土地出让合同解除后，已登记的不动产怎么办
本文发表于《中国不动产》2021年第6期
地方有个案例，2010年甲开发商购买了一块国有建设用地，分三期开发，并缴纳了第一期的土地出让金，经当地政府同意办理了第一期用地的土地使用权登记。后由于资金紧张，经自然资源局多次催缴，甲依然拒不缴纳剩余两期的土地出让金。政府决定解除土地出让合同并下发决定书告知甲，不动产登记中心根据政府解除合同决定书撤销原土地使用权登记，甲向当地法院起诉。此案例涉及合同解除的效力及出让合同的性质等问题，下面具文分析。
一、民事合同的解除与被撤销后果不同
现代市场经济基础是市场主体享有根据意思表示自主形成相互间法律关系的权利，民事主体依自由意志签订合同形成相互之间的法律关系，并受到法律的承认和保护。合同一经签订，对当事人具有法律约束力。有解除权的当事人可以依据法定解除权和约定解除权提出解除合同。法定或约定的解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。合同解除权是形成权，依照权利人单方意思表示就可以使已经成立的民事法律关系发生变化的权利，发生合同权利义务关系终止的效力。我国法律认为，合同解除无溯及力，请求权人不能于合同解除当日直接取得返还之物的物权，而仅享有请求相对方转移权属的权利。《民法典》规定合同解除后已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。即合同解除后，一方当时人仅享有要求对方配合的请求权。
另一方面，按照法律规定合同被撤销或者被判决无效的，有溯及力。原《合同法》规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。《民法典》进一步规定，无效或被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力。即合同被撤销或无效的，应追溯到合同签订前的状态，视为合同当事人自始没有签订过合同。那么已经根据买卖合同办理了不动产转移登记的，登记效力视立法模式而不同。对于承认物权行为无因性的德国等大陆法系国家，即使作为登记原因行为的买卖合同被撤销，当事人做出移转不动产权属的意思表示（物权行为）依然独立存在不受影响，物权登记依然有效，另一方仅可行使不当得利的请求权要求对方配合办理不动产转移登记。但在承认物权行为独立性不承认无因性的瑞士等国，原因行为（合同）无效，物权登记也同其命运，归于无效。通说认为，我国物权立法采纳的是瑞士的债权形式主义模式，在依法律行为发生物权变动的情形，合同加登记发生物权变动的效力。物权行为有其独立性，但应随与原因行为即债权行为的瑕疵同命运。在合同具有法定无效情形被撤销或判决无效的时，合同民事权利义务关系溯及的归于消灭，自始没有法律约束力。此时的物权登记仅有形式上的效力。因此作为登记原因的合同被判决无效的，建议创设撤销登记的类型，申请人可以单方申请撤销物权登记。之所以不建议采用更正登记的形式，是由于可能在某些法院会不恰当的引用到《民法典》关于登记错误的条款，牵涉到登记机构的赔偿责任。
二、土地出让合同解除效果与其性质有关
解除土地出让合同的效果与出让合同的性质有关。国有建设用地使用权出让合同兼有行政性和民事性，民法与行政法学界对其性质的观点不同。2005年《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将之作为民事合同，2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确，矿业权等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议。自文义解释，国有土地使用权出让合同自然属于行政合同。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出，“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。”2018年机构改革前政府在土地使用权出让中的角色模糊，以行政管理为主。国家所有权在土地出让中缺位，导致湖泊湿地等自然资源被滥占破坏。2019年中办国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出，国务院授权自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。
可见在机构改革前，各级政府在出让合同中位于行政管理的角色。机构改革后，国家委托各级自然资源主管部门作为土地所有者代表和使用权人签订出让合同，双方处于平等的民事主体地位。所有者权益司是自然资源部的内设部门，虽然在市县上所有者权益部门一般与土地利用部门合二为一，但土地所有者权利和土地监管者的权力不同，两者不可偏废。出让合同兼有民事实现土地所有权价值的民事目标和土地高效集约利用、用途管制、土地市场调控等公共管理的行政目标。对土地闲置行为予以行政处罚等行政管理的内容涉及行政职权，理论上不应在作为民事合同的出让合同中体现，否则应视为具有行政性的行政合同。
若认为出让合同属于民事合同，在出让合同法定或约定的解除事由出现后，自然资源局报经政府同意可行使解除权，向受让人发出解除合同通知书。出让合同自通知书送达之日起解除，受让人有异议的可以向法院起诉。如果已办理了土地使用权不动产登记，此解除并未发生溯及力，只产生恢复原状请求权，不得直接依据政府解除合同通知书注销登记，可要求受让人申请注销登记或依嘱托注销不动产登记，同时发生返还出让金的义务。若认为出让合同是行政合同，则自然资源局解除合同是在行使行政职权，可以直接根据解除合同决定书注销土地使用权登记。
目前法院趋向以行政合同审查土地出让合同纠纷，严格审查登记机构的登记行为。由于注销登记对当事人权益影响巨大，且没有明确规定，法院更多是进行程序正当性审查。登记机构已多次被最高法院以没有召开听证会为由判决败诉。本案涉及未交土地出让金，是土地出让合同的法定解除情形。理论上来说收取土地出让金应属于所有权人的民事权益，在依嘱托注销登记的情形无需听证。但如果是解除出让合同后申请撤销或注销登记的则建议依职权主动召开听证，避免败诉的不利后果。
