上的变化，具体表现为三个方面：一是政策网络中行动者所处的位置影响政策结果。政策网络的关系结构塑造了资源分配的路径，而行动者获取资源的能力在很大程度上取决于其在政策网络中的位置。处于核心位置的行动者更具话语权，可以通过控制资源的流向形成相对于其他行动者的优势，其对政策结果的影响要远远强于处于边缘位置的行动者。二是政策主体间关系的强弱。政策网络中行动者之间关系的强弱会影响政策工具的选择，并对政策结果产生影响。强关系模式下，各个行动者之间相互信任、互动频繁，网络结构较为稳定，往往会采取实用主义的政策工具来处理那些难度高、风险系数大的政策问题。弱关系模式下，网络成员彼此异质、互动频率低，引发政策变革的可能性较小，政策工具以管制型为主，适合处理常规性政策问题。三是网络的封闭与开放程度也会对政策结果产生影响。封闭性政策网络具有严格的准入条件，成员之间关系紧密，便于统一指令的形成、传播和执行，政策执行的成本较小。相对而言，开放性政策网络更具包容性，在政策过程中会根据利益关系与制度安排在国家与社会之间建立信息交流、协商对话的沟通机制，吸纳多元主体的参与。

（二）政策实验中府际网络形成的结构要件

1.政策试验中的应用规则和目标导向。试验场景中府际网络的形成依赖于合作方案的预先设计和规划、特定的规则约束以及参与者对集体行动带来收益的预期。作为一种经验导向的治理模式，政策试验遵循“递归决策” 的实验主义思想，即政策共识的达成依赖于多个政策行动者的分散行动与创新配合。高层决策者基于不同情境下目标替代方案的对比、评估和修正，从而确定最为合适的方法和路径。就中央政府发起的试点项目而言，由于前期缺乏相应的实践经验，试验开始往往是模糊的，面临着不确定性。为了减少政策执行中的成本损失、实现政策意图的有效转化，中央政府通常采用“ 非均衡赋权” 和“分步走” 的方式赋予地方政府一定的自由裁量权，通过多层级的协商参与和共同学习来解决不确定性问题。在地方，多个政策试点同时运作，试点地区的地方政府根据上级政策要求提出改革方案，以迭代创新的方式进行知识生产，非试点地区则进行主动或被动的学习。三者以政策清晰化为共同的目标愿景，相互依赖，结成特定政策议题下的合作网络。

2.政策主体间的话语位阶与政治势能差异。行动者在政策网络中所处位置的“ 核心— 边缘”程度决定了其话语位阶的高低。不同政策主体间的话语位阶又决定了其在试验框架中具备的政治势能差异和话语表达的优先次序。在政策科学领域中，政治势能描述了公共政策发文单位的不同位阶所呈现出不同强弱的政治信号，体现了政策执行背后的推动力量，牵引着政策行动者的步调。政治势能不是单个政策主体所独有，而是相互作用的政策主体所共有，尤其存在于不同位阶的政策行动者之间。作为推动制度落实的重要因素之一，政治势能主要通过层级结构和自上而下的权力运行向度对行动主体的政策执行意愿产生影响。在自上而下的试验路径中，中央政府及其职能部门基于政治权威，开启政策试点，依据不同阶段创新改革的成效以及任务情势的变化，通过改变发文单位的位阶，以差异化的政策工具对试验项目进行强化和纠偏。试点地区与非试点地区则会在政策试验的历时性变化中锚定中央政府的政策步调，根据政治势能的强弱（压力大小），灵活调整行动策略。这种自上而下的政治势能有机地嵌入科层组织体系，通过纵向的权力结构与资源分配关系实现政策试验府际网络中不同行动者之间的相互配合、有效协作，保障了公共政策的顺利施行。

（三）“ 三轮六轨” 制：政策试验中的府际网络结构

为了更好地描述政策试验中的府际网络结构，本文引入物理学中的“定滑轮” 与“ 动滑轮” 来分别表示中央政府、试点地区与非试点地区这三方主体。在具体的试验场域中，三者基于特定的行动者角色有着不同的政策话语表达，彼此交往互动，形成了“三轮六轨” 制的府际网络结构（见图１）。

