CGI深度 | 破解欧洲困局——解读德拉吉《欧盟竞争力的未来》

►  欧盟经济长期低迷，与美国差距越来越大，民众陷入焦虑。欧盟各界持续分析经济下滑的根源，并努力探寻如何有效提升欧盟竞争力，然而至今仍未扭转欧洲经济的下行态势。德拉吉牵头完成的《欧盟竞争力的未来》，融合了欧盟各界关于如何提升竞争力的思考，是当前较为全面且颇具突破性的一次尝试。

►  德拉吉从创新这一竞争力的核心问题出发，考虑外部冲击后认为，欧盟竞争力的下降主要源于四大挑战，分别为：创新投入匮乏，无法集中资源支持颠覆式创新项目；各国市场割裂，导致中小创新企业难以发展壮大；能源成本高企，抬高企业的创新成本；地缘政治风险，提高了企业创新投资的不确定性。

►  面对挑战，德拉吉报告从三个方面提出了具体的建议。在改革创新体系方面，通过改革投票机制和增加预算以提高创新投入，建设单一市场和资本市场联盟。在降低能源成本方面，通过联合采购提高议价能力，以压低化石能源价格，通过多种产业政策促进本土绿色产业发展，增加绿色供给以降低清洁能源价格。在增强经济安全方面，通过增加国防支出和提高产业链韧性，降低地缘政治风险的影响。

► 德拉吉报告作为体现当下欧盟焦虑现状的代表性作品，在一定程度上触碰到了欧盟问题的关键，即欧盟一体化程度不足，并试图给出一套彻底的解决方案。但欧盟部分问题积重难返，对于涉及到欧盟作为一个整体的预算划分、决策制度和利益协调的措施，实施起来阻力较大。

► 由于德拉吉提出的多项措施都难以改变欧盟决策机制的本质矛盾，欧盟创新能力提升的挑战具有长期性，未来经济或许会出现小幅度反弹，但可能难以有强劲的增长。仅靠欧盟自身或难以应对长期挑战，中欧合作能为欧洲带来更多益处，特朗普上台更是为此提供契机。我们认为中欧可以从产业链和金融市场两方面展开深度合作，寻求合作双赢的空间。

近年来，欧盟经济增长乏力，增速长期低位徘徊，与美国的差距逐渐拉大。加之受新地缘环境影响，欧盟经济可谓内外交困，为提振本土产业，欧盟甚至不惜采取贸易保护措施，如欧盟委员会于2024年10月决定对从中国进口的电动汽车征收为期五年的最终反补贴税，不同车企面临的税率从17%到35%不等^[1]。然而，尽管欧盟近年来陆续出台了多种提振经济的政策，但仍然没有逆转增长颓势，这种持续的经济疲软令欧盟陷入深层次的焦虑。事实上，无论是政策层还是商界、民间，都深知重振欧盟经济的必要性和紧迫性，过去十年涌现出大量讨论提升欧盟竞争力的学术文章、研究报告和有关产业战略的政策辩论。其中，2024年9月发布的“德拉吉报告”，即马里奥·德拉吉撰写的《欧盟竞争力的未来》，是近期较为重磅的典型代表。报告直言欧盟“面临生存挑战”，全面展示了欧盟的经济现实，深入探究了其增长乏力的根源，并给出了一系列政策建议。该报告一经发布就在欧洲各界引起了广泛关注和热烈讨论，新一届欧盟委员会对德拉吉报告尤其重视，这对我们理解当下欧盟经济底层逻辑和未来政策走向具有重要的参考意义。德拉吉报告还全面展示了欧盟视角下的中欧关系，报告全文提及“中国”超过300次，在很多部分的讨论中都有涉及，将欧盟对中国的复杂态度展现得淋漓尽致。本文将对德拉吉报告进行深入解读，透析报告中反映出的欧盟焦虑现状，探讨德拉吉所提建议的有效性，以期为理解欧盟当前的困境、未来政策意图和思考中欧合作走向提供参考。

