广东省自然资源厅关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）
各地级以上市人民政府，省有关单位：
为深入实施《广东省国土空间规划（2021—2035年）》，贯彻落实《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号），进一步规范我省城镇开发边界管理，经省人民政府同意，现就有关事项通知如下：
一、坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性，强化城镇建设用地总量管控和时序安排
各地在国土空间规划实施管理中，要坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性，不得擅自突破划定成果确定的规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数。城镇开发边界内原则上按城镇建设用地管理，城镇开发边界外用地项目涉及新增城镇建设用地的，须纳入本地区城镇开发边界扩展倍数统筹核算，并等量缩减城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模。
市县国土空间总体规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量用地使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%。各地级以上市可以根据经济社会发展等需要，在市域范围内对所辖县（市、区）的规模使用时序进行统筹平衡。
二、严格城镇开发边界管理，规范有序开展城镇开发边界局部优化
市县国土空间总体规划实施期间，各地要进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，使城镇开发边界划定成果精准落地实施。在严格落实耕地保护优先序，确保规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对城镇开发边界进行局部优化。省自然资源厅应及时将审查认定后的局部优化相关数据向自然资源部汇交，经自然资源部检验合格，并纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的，方可作为规划管理、用地用海审批的依据。
符合城镇开发边界允许局部优化的情形和办理程序如下：
（一）国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的。
1.县级以上自然资源主管部门（东莞、中山市可自行规定，下同）应编制城镇开发边界局部优化方案（含局部优化成果矢量数据，下同，详见附件），并附上经党中央、国务院或者省委、省人民政府发布的文件或批准的规划中明确的具体战略、政策、项目名称等，或省级以上投资主管部门批准纳入国家级或省级重大项目的文件（因重大项目局部优化城镇开发边界的，每个项目原则上只允许调整一次），或行政区划调整批复文件等证明材料，报地级以上市自然资源主管部门进行初审。
2.地级以上市自然资源主管部门初审通过并报经地级以上市人民政府同意后，报省自然资源厅进行审查认定。
3.涉及跨县（市、区）城镇开发边界局部优化的，地级以上市自然资源主管部门编制城镇开发边界局部优化方案，由地级以上市人民政府报省人民政府审查认定。
（二）因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的。
1.由县级以上自然资源主管部门编制城镇开发边界局部优化方案，并附上县级人民政府或地级以上市行业主管部门出具的证明材料，报地级以上市自然资源主管部门进行初审。
2.地级以上市自然资源主管部门初审通过并报经地级以上市人民政府同意后，报省自然资源厅进行审查认定。
（三）耕地和永久基本农田核实处置工作中确需统筹优化城镇开发边界的。
按照《自然资源部办公厅关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资办发〔2023〕25号），根据自然资源部批准同意的耕地和永久基本农田核实处置方案，可修改城镇开发边界。
（四）已依法依规批准且完成备案、或已办理划拨或出让手续，或已核发建设用地使用权权属证书的建设用地，以及已依法依规批准的、或已办理出让手续的、或已核发海域使用权证书的建设用海，已报部备案通过的历史围填海处理方案范围内的用海，确需纳入城镇开发边界的。
1.由县级以上自然资源主管部门编制城镇开发边界局部优化方案，并附上所涉建设用地用海合法手续等有关证明材料，报地级以上市自然资源主管部门进行初审。
2.地级以上市自然资源主管部门初审通过并报经地级以上市人民政府同意后，报省自然资源厅进行审查认定。
（五）已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的。
1.县级以上自然资源主管部门根据已批准实施的全域土地综合整治方案，编制城镇开发边界局部优化方案，报地级以上市自然资源主管部门进行初审。局部优化总量幅度每年不得超过所在县（市、区）规划新增城镇建设用地规模剩余总量的5%，且每个县（市、区）每年原则上不得超过一次。
2.地级以上市自然资源主管部门初审通过并报经地级以上市人民政府同意后，报省自然资源厅进行审查认定。