1.中央政府：上位协调。在政策试验的府际网络中，中央政府居于高位，其轴心位置是固定不动的，主要负责设计整体试验方案和全过程指导试验进程，具备与“ 定滑轮” 相似的功能特性。其“上位协调”的行动者角色主要表现为三个方面：一是中央政府具有议题设定权。对于战略性强、迫切性高的议题，中央政府给予较强的政策注意力，引导地方政府积极尝试，并甄选合适的对象设立为政策试点的实施者。二是中央政府拥有话语解释权。试点启动后，中央政府协调、跟进试验状况，对试验项目的质量把关，对模糊性问题作出权威解释，控制着试验的方向、速度与形式。三是中央政府拥有检查验收权。对于获得认可的试点项目，中央政府整合来自不同试点地区的经验，综合、提炼形成制度性知识，在建立正向反馈机制的同时，动员其他地方政府进行交流、学习；对于未获得认可的试点项目，中央政府会弱化注意力投入、选择新的试点以重启试验，实现对未成功经验的覆盖。

2. 试点地区：示范引领。在自上而下的试验路径中，部分地区或部门获批成为试点实施者后，拥有较大的自主权，在试验网络中趋向核心位置，具有较大的政策影响力，发挥着 “示范引领”的功能与作用。其政策行为具有双重回应路径：一是以实际的政策效果应对来自中央政府的检查评审，二是发挥先行先试的榜样带动作用，即向上的创新回应和向下的示范带动。在已有经验的基础上，试点地区建立专题议事网络，整合来自政策制定者、行业专家、利益相关者乃至一般公众的意见表达，形成知识生产的不同路径，向外持续输出创新经验。试点实施者最常见的做法便是通过政策组合条件的变化来打造“ 样板间”，向全国提供学习样本，并以“先行发布” “ 创新发布” “ 高调发布” 的方式来展示创新试点的首创与示范意义。从行动者意愿来看，试点地区的示范引领往往包含“ 趋利” 与“ 避害” 双重的注意力分配策略。对于一定时间内创新效能突出的试点经验，地方政府利用新闻媒体向外宣传、推广，形成绩效累加，以扩大其在试验网络中的话语影响力，这也避免了因行政不作为可能带来的点名处罚。

3.非试点地区：对标竞争。相比于试点地区示范引领的角色特征，非试点地区则以“ 对标竞争”为主要的目标导向。试验网络中试点项目的开放预留与动态调整为非试点地区的“ 贴近” 提供激励空间。在横向的组织维度上，非试点地区内的地方政府在大多数情况下处于一种观望、学习的状态，也即以中央政府的政策信号为导向，关注试点地区先行先试的试验动态，采取“ 借道”“造势”的方式来抢占“学习标兵” 的名号，以引起上级政府乃至中央政府的关注，从而实现由非机会均等向“最佳学习实践” 的转变。在此过程中，行业专家、利益相关者与社会公众也通过特定的参与渠道向各级政府传递声音。当某个地方政府脱颖而出，率先确定了其在非试点地区范围内的次级顺序，就有助于其通过前期积累的“ 声势” “ 名气” 来获得新的试点名额，进而形成向上对表中央政策要求和对标试点地区的双向轨道。

在特定的议题框架中，中央政府、试点地区与非试点地区以试验项目为核心，两两交互形成了六条轨道。不同的轨道代表着政策行动者特定的话语表达与行动转向，由此形成了 “三轮六轨”制的网络框架。总的来看，中央政府居于上位，向下引导试点地区与非试点地区的政策行动，并对试验进程作出渐进性调适。试点地区与非试点地区在政策试验的历时性变化中锚定中央的政策步调，采取差异化的应对策略，推动着政策试验在不同地区之间的有效运行。

案例呈现：城市生活垃圾分类政策的变迁

（一）案例选择与资料来源

本研究选择城市生活垃圾分类政策的变迁作为案例分析的原因有三：一是案例的典型性。作为一项由中央政府发起的试验项目，我国城市生活垃圾分类政策经历了三期试点变化，不同试点阶段的差异化特征显著：试验前期各试点城市的政策行动迟缓、效果不足，试验中期创新成果凸显、但未达到预期，试验后期城市生活垃圾分类推广面临挑战；政策执行的话语基调也由激励性向强制性转变，这其中的因果机制有待进一步探究。二是案例的完整性。自20世纪90年代末正式提出实施“ 垃圾分类” 以来，我国的实践探索已有20多年，政策执行周期相对完整，且目前依然在试点过程中，具备政策评估的意义。三是资料的可获得性。截至2019年，我国大陆地区31个省、自治区、直辖市均已出台与城市生活垃圾分类处理相关的政策，并进行了属地化的创新试验，这也为本研究的开展提供了可供收集的素材。