经济长期低迷，与美国差距越来越大，欧盟民众陷入焦虑。过去20年，欧盟经济增长一直落后于美国，按不变价计算的经济总量差距从2002年的17%，扩大至2023年的30%，而中国在迅速追赶；自2000年以来，美国人均实际可支配收入的增幅几乎是欧盟的2倍^[2]。今年2月，法国政府对2024年经济增长的预测从1.4%下调至1%^[3]，10月德国政府将2024年经济增长预期由0.3%下调至-0.2%^[4]，作为欧盟两大核心经济体的法国和德国经济前景不太明朗，无疑是欧盟经济复苏乏力的缩影，深刻反映出欧盟经济当前所面临的严峻挑战。在此艰难形势下，欧盟民众对未来预期普遍悲观，纷纷增加储蓄以应对可能的经济困境。欧盟调查显示，近年来欧盟民众的消费信心指数屡屡跌破长期平均水平^[5]，而家庭储蓄率则节节攀升，已升至疫情后的最高水平^[6]。企业状况也不容乐观，欧盟非金融企业投资率已跌至2016年以来的最低水平^[7]，采购经理人指数创10个月以来新低^[8]。欧盟各大媒体充斥着关于经济下滑的报道，反映了整个社会对经济环境的不安情绪。

欧盟各界持续探究经济下滑的根源，并努力探寻应对之策，探讨的核心逐步聚焦为如何有效提升欧盟竞争力，然而至今仍未扭转欧洲经济的下行态势。2020年以来，探讨如何提升欧洲竞争力的智库报告和学术文章如雪片般涌现，光是欧盟出台的产业政策文件就不下580份^[9]。其中最新的文件包括《欧盟长期竞争力：展望2030》、《2024年单一市场和竞争力报告》等，具体的适用法案包括鼓励数字化转型的《数字市场法》与《数字服务法》，促进劳动力流动的《技能公约》，支持高新技术产业的《芯片法案》与《净零工业法案》等。尽管欧盟已经出台了大量措施以复苏经济，也只能维持经济情绪的总体稳定，难以带来增长。特别是与美国和中国动用的国家资源相比，欧盟层面的集体行动显得较为不足。欧盟开始清醒地认识到，如果要为长期增长提供动力并提升自身竞争力，一场彻底的变革已经刻不容缓。

在此背景下，德拉吉牵头完成的《欧盟竞争力的未来》融合了欧盟各界关于如何提升竞争力的思考，可以说是当前较为全面且具突破性的一次尝试，一经发布便引起了全球范围的广泛关注和讨论。德拉吉报告的写作历时整整一年^[10]，广泛吸收了各方意见。根据欧委会公布的名单，德拉吉的团队收到了来自大学、智库、企业、欧盟机构、商业协会和非政府组织共236份书面或会议形式的建议^[11]。因其对现实问题的深刻洞察与大量建设性的建议，报告得到了欧委会的高度认可。在此前的欧洲议会上，冯德莱恩称新委员会的首个重大举措“竞争力指南”计划将建立在“德拉吉报告”的基础上^[12]，对报告的重视令人瞩目。从政治领袖到商业界、学术界，都围绕报告中的观点和建议展开了深入探讨。德国经济部部长哈贝克称赞其为欧洲的警钟^[13]，著名企业家马斯克也认同该报告对欧盟进行了准确的批评^[14]。而与此同时，反对声音则质疑报告建议的可行性 ^[15]，对建议的有效性和欧盟未来都持有相对悲观的态度^[16]。

德拉吉报告是欧盟在焦虑之际提出的“处方”，报告中对于中国十分关注，对研究中欧关系发展态势具有重要意义。在报告第一部分的69页内容中，有25页提到了中国^[17]。报告指出，欧盟的竞争力目前正受到两方面的挤压，在需求端，欧盟企业正面临国外需求（尤其是来自中国的需求）走弱，在供给端，来自中国企业的竞争压力不断上升，一定程度上挤占了欧盟企业的生存空间。报告对中国的态度存在竞争担忧和战略审视，深入剖析德拉吉报告可能带来的影响，将为中欧关系领域的研究与决策提供关键的参考依据。

欧洲人对自身竞争力的下滑焦虑已久，竞争力危机究竟源自何处呢？德拉吉在报告中指出：近20年欧盟与美国在人均GDP方面存在差距，其中72%可归因于生产率的放缓。在这一时期，欧盟不仅生产率增速逐渐放缓，经济结构也趋于固化，企业研发投入排名前三的一直是汽车企业，甚至错过了互联网数字革命的浪潮。欧盟经济陷入了“中等技术陷阱”的循环，呈现出“低工业活力、低创新、低投资、低生产率”的特点。反观美国，其研发投入排名前三的企业自21世纪初的汽车与制药行业起，在2010年代转向软件和硬件行业，到了2020年代又步入数字行业，其资源始终朝着具有高生产率增长潜力的部门流动。生产率放缓与创新能力下降是一个硬币的两面。德拉吉从创新这一竞争力的核心问题出发，考虑外部冲击后认为，欧盟竞争力的下降主要源于四大挑战，分别为长期桎梏创新体系本身的创新投入匮乏、各国市场割裂，以及近期加剧的能源成本冲击、地缘政治风险。