3.尚未编制全域土地综合整治实施方案的，县级人民政府可在编制方案时将城镇开发边界局部优化方案一并纳入，按程序报批。
（六）规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的。
由县级以上自然资源主管部门编制城镇开发边界局部优化方案，报地级以上市自然资源主管部门审查同意，并报省自然资源厅备案。
三、引导城镇建设用地集约集聚布局，明确城镇开发边界外管控要求
各地要充分引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚发展，提高土地节约集约利用水平。各地应发挥规划单元衔接总规与详规的管控载体作用，在符合市县总规底线管控、功能结构、市县级设施布局等要求的前提下，通过编制或调整详细规划优化细化城镇开发边界内用地布局，经有审批权政府批准后可同步更新县级国土空间总体规划数据库，每年12月底前将更新后的总体规划数据库报省自然资源厅备案。
城镇开发边界外不得进行城镇集中建设（单图斑面积30公顷及以上原则上视作城镇集中建设，有特殊选址要求的能源、“平急两用”等项目不受此面积标准制约），不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。为保障城乡融合、区域一体化发展和“平急两用”公共基础设施建设等合理需要，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，具体建设项目应符合《广东省自然资源厅关于明确市县级国土空间总体规划数据库启用条件及使用规则的通知》（粤自然资函〔2023〕630号）明确的《城镇开发边界外布局建设项目准入目录（试行）》。
各级自然资源主管部门在对建设项目开展规划审核时，既要审查是否符合城镇开发边界外准入情形，还须审查是否在县级国土空间总体规划数据库中落实相应建设用地。在城镇开发边界外需使用城镇建设用地但在县级国土空间总体规划数据库中未落实相应建设用地的，需编制城镇开发边界外新增城镇建设用地规模落实使用情况表（详见附件），由地级以上市自然资源主管部门批准，报省自然资源厅备案并更新规划数据库后再办理用地审批手续。
四、加强城镇开发边界全生命周期管理，建立新增城镇建设用地规模台账管理机制
省自然资源厅将依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强对城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等全生命周期管理。各级自然资源主管部门应加快建立健全相关制度机制，切实加强国土空间规划实施监测。
各级自然资源主管部门要建立城镇开发边界内外新增城镇建设用地规模台账管理机制，确保规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。城镇开发边界外布局新增城镇建设用地原则上不得超过当地城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模的20%。原则上以县（市、区）为基本单元，依据城镇开发边界外实际落实使用的新增城镇建设用地规模，每年定期开展一次城镇开发边界内新增城镇建设用地规模等量缩减工作，数据成果报省自然资源厅审查通过后更新相应的县级国土空间总体规划数据库。
本通知自印发之日起施行。各级自然资源主管部门可结合地方实际进一步细化操作细则。相关法律法规另有规定的，从其规定。
附件：
1.城镇开发边界局部优化方案编制要求
2.广东省自然资源厅关于明确市县级国土空间总体规划数据库启用条件及使用规则的通知
3.**市自然资源局关于《城镇开发边界外新增城镇建设用地规模落实使用情况表》备案的请示（参考模板）
4.广东省城镇开发边界局部优化成果数据汇交要求
广东省自然资源厅
2024年6月17日
附件1
城镇开发边界局部优化方案编制要求
根据《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）等有关规定，开展城镇开发边界局部优化工作应编制城镇开发边界局部优化方案，具体编制要求如下：
一、优化原则
（一）城镇开发边界管理应贯彻落实主体功能区战略和制度，落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度，符合耕地和永久基本农田、生态保护红线管控要求；
（二）不突破规划新增城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，以县域为单位（通过市内规模统筹优化城镇开发边界布局的以市域为单位）优化前后规划新增城镇建设用地规模不增加；
（三）优化后的城镇开发边界更加集聚连片，调入城镇开发边界地块原则上应与原城镇开发边界集中连片，不得产生新的碎小图斑；
（四）调入地块不得涉及永久基本农田、生态保护红线以及自然保护地等各类限制性因素，并符合相关法律法规规定。在最新年度的国土变更调查中或实际已使用为城镇建设用地的，以及已在部或省备案的已批准建设用地不得调出城镇开发边界。
二、编制程序
（一）落实地块
选择调入、调出地块（调入、调出均以实际调整的地块范围为计算单位）。调入地块不得涉及永久基本农田、生态保护红线以及自然保护地等各类限制性因素，在最新年度的国土变更调查或实际已使用为建设用地，应予以解释说明；属于违法用地的，需承诺在用地报批前完成违法用地处置。调出地块不得是最新年度国土变更调查的城镇建设用地、已在部或省备案的已批准建设用地、已批准填海项目、在批建设用地和填海项目。若调出地块已批准为建设用地，应先依法撤销其建设用地批准文件。