在具体的素材收集上，笔者遵循三角互证的原则，多渠道收集各种数据资料，以提高案研究的信度和效度。资料来源主要有以下两个方面：一是调研访谈所获取的实证材料。2020年12月至 2023年3月期间，笔者所在的研究团队以线上、线下的方式分时段对重庆市、上海市、广州市30多位地方政府官员、街道工作人员、社区居民进行深度访谈，了解不同时期城市生活垃圾分类的任务安排、工作进展与创新亮点，梳理、形成了近5万字的一手材料；二是各级政府出台的关于城市生活垃圾分类的政策文件、新闻报道、学术论文等二手材料。一手材料与二手材料相互补充、佐证，为洞悉、解释城市生活垃圾分类政策变迁的因果机理提供现实依据。

基于对上述材料的整理，笔者根据不同阶段试点城市的变化以及政策内容的导向（见表１），将我国城市生活垃圾分类政策变迁分为“试点初创阶段：2000-2010年” “升级试点阶段：2011-2016年”和“后试点阶段：2017年至今” 三个阶段，据此来分析“三轮六轨” 制结构框架下中央政府、试点地区与非试点地区之间的策略互动（见表２）。

（二）案例描述与案例分析

1.试点初创阶段：2000-2010年。1986年，国务院批转原城乡建设环境保护部、中央爱国卫生运动委员会发布的《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告》，标志着城市生活垃圾管理的政策体系正式开启。在经历了长达十几年的地方自主探索之后，我国城市生活垃圾污染防治逐渐进入中央政府主导下大力推动城市生活垃圾分类政策试验的新篇章。2000年建设部城市建设司发布《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，筛选出北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门和桂林8个条件相对成熟的城市作为生活垃圾分类收集的试点城市，其政策目标是“在政策法规、技术方法等方面进行探索，为全国实行垃圾分类收集创造条件”。随后，建设部联合其他部委相继发布了一系列政策文件，形成了组合型的政策工具具体而言，一是加强制度供给，完善垃圾分类实施细则，尝试推行生活垃圾处理收费制度（2000年6月）,划定城市生活垃圾分类标准（2003年4月），发布技术处理指南（2010年4月），修改《城市生活垃圾管理办法》（2007年4月），为城市生活垃圾分类政策的实施营造良好的制度氛围；二是提供配套支持，建立城市生活垃圾分类评价指标（2004年8月），划拨专项资金激励试点城市建设垃圾处理体系（2010年4月），推广焚烧发电的资源利用方式等。

在中央政府的政策引导下，各试点城市根据自身情况开始推进生活垃圾分类工作。2000年，上海市明确了在焚烧厂服务覆盖范围内的地区，将生活垃圾进一步分为可燃垃圾、废玻璃、有害垃圾，其他地区分为可堆肥垃圾、有害垃圾和其他垃圾；2002年，广州市率先在国内建立了垃圾处理监管机构；2003年起，北京在试点小区免费投放垃圾桶，为居民发放垃圾袋，重点推进生活垃圾分类处理的基础设施建设。相比于试点地区，非试点地区的政策行动则相对迟缓，以学习模仿为主。“刚开始搞垃圾分类时，我们没什么经验，面对上级要求，多是抽派环境局的业务人员、重点街区的居委会工作者、居民代表组成考察小组，到做得好的地方去看一看，学一学，回来再试一试” （访谈编号：20201023GY04/CQHB）。

在试点初创阶段，中央的政策表达以模糊性的综合类管理办法、指导意见为主，鼓励、倡导全国进行垃圾分类的有益尝试，发文单位多是与城市生活垃圾分类相关的职能部门。试点地区在政策试验的府际网络中处于核心位置，自主开展创新试验、示范引领的辐射作用强。非试点地区对照试点经验进行回应式学习，处于相对边缘的位置。该阶段以小范围内的局部试验为主，试点数量相对有限，政策试验网络的闭合程度相对较高。囿于政策试点的碎片化、分类标准的粗放化、参与主体被动化和政策工具单一化等问题，试点初创阶段的城市生活垃圾分类政策效果并不理想，个别试点甚至名存实亡。

2. 升级试点阶段：2011-2016年。为了加快推进生活垃圾分类的试验进程、提高试点城市生活垃圾分类处理工作的运转效率，中央政府的政策话语由原来模糊性的政策表达转变为更加明确的行政条例。2011年，国务院修改了《城市市容和环境卫生管理条例》，发布了《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》《“十二五” 全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，对城市生活垃圾的分类标准、资源化利用、责任落实等内容作出更加明确的规定，要求各试点单位范围内的地方政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定具体的试验方案，城市生活垃圾分类由此进入升级试点阶段。