首先，欧盟创新投入匮乏，不仅体现在投入总额不足，而且体现在投入分散，无法集中资源支持颠覆式创新项目。报告认为，在研发方面的公共支出中，欧盟层面对于颠覆式创新的重视度不够，预算支持低，导致创新想法难以获得资助。欧盟层面的财政预算规模本就较低，仅为欧盟GDP的1%，其中划拨给“单一市场、创新和数字化”的预算仅占12%，而旨在提升福利与公平的“凝聚力”项目都占到35%^[18]。“单一市场、创新和数字化”中包含欧盟主要的研发支持计划，“地平线欧洲”（Horizon Europe）。“地平线欧洲”2021-2027年总预算接近1000亿欧元，设有卓越科学、全球挑战与产业竞争力、创新欧洲三大支柱，在这三大支柱下包含一系列具体项目或行动^[19]。在这其中，用于支持颠覆式创新项目的预算主要来自欧盟创新理事会探路者项目（EIC Pathfinder），2024年预算仅为2.56亿欧元，仅占同年“地平线欧洲”预算的3.5%^[20]，而2024年美国国防高级研究计划局（DARPA）的预算为41亿美元。正由于欧盟内部缺乏协调，导致其涵盖的领域过多，无法将资源聚焦于关键的创新领域，从而削弱了整体创新资源的利用效率与创新项目的推进力度。投入总额不足叠加投入分散，最终也导致了欧盟对颠覆式创新的单笔资助额较低，最高资助额不超过400万欧元^[21]。而DARPA平均每个项目可获得约1300万美元资助，最高资助额可能达到1亿美元^[22]。

其次，欧盟各国市场割裂，缺乏规模效应的同时，带来融资难、监管多的问题，导致中小创新企业难以发展壮大。欧盟各国市场割裂，初创企业难以在一个个小的商品市场上实现规模化扩张，薄弱的成长前景致使其难以吸引融资，反过来又对资本市场的发展形成了阻碍，形成了一种复杂的因果循环困境。由于缺乏单一市场，欧盟企业无法充分享受大市场所带来的规模效益、资源优化配置效益以及竞争合作效益。同时，单一市场的缺失导致的欧盟资本市场较弱，也制约了企业的发展。特别是在与创新紧密相连的风险投资领域，欧盟与美国和中国存在较大差距，全球风险投资基金在欧盟筹集的份额仅为5%，而美国为52%，中国为40%^[23]。在市场因素以外，企业还面临着各国繁琐的监管限制，数量多且不统一的监管，也导致初创企业在欧盟难以发展壮大。欧盟现在有大约100个以科技为重点的法律，由270个机构监管，给企业增添了沉重的合规成本。尤其在人工智能领域，欧盟虽已认识到将 AI 与制药、汽车等自身优势行业进行整合是提升生产率的关键所在，但诸多针对 AI 的监管措施，如《人工智能法案》、《通用数据保护条例》以及不同国家各自的规则等，均对欧盟 AI 公司的发展产生了抑制作用。由于市场小、融资难、监管多等障碍推高了欧洲企业的交易成本，长期桎梏企业创新和商业应用，大量欧盟企业选择迁出，更加不利于欧盟创新环境建设。从2008年到2021年，欧盟成长起147家独角兽企业，其中40家迁出，大部分迁到美国^[24]。