（二）编制方案
县级以上自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，征求有关部门意见并面向社会公众公示。如跨县域统筹优化城镇开发边界的，还应征求市级有关部门意见并组织专家论证。
（三）审查方案
城镇开发边界局部优化方案按要求逐级报送审核后报省自然资源厅审查认定或备案。
（四）公告方案
部检验通过并反馈后，应及时对规划数据库有关图层进行更新，并在调整地块涉及的县、镇级行政区域予以公告。
三、方案内容
方案包括文本、表格、图件、附件、矢量数据包五个部分，矢量数据内容及成果汇交要求详见《广东省城镇开发边界管理成果数据汇交要求》。
（一）文本
1.封面
包括方案名称、组织编制单位、编制日期。
方案名称，如“XX县（市、区）城镇开发边界局部优化方案（项目名称）”。
组织编制单位为县级以上自然资源主管部门，如XX县自然资源局/XX市自然资源局等，并加盖公章。
编制日期为“20XX年XX月”。
2.目录
包括一、二级标题、页码和附表、附图、附件的名称和页码。
3.正文
（1）概况。简要介绍城镇开发边界局部优化涉及区域的地理位置、经济社会发展概况、国土空间总体规划编制与实施情况。
（2）优化原因分析。阐述城镇开发边界局部优化的背景与原因，论述必要性与紧迫性。
（3）可行性分析。阐述城镇开发边界局部优化适用的相关法律法规和政策规定，逐个说明城镇开发边界局部优化地块所属的具体优化情形，分析局部优化地块科学性、合理性及与相关规划的协调性。
（4）具体优化情况。阐述城镇开发边界局部优化中涉及的调入、调出地块面积、土地利用现状、国土空间规划（三条控制线、规划用地用海类型）等情况，并填写城镇开发边界局部优化涉及地块基本情况表（附表1）；说明优化前后城镇建设用地、村庄建设用地、区域基础设施用地及其他建设用地、非建设用地调整情况；说明调整前后城镇开发边界面积、城镇开发边界扩展倍数变化情况，并填写调整前后土地利用主要调控指标对比表（附表2）；对耕地占补平衡以及对生态环境的影响等情况进行说明。
（5）征求意见采纳情况及公示情况说明。阐述征求县（市、区）级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、农业农村、生态环境、水利、林业等有关部门书面意见及意见采纳情况说明，填写征求意见及采纳情况表（附表3）。阐述开展公示情况。
（二）表格
包括附表1、2、3。
（三）图件
包括调入、调出地块土地利用现状图，调入、调出地块优化前“三区三线”划定图，调入、调出地块优化后“三区三线”划定图，调入、调出地块优化前土地使用规划图以及调入、调出地块照片及最新卫星影像图等。涉及多个调整地块的可分幅表示，具体制图规范应符合《广东省县级国土空间总体规划制图规范（试行）》。
（四）附件
1.市级自然资源主管部门审查意见;
2.县（市、区）级发展改革、工业信息、住房建设、农业农村、生态环境、林业等有关部门书面意见（可根据项目性质及地方职能机构设置情况适当调整）；
3.调入地块相关解释证明文件（属国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的，应附经党中央、国务院，或者省委、省人民政府发布的文件或批准的规划中明确的具体战略、政策、项目名称等，或省级以上投资主管部门出具的纳入国家级或省级重大项目的证明材料，或行政区划调整批复文件等证明材料；属已依法依规批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，已依法依规批准的、或已办理出让手续的、或已核发海域使用权证书的建设用海，已报部备案通过的历史围填海处理方案范围内的用海，确需纳入城镇开发边界的，应附所涉建设用地用海合法手续等有关证明材料；属因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复等防灾减灾需要调整城镇开发边界布局的，应附县级以上人民政府或市级以上行业主管部门出具的证明材料）；依据已批准实施全域土地综合整治调入城镇开发边界的，应附全域土地综合整治实施方案，并论证说明调入地块在全域土地综合整治实施方案中的具体建设内容和项目范围。
4.调出地块未批准为建设用地的说明（由县级以上自然资源主管部门盖章）；依据已批准实施全域土地综合整治调出城镇开发边界的，应在整治实施方案中明确选择的调出地块未批准为建设用地，并承诺在规划期内不再用于城镇开发建设。
5.调整地块与国土空间规划其他管控底线的衔接情况说明
（说明是否涉及总体规划确定的城市蓝线、绿线、黄线和紫线等城市管控底线内容，涉及的应明确是否符合管控要求，由县级以上自然资源主管部门盖章）；
6.调整地块涉及现状建设用地情况的说明（调入地块涉及现状建设用地的提供，由县级以上自然资源主管部门盖章）。
附表：1-1.城镇开发边界局部优化涉及地块基本情况表
1-2.优化前后土地利用主要调控指标对比表
1-3.征求意见及采纳情况表
按照自然资源部统计核算口径，城镇开发边界扩展倍数=（城镇开发边界面积-边界内现状建设用地-已批未建用地）/全域现状城镇建设用地+1；其中，已批未建用地、全域现状城镇建设用地的核算口径为三区三线划定时的统计口径。规划新增城镇建设用地规模指的是城镇开发边界划定时划定的新增城镇空间范围面积。