在该阶段，各试点城市在总结前期经验的基础上先后开始推进新一轮的生活垃圾分类处理工作。2011年，广州市政府发布首个针对生活垃圾分类的规范性政策文件《广州市生活垃圾分类管理暂行办法》，该办法要求在全市范围内推行“定时定点＋误时投放” 的分类模式，借鉴国外先进的处理技术在源头与终端之间建立循环机制，积极探索社会资本的参与机制，形成政府与市场良性互动的格局。“作为试点城市，我们不能掉队，并且有责任、有义务以实际的政策效果来回应上级的任务要求” （访谈编号：20220512GY02/GZGD） 。2015年4月，广州市成为全国第一批生活垃圾分类示范城市。深圳、厦门、南京等其他试点城市也通过增加试点居民小区数量、优化软件建设、签订目标责任书等创新方式来推动生活垃圾分类处理。在非试点地区，省级政府拥有在本行政区域内设立生活垃圾分类试点的自由裁量权，条件成熟的城市可根据相关要求自下而上申报成为试点单位，开展生活垃圾分类处理的创新试验活动。如2012年起，苏州逐步在全市范围内建设垃圾分类小区，实行“ 大分流、细分类” 的分类模式。这一尝试大大减少了苏州市生活垃圾填埋和焚烧终端的压力和成本，试验成效明显。2014年，住建部联合国家发改委等其他五部委结合城市申报、省级推荐和专家评审的情况，在全国范围内评选出太原、昆明等26个生活垃圾分类示范城市（区）。经过此轮政策调整，城市生活垃圾分类政策在部分城市得以落地实施。

在升级试点阶段，国务院的在场使得城市生活垃圾分类政策执行中的政治势能升高，试验范围的扩大以及示范城市数量的增多使得政策试验的府际网络由封闭状态走向半开放状态。试点地区迫于业务压力和其他地区的竞争压力，纷纷延长政策链条、加大对城市生活垃圾分类处理的投入力度，出现了一批具有创新特色的分类机制。非试点地区则对照中央政策要求和试点地区的先进经验自下而上自主设立试验点形成竞争优势，垃圾分类政策效果突出。

3. 后试点阶段：2017年至今两轮试点过后，我国城市生活垃圾分类取得了明显的阶段性成效。为了进一步推广城市生活垃圾分类，2017年3月，国务院办公厅发布《生活垃圾分类制度实施方案》，提出“ 部分范围内先行实施生活垃圾强制分类” ，进而确定了北京、天津、上海、重庆、石家庄等46 个重点城市作为新一批试点城市。2018年6月，住建部发布《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》，明确了以实地抽查和材料审查的方式分季度对试点城市生活垃圾分类的工作进行考核。

在后试点阶段，上海市率先实行城市生活垃圾强制分类，由政府牵头，联合银行、物业、公益环保组织等相关单位建立“绿色账户”、推行“定时定点” 投放模式、完善“大分流、小分类” 体系、将垃圾分类收运网与可再生资源回收网融合这些创新模式使得上海快速占据城市生活垃圾分类政策试验的话语主导权，成为其他试点城市和非试点城市学习的榜样。与此同时，在中央政府的有力推动下，城市生活垃圾强制分类政策呈现“暴发式” 政策扩散的态势，46个试点城市先后出台相关的政策实施细则，并在其辖区内选择条件相对较好的社区进行试验，以可视化的政策效果来应对中央政府的检查评审。2019年6月，住建部联合其他8个部委发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定自 2019 年起在试点先行的基础上在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。由此，我国城市生活垃圾分类进入了强制分类全面铺开的阶段。2022年，全国城市生活垃圾无害化处理率为99.90％，比上年增加0.02 个百分点；生活垃圾无害化处理能力达110.94万吨／日，同比增长4.95％，较 “十二五 ” 时期增长57.79％

在后试点阶段，中央政府强势介入调整政策方向，城市生活垃圾分类政策执行的话语基调由激励性转变为强制性，多部委联合发文，以“责任＋约束”的方式对试点城市进行考核。城市生活垃圾分类政策在全国范围内的落地实行使得政策试验的府际网络呈现开放状态。其中，“试点” 的政治吸引力下降，非试点地区转向以回应中央的行政指令为主，采取垃圾分类处理的行政法规与激励措施相结合的方式来加快推进政策落地与实施。试点地区与非试点地区之间的“政策势差” 缩小，在生活垃圾分类的政策行动中趋向同等竞争。