再次，能源价格高已长期拖累欧盟经济，近期又再次上涨，抬高了企业的创新成本，抑制了创新投资，甚至可能影响科技革命进程。由于欧洲缺乏石油等自然资源，化石能源依赖进口、价格高已长期拖累欧盟经济。加上欧盟又推行了较为激进的绿色转型规划，给能源价格增加了如能源税、环境税等税收楔子，进一步推高了能源成本。近两年俄乌冲突使情况进一步恶化。根据德拉吉报告的测算，2019年，欧盟的电价大约是美国的1.6倍，而2023年已上升至约2.6倍；天然气价格更是从约2倍上升至约4.5倍。能源转型将是渐进的，至少在十年内，化石燃料将继续在能源定价中发挥核心作用，持续给欧盟企业带来负担。脱碳可能是欧盟降低负担的一个机会，但在清洁能源方面，欧盟陷入了短期依赖中国与长期自主发展之间的两难权衡困境。短期内，直接进口中国物美价廉的光伏组件、风力涡轮机、绿氢电解槽等产品，是欧盟摆脱化石能源依赖、降低企业能源成本的最优路径；然而长期来看，对中国的依赖将使欧盟在清洁技术和电动汽车等推动脱碳的关键行业丧失竞争力，使欧盟深感不安，也造成了欧盟对中国态度的反复徘徊。如果欧盟选择抵制中国产品，也将造成其绿色转型成本居高。能源危机已对制造业造成沉重打击，不仅使企业利润率下降，而且对企业研发投入产生不利影响。2023年一项针对全球2300家企业的调查显示，34%的企业利润率因能源价格上涨而降低；随着能源成本上升，在未来3-5年内，37%企业预计削减技术支出，22%的企业预计削减研发支出^[25]。如果能源问题未能解决，其负面影响将会进一步蔓延至欧盟科技革命进程中。人工智能是引领新一轮科技革命的战略性技术，而训练人工智能模型和维护数据中心是高能耗的，欧盟高能源价格与人工智能高能耗的矛盾在未来几年将更加突出。一旦错过人工智能技术的浪潮，欧盟生产率所遭受的打击将是难以挽回的，可能使欧盟在全球科技竞争格局中陷入不利的境地。

最后，近期地缘政治风险上升，美国霸权^[26]下的政治红利减退，贸易保护主义抬头带来的国际贸易整体增速下降，提高了欧盟创新投资的不确定性。过去在美国霸权下，欧盟享受了地缘政治稳定的“和平红利”，可以利用较低的国防开支支持其经济目标。现在地缘政治局势变化，欧盟亟需扩大国防预算，增强国防能力，以稳固投资信心。此外，欧盟在关键原材料和先进技术产业链等方面高度依赖外部。欧盟约40%的进口来自于少数难以替代的供应商，其中约一半来自与欧盟没有战略合作关系的国家。供应集中且部分来自战略不结盟国家，容易增加断供风险，影响经济安全。尽管目前全球化倒退不明显，但依赖关系仍可能被用作地缘政治博弈的工具^[27]，增加不确定性，对创新投资产生不利影响。

欧盟生产率增长长期低迷，短期内遭受能源和地缘政治的严峻挑战，未来面临新兴技术领域的快速迭代和新兴国家的激烈竞争，依然充满风险。面对挑战，德拉吉报告从创新体系本身出发，兼顾能源和安全两个外部冲击，提出了具体的建议。

（一） 改革创新体系：汇聚更多资源倾向创新

在改革创新体系方面，过去欧盟关注重点多而模糊，资源分配较为分散，投入到创新的资源不足，导致欧盟的创新链薄弱。针对于此，报告提出的措施围绕如何聚焦创新这一重点，从促进研发创新和商业化两方面提出了建议。

在研究与创新阶段，报告提出要改革欧盟研发框架计划，引导更多预算用于支持创新。由于欧盟各成员国利益对技术创新的需求不一致，欧盟对创新的预算投入远远不足，颠覆性创新方面更是如此，当前欧盟创新理事会（EIC）的预算与美国DARPA存在较大差距。而同样由于各国利益难以调和，欧盟本不充足的创新预算常被分散在多个项目中，又加重了单个项目的资助不足。为此，德拉吉报告提出重视创新投入，通过扩大有效多数表决机制（Qualified Majority Voting，QMV）的适用领域，来引导更多预算用于改革研发框架，预算需要增加一倍，达到7年2000亿欧元的投入。这些预算在协调各成员国的基础上，应该侧重于成员国共同商定的少数优先事项，而非分散分布。为了配合新的研发框架计划，报告提出将EIC建立成“ARPA型”机构，大力支持潜力大、风险高的颠覆性创新项目，由项目经理和富有经验者来管理，加快申请流程，减少官僚主义。为了达到促进创新的目标，每年至少需要额外筹集7500-8000亿欧元用于投资，相当于欧盟2023年GDP的4.4-4.7%。按报告中的计划，这笔资金中的1500亿欧元用于数字技术发展、1000-1500亿欧元用于颠覆式创新，4500亿欧元用于能源转型，500亿欧元用于国防，这笔资金可由欧盟发行共同债务来筹集。

在商业化阶段，欧盟企业面临资本市场碎片化和商品市场分散的问题，为此报告提出建设资本市场联盟和单一市场，以改善欧盟企业融资环境，并鼓励欧盟中小企业在欧洲市场扩大规模。欧盟金融中介在创新资源配置中效率较低的关键原因有两个，一是欧盟过度依赖银行融资，风险投资市场不发达；二是欧盟资本市场分散，流入资本市场的储蓄较少。针对第一个原因，报告建议发展早期风险投资，评估并调整保险资本要求，提高欧洲投资基金的预算并协调其与EIC的合作，扩大欧洲投资银行集团的授权使其能够投资更大的项目，同时吸引私人资本。针对第二个原因，报告建议建立一个由更强大养老金支持的资本市场联盟。由于欧盟大多数国家实施的是现收现付制养老保险，欧盟的养老基金水平规模较小，导致欧盟资本市场的长期资本供应不足。为了增加资本市场的资金流，报告建议欧盟应该通过提供第二支柱养老金计划以将欧洲储蓄引向投资。此外，新企业成长面临各国复杂的监管和司法障碍，报告提出进一步强化单一市场建设，通过统一专利制度、通用数字身份等方式，在法规和监管上加强统一，减少创新商业化的成本。

总的来看，报告建议通过改革欧盟研发框架计划重视颠覆式创新，通过改善融资环节和建设单一市场支持创新企业成长，同时，通过增加融资和加强治理保障各类措施的推行，提升欧盟创新体系效率。

（二） 降低能源成本：从供需两侧降低能源价格

在降低能源成本方面，对于目前全球绿色转型的大背景下，报告分别从供需两侧入手来解决问题。在需求侧，通过联合采购整合化石能源需求，提高议价能力，以降低化石能源价格；在供给侧，通过鼓励技术创新等方式增加绿色供给，以降低清洁能源价格。

过去，欧盟的化石能源需求分散，议价能力弱，承担了虚高的化石能源成本。欧洲作为全球最大的天然气和液化天然气进口地区，在能源市场中没有充分利用其规模优势，议价能力亟待提升。如2022年能源危机期间，由于缺乏统一协调的联合采购机制，欧盟各成员国在国际市场上竞相高价购买天然气，助推了价格的不合理上涨，促使欧盟在能源供应方面陷入被动。这种分散采购的模式无法支撑欧盟在面对供应商时统一而有力的谈判立场，难以争取更有利的价格和供应条件，导致欧盟能源市场价格波动剧烈，企业和消费者承受了高昂的能源成本。因此，报告建议降低化石能源的措施围绕着提高议价能力展开。

报告提出强化联合采购这一关键措施，旨在提高欧盟的议价能力，以降低化石能源价格。联合采购的目的是将欧盟众多分散的采购需求整合汇聚成为整体购买力，提高采购规模。具体而言，在欧盟天然气联合采购平台Aggregate EU的基础上，建立具有约束力的联合采购规则，确保成员国能够协调一致行动，而不仅仅是自愿参与的供需匹配，从而在与供应商的谈判中争取更加优惠的价格、更加稳定的供应合同和更加灵活的交易条款，直接降低化石能源的采购成本。长期来看，通过联合采购措施，欧盟应逐步建立稳定的合作伙伴关系，如签订长期合同等方式，转向非现货采购渠道，降低对现货市场的依赖。现货市场价格波动频繁，受到短期供需关系的影响较大，不利于成本控制和稳定供应，企业难以进行长期规划，增加了能源成本的不确定性。而长期合同框架能够为欧盟提供更稳定的能源供应预期，避免因短期市场波动而导致的成本大幅上升，进一步提高议价能力，确保能源采购成本的可控性。

此外，报告建议通过配套改革能源相关的金融市场措施这种间接方式，为提高议价能力提供保障。在欧盟天然气市场中，少数非金融企业在部分交易场所的交易活动占比较大，且交易头寸集中，导致市场价格容易受到少数参与者行为的影响。当市场预期发生变化时，投资者的跟风行为和投机操作可能导致能源价格出现过度上涨或下跌，远远超出其基本面所应有的价格水平。对此，报告建议欧盟监管机构借鉴美国经验，在能源现货或衍生品价格与全球能源价格出现差异时，实施金融头寸限制和动态上限。这一措施可以防止市场过度投机行为，稳定能源市场价格，有助于欧盟在联合采购中更准确地评估能源成本，基于合理的价格预期制定采购策略，避免因价格异常波动而被迫接受不合理的采购条件，从而间接提高议价能力。