府际网络结构中政策试验的运行机制

我国城市生活垃圾分类政策的变迁反映了以试验为基础的政策制定与执行的高适应性与高灵活性。中央政府、试点地区与非试点地区交往互动的“三轮六轨” 制网络框架依托科层组织结构将权力、资源与责任由上到下分散到基层单位，整合了来自不同层级行动者的力量，克服了政策执行中出现的偏差。笔者在案例分析的基础上，与相关理论进行对话，总结分析了府际网络结构中政策试验的运行机制（见图２）。

（一）层层发包：试点任务的纵向下达

与其他自上而下分配的行政任务类似，城市生活垃圾分类试点任务的分派也是一个逐级发包的过程。在自上而下的试验路径中，中央政府通常以指定或授权的方式将试点权限下放至市一级的地方政府。在市级行政单位中，试点地区基于目标分解将任务下达给基层单位，呈现出跨部门整合与多点运作的特征。“在我们区，垃圾分类工作由市城管委统筹，环境卫生管理处、民政局与创文办等相关单位共同成立环评小组，划定试验片区、挑选试点社区。但是具体的操作权还是落在区管委和街道头上，他们对每个社比较了解，有着自己的考量” （访谈编号：20220512GY02/SHHB）。由此可知，不同层级的部门之间有着相对明确的分工，城管委向下逐级发包，将生活垃圾分类的任务打包、分配到不同的片区，以此来提高试点的成功率。“试点是同时运作的，出现了好的方法也会拿到其他地方试一试，不同的试点串联起来就形成了示范经验” （访谈编号：20220512GY03/SHHB） 。

“从市里到区里再到街道，每一层领导都很关注我们社区的垃圾分类情况 ...... 除了每个月定时上报信息之外，省里也会下来定点抽查，在了解问题、给予技术指导的同时也会视工作成效给予表扬或是通报批评” （访谈编号：20230326SQ05/CQJD）。

虽然非试点地区并不涉及试点的挑选、任务委派，但其作为对照组，同样处于上级政府的协调控制当中。在遵照执行城市生活垃圾分类政策的过程中，非试点地区也会根据实际情况自下而上进行属地内的创新试验，努力跻身为新的试点城市。政策试验网络中这种纵向的层级发包与横向的业务整合机制使得城市生活垃圾分类政策顺利实施。

（二）评比表彰：府际网络中创新竞争的驱动力

府际网络中政策行动者的创新竞争以特定的政治激励为目标导向。中央以制度化和非制度化的评比形式在不同的“点”之间建立纵向和横向的联系，实现城市生活垃圾分类政策的上下贯通、有效执行。在制度化层面，《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》明确了以积分制的形式分季度对各城市生活垃圾分类的实际效果进行统计，并将考核结果适时向社会公布；在非制度化层面，2020年起，公众环境研究中心和万科公益基金开发出城市垃圾分类指数（GSI），对 100个城市生活垃圾分类的效果进行排名。“全面实施垃圾分类以来，各种排行榜、数据单的出现让我们看到工作的成效以及不足 ......，有压力的同时也有新的目标” （访谈编号：20220512GY03/SHZF）。

城市生活垃圾分类中的评比表彰一方面将责任与绩效相挂钩，以清晰的量化指标将考核结果同工作经费、文明单位考核和单位绩效考核相挂钩，引导地方政府在解决本地区实际问题的同时为制度变革带来创新积累；另一方面以评比促竞争，带动创新经验的辐射推广。试点的可竞争申请制与模范城市的评比改变了传统政策执行自上而下的刚性约束，为地方官员自主参与政策创新的行为提供晋升激励。为了争取相对靠前的排名，试点地区与非试点地区不断创新城市生活垃圾分类的工作思路和理念、更新工作方式和方法，力争在同侪竞争中脱颖而出以获取更高位阶的话语权。继而，中央政府以“树典型”“立标杆”的形式将创新经验向全国推广，为其他地区提供可借鉴的经验与模式。