降低清洁能源成本的方式主要聚焦于如何增加绿色供给。欧盟的绿色技术创新在商业转化和规模发展上受到阻碍，导致欧盟虽是绿色技术的主要需求市场，但在太阳能光伏、风电设备等领域的创新能力不足，失去竞争优势。此外，欧盟制造商的生产成本和国际上其他有竞争力的对手存在差距，虽出台《净零工业法案》等相关法案，但其落地的金融支持政策分散、复杂且耗时，难以弥补生产成本差距，导致难以有效引导至本土的清洁技术产出，进而导致本土绿色供给难以满足需求。

报告建议欧盟通过促进清洁技术创新和应用的方式增加清洁能源供给，从而降低其价格。鼓励多种技术路径齐头并进，全面推动包括核能、氢能、生物能源等各类清洁能源的技术突破及其大规模部署，以提升清洁能源在能源结构中的占比，减少对传统化石能源的依赖，进而降低清洁能源价格。鼓励企业、科研机构和政府间开展广泛合作，加大清洁能源技术研发投入，通过建立创新合作平台，共享研发资源和技术成果，加速清洁能源技术的突破和应用，从而提升技术性能，降低生产成本。此外，过去欧盟的清洁能源项目的审批许可流程较为复杂，效率低下，不同成员国审批时间差异较大，制约了项目推进速度。为此，报告建议欧盟加大改革力度，如借助数字化手段提升审批效率，确保清洁能源项目能够及时落地，稳定供应。同时，报告建议完善清洁能源市场的交易规则和监管机制，促进市场良性竞争，提高市场活力，为清洁能源供给的增加和价格的降低创造良好市场环境。

总结来看，报告建议通过提升议价能力以降低化石能源成本，通过促进清洁技术发展以增加绿色供给，进而降低清洁能源成本。通过两方面措施的配合，降低企业和消费者承担的能源成本。

（三）  增强经济安全：降低地缘风险的影响

在增强经济安全方面，报告从过去欧盟经济增长的环境条件出发，着重强调在新的全球环境下，欧盟需要降低地缘政治风险带来的影响，为企业创新投资创造一个能形成相对稳定预期的环境。一方面是增强国防支出，以提高自主保障国防安全的能力；另一方面是增强关键原材料和先进技术供应链的韧性，降低因地缘冲突导致脱钩断链的风险。

随着地缘政治局势变化，安全风险上升，报告建议欧盟增加国防开支以提升自身防御能力。欧盟长期以来受益于和平环境和美国的霸权红利，许多成员国的国防支出未达到北约规定的2%的GDP的水平，尽管近年来国防支出有所上升，但仍需进一步提高以满足安全需求。例如，若所有未达标的北约成员国在2024年将国防支出提升至2%的GDP的水平，整体国防支出将增加600亿欧元。此外，欧盟还需额外投资约5000亿欧元用于恢复因长期投资不足而丧失的国防能力。

报告建议通过对关键原材料进行联合采购，提高供应商的制裁和断供成本，以提高供应链韧性。关键原材料对于欧盟的清洁技术和汽车等行业至关重要，但其供应高度集中，存在价格波动和地缘政治带来的潜在风险。欧盟在关键原材料的供应上高度依赖少数国家。为了降低风险，报告建议建立欧盟关键原材料平台，通过联合采购的方式达成一致行动，如果供应商因为安全原因对其断供，则会失去全部欧盟买家，从而对关键原材料的供应商形成一定的约束，提高其采取制裁措施的成本，确保供应稳定。

通过国内产业链替代的方式，提高关键原材料和先进技术的本土供给，降低供应链断裂带来的风险和损失。报告建议欧盟采取《关键原材料法案》（CRMA），制定涵盖整个供应链的综合战略，包括加强国内资源开发、提高回收利用能力以及探索深海采矿潜力等，挖掘本土资源潜力，降低对外部的依赖。在数字经济所需的关键技术方面，欧盟同样依赖其他国家，如半导体领域，欧盟在芯片设计、制造和关键材料设备等环节的国内产能有限，依赖亚洲地区的供应。为增强供应链韧性，报告建议欧盟制定协调一致的战略，加大对半导体等关键技术创新的投资，建立测试实验室，为相关企业提供研发补贴和税收激励等，促进关键技术国内产业链的建设，以提高本土供给。

总结来看，报告建议欧盟提高国防支出，通过联合采购提高供应商制裁成本以加强关键原材料供应链的韧性，通过国产替代提高本土关键原材料和先进技术供给，以应对上升的安全风险可能带来的影响，提高经济环境的确定性。