（三）依势而动：政策试验情境中政治势能和话语机制的转变

情境与模式是影响试验网络中政策执行的两个关键要素，也即高层决策者根据试验情境中政策路径的明晰程度和部际协同的需求强度以强弱不同的政治势能和政策执行的话语基调来推动城市生活垃圾分类政策的有效执行。从政策执行的过程来看，试点初期，发文单位以业务部门（住建部及相关部委）为主，注重垃圾分类配套设施的建设。总体而言，中央政府的关注较少、激励作用不明显、政策变现力低；试点中期，随着国务院以及全国人大常委会的介入，政治势能明显升高，呈现出中央政府重视、地方政府积极执行的局面；试点后期，政治势能保持高位，城市生活垃圾分类政策执行的话语基调由激励性变为强制性，中央政府选择在全国范围内逐步推开城市生活垃圾强制分类。作为理性的行动者，地方政府也能敏锐地察觉出不同试点阶段的政治势能并采取相应的执行策略，呈现“强势者借势、弱势者造势”的科层特性。试点地区通过创建示范的方式来回应中央政府的动员和指引，并建立起与其他地方政府间的联系，以彰显其在试验框架中的优势地位。非试点地区则借助试点开放的机会，由学习观望到自下而上设立本地区内的试点，以创新经验吸引上级政府的注意力，形成与试点地区相对应的竞争力这种依势而动的策略互动也反映了央地互动下政策试验网络的灵活性与竞争性，为城市生活垃圾分类政策的推进提供了转换的空间。

结论与讨论

（一）主要结论

以局部性试验带动整体改革的试验机制是推动中国政策体系变迁与发展的重要实践经验。基于城市生活垃圾分类政策变迁这一案例，本文探讨了政策试验府际网络中行动者之间的关系互动及其对政策过程和政策结果的影响，得出以下结论：

一是中央政府、试点地区与非试点地区政府依据各自所具有的话语位阶与资源优势在府际网络中分别扮演着上位协调、示范引领与对标竞争的行动者角色，形成了“ 三轮六轨” 制的结构框架。在该框架中，中央政府掌握着试点项目的控制权，全过程指导试验进程；试点地区政府开展创新活动，向上吸引中央政府的政策注意力，向下发挥示范带动的作用；非试点地区政府对标中央政策要求、对照试点经验，在学习观望中走向创新竞争。不同行动者之间的互动推动了政策试验项目的发展。

二是行动者之间的关系互动是影响政策变迁的重要机制。在不同的试点阶段，中央政府以增设试点开放网络、调整发文单位的位阶、转变政策执行话语基调的方式对城市生活垃圾分类政策加以调整，试点地区与非试点地区据此采取差异化的应对策略。试验网络也因政策行动者间的关系互动由封闭走向开放，且网络结构与政策结果相互调适。

三是政策试验的府际网络内嵌于科层组织结构当中，中央政府通过目标考核与晋升激励实现对试点地区与非试点地区的调节和控制，并以强弱不同的政治势能来修正政策执行中出现的偏差；试点地区与非试点地区根据试验情境中的利益契合度与政策执行压力因势而动，将任务层层发包给基层单位。这种层级间的传递与互动实现了政策执行的上下贯通，呈现出层级和水平结构相结合的特征。

（二）边际贡献

本研究在文献分析与理论对话的基础上，建立了政策试验府际网络的“三轮六轨” 制结构框架，用于研究城市生活垃圾分类政策变迁的因果机制。其边际贡献在于：将中央政府、试点地区与非试点地区政府纳入一个统一的分析框架当中，区分了三者在试验网络中的行动者角色，拓展了“双轨制政策试验” 的应用框架；以政策网络的视角建立了中央政府、试点地区与非试点地区政府在具体试验场景中的动态联系，分析了不同试点阶段政策试验的府际网络变化对政策结果的影响，丰富了网络治理视域下政府间行为互动的解释机制。

（三）研究展望

“三轮六轨” 制的府际网络框架展示了中央政府、试点地区与非试点地区政府在特定试验场域中的行动者角色与互动关系。这种稳定的治理结构也存在于低碳城市建设试点、土地制度改革试点、住房租赁改革试点等其他政策领域，协调着试点项目在地方政府间的有效运转。本文的研究局限在于：第一，政策网络理论强调国家与社会的双向互动，本文重点关注的是政府间网络结构对政策过程和政策结果的影响，对专家学者、利益相关者等其他参与主体在政策网络中的作用未作充分讨论；第二，本文主要选取了重庆、上海、广州三个城市，以过程追踪的方法分析了城市生活垃圾分类政策变迁的因果机制，对政策试验全局的解释力相对有限；第三，“ 三轮六轨” 制的网络治理框架多讨论的是“块与块” 之间的互动，对于试验过程中“ 条与条”“条与块” 之间的互动关注不足。上述问题需要在后续研究中作进一步回答。

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本期来源：《政治学研究》2024年第3期

编辑：伟芳

校对：丹杨

审核：曾锋

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