（一）德拉吉报告一定程度上触碰到了欧盟的焦虑根源

欧洲人意识到了经济增长的颓势并一直深感焦虑，德拉吉报告是体现这一现状的代表性作品。德拉吉递交的《欧盟竞争力的未来》，不仅是对当前欧盟经济困境的全面回应，提出的建议更可以说是对欧盟未来经济、科技和治理模式的一次重塑。德拉吉报告中涉及的问题分析和建议措施，不仅覆盖了与竞争力最紧密相关的创新领域，同时还涉及到对创新成本和投资造成较大影响的能源和安全领域，结构完整，布局长远。

在一定程度上，德拉吉报告触碰到了欧盟问题的关键，即欧盟一体化程度不足，并试图给出一套彻底的解决方案。德拉吉从创新投入不足、市场割裂、能源成本高企和地缘政治风险四大挑战出发，分别给出了详实的建议措施。德拉吉报告在一定程度上触碰到了当下欧盟所面临的困境关键问题，即欧盟的一体化程度还不足够。一体化程度不足导致了欧盟层面的关注点多而模糊，无法将资源集中于更为有益的事项如支持颠覆性创新；也导致了各国之间合作不够，不能发挥规模效应，比如分散在各国的创新资源无法整合；还导致了欧盟的各项政策之间协调困难，难以应对越来越复杂多变的外部环境。从加强欧盟作为一个整体以应对创新挑战的角度出发，可以看出德拉吉报告中，相当一部分建议是围绕这一思路展开的，只是各项政策对一体化程度的要求高低有所区别。

（二）但欧盟部分问题积重难返，改革措施恐面临重重阻力

德拉吉的建议中，通过加强欧盟的一体化程度以发挥作用的措施实行起来面临的压力较大，甚至可能无法落地。其中包括改革创新体系中提到的增加创新预算、建设单一市场，大幅提高投资等。因为这些措施大量涉及到欧盟作为一个整体的预算划分、决策制度和利益协调，统筹兼顾各国利益的难度较高，这是难以改变的事实。

促进研发创新的措施核心是通过增加预算和集中资金至重点项目，然而目前所有与欧盟预算相关的法案，都需要成员国的一致同意，要使欧盟小国放弃本国传统产业升级的经济效益，支持更有利于欧盟大国的高风险、高回报的颠覆式创新投入，是非常难的。长期以来，欧盟委员会通过决策的目标都是一致同意，尽管引入了有效多数表决机制，但其在实际应用中平均80%以上的决定仍然是一致同意做出的^[28]，有效多数表决通常只是作为一种手段来迫使各方妥协以达成共识。目前，仍然由一致同意机制决定的政策领域涉及更关键的国家主权部分，如外交、国防、税收和欧盟预算。2023年，法德曾经尝试扩大QMV的适用范围至外交和国防领域，不出所料地被欧盟小国反对而搁置^[29]。在德拉吉报告提出的一个月后，欧盟于10月发布了2025年EIC预算^[30]，其中支持颠覆式创新的EIC Pathfinder项目预算仅从2.56亿欧元上升至2.62亿欧元，而2025年DARPA的预算已从41亿美元上升至44亿美元^[31]，欧盟预算的上升幅度与德拉吉报告中增长一倍的展望相差甚远。因此，不论是从欧盟决策机制的底层逻辑分析，还是从欧盟预算调整的现实情况来看，报告中提出的增加预算并集中资助关键的研发项目的建议是充满挑战的。不过，随着地缘风险上升和美国战略中心的转移，欧盟各国增加国防支出的意愿上升。因此，我们认为创新投入的整体规模可能扩大，但颠覆式创新在整体预算中的比例未必能上升。

报告建议通过发行共同债务以增加生产性投资，已经受到了普遍质疑。德拉吉报告提到，为了满足达到提高欧盟竞争力的目标，欧盟需要每年增加7500亿至8000亿欧元的投资，占欧盟2023年GDP的4.4%至4.7%，而相比之下，1948-1951年著名的马歇尔计划下的投资才仅相当于当时欧盟GDP的1-2%。欧盟年度预算由多年度财政框架所限制，在2024年11月27日刚结束的欧盟预算谈判上，确定2025年度欧盟总预算为1994亿欧元^[32]，和7500亿欧元的悬殊差距表明其不能仅依赖欧盟层面。为弥补这一巨额资金缺口，德拉吉的建议是发行新的共同债务，这一建议存在较大争议，有诸多方面显示出其困难之处。首先，通过共同债务筹集资金在欧盟有先例，欧盟于2020年7月就“下一代欧盟”复苏计划达成协议，通过发行由所有成员国政府联合背书的共同债券来支援陷入财政困境的成员国政府，截至2023年底发行总额超过3000亿欧元^[33]，已经为欧盟带来了较大的偿债压力^[34]。报告中提出每年新增投资的数额较大，却没有明确成员国层面和欧盟层面各自出资的份额比例，报告中也并没有提出在缺乏大量公共资金流入的情况下，这笔高额的投资资金将来源于何处。其次，即使以某种方式筹集到这些庞大的财政资源，有效地使用也并非易事，比如确保资金的有效分配和使用，避免浪费和重复建设，统筹社会经济发展目标之间的关系和所需预算等，这些都可能又需要长时间的协调和决策。事实上，报告发布之后，被问及相关问题时，法国表示支持德拉吉的提议^[35]，但德国财政部长克里斯蒂安·林德纳已经否决了共同借债设想，他表示欧盟联合借款不会解决结构性问题^[36]，也折射出欧盟各国对于共同债务问题的不同立场，与国家财政、经济发展紧密相关，达成共识具有难度。

另一项促进创新措施的核心是从市场、资本、监管等维度加强欧盟的一体化，然而欧盟成员国利益不统一，长期注重保护个人权利和福利，这也是难以改变的。前文提到，欧盟现在有大约100个以科技为重点的法律，由270个机构监管。在这样大的法规基数上，以欧盟缓慢且缺乏协调的决策机制，是无法在短期内达成一致的。协调创新企业的特殊制度，统一公司法、破产法、劳动法和税收等，或将损害部分国家的利益，引起其强烈反对。例如，协调欧盟成员国税收政策一直是一个具有较大争议的问题，2024年爱尔兰维持着欧盟最低的公司税率之一，为12.5％，而德国的公司税率则大约在30%-33%^[37]。各方利益诉求不同，在加强欧盟一体化相关的讨论中，容易陷入僵局。

不过，报告中对欧盟一体化程度要求不高的建议有望落地，实现边际改善。例如推进化石能源和关键原材料的联合采购、产业链的国产替代和促进绿色产业发展等措施，这些建议推行起来面临的阻力小一些，只是在具体执行上可能仍有挑战。联合采购主要面临协调困难，欧盟原有的天然气联合采购平台Aggregate EU于2023年上线^[38]，但由于其并非强制购买，而是仅提供买家和卖家的供需对接，因而效果有限。联合采购的难点在于本质上需要协调众多成员国的利益，而各国对所购商品的依赖度、经济结构和利益诉求等方面存在差异，对于联合采购的紧迫性和需求程度也就有所区别，这些差异提高了联合采购的协调成本，难以形成各方满意的采购策略。如欧盟于2024年5月实施《关键原材料法案》，着手推动涵盖钴、锂、镍等战略金属矿产的联合采购机制^[39]，但引起了矿业公司的普遍质疑，认为统筹30多种不同类型的金属矿产供需协调更加困难。报告建议基于欧盟现有的联合采购平台，制定强有力的采购规则以达到目的。虽然仍有挑战，但联合采购规则的优化或许可以在一定程度上降低协调成本，从而发挥增强议价能力的作用。

推动绿色产业发展和先进技术产业链的国内替代对于欧盟来说利益分歧较小，各国参与建设的意愿相对较高，但仍然面临实际执行难题。德拉吉报告建议降低清洁能源成本的核心是发展本土绿色产业，以增加绿色供给，这种供给侧政策的思路对欧盟绿色转型有益。欧盟一贯坚持以碳市场为代表的需求侧政策，报告意识到了中国在清洁技术和电动汽车等行业茁壮发展带来的低成本绿色产品，但也表明欧盟在这些领域面临中国的竞争压力，提出要兼顾平衡短期内低成本脱碳和长期内促进欧盟绿色产业的竞争力。由于绿色技术研发存在不确定性，且部分领域已有成熟的技术领先者，欧盟也在寻求通过引入外商投资和技术转移等方式，加速本土绿色技术发展。推动关键技术供应链的国产替代方面，欧盟则具有一定的优势条件。在某些高端制造业领域，欧盟有一定的技术基础，如先进机械制造、精密加工等，这些技术基础为自主研发和国内替代提供了有力支撑。此外，欧盟具有人才优势，拥有众多世界一流的科研机构和高等院校，为先进技术的研发创新提供支持。但与此同时，不可忽略的是产业发展过程中可能面临的高成本、劳动力短缺等问题，为相关建议的实施和实际效果带来了不确定性因素。

总结来看，德拉吉报告充满雄心壮志地提出了各方面的改革建议，但这些措施并非全都能发挥作用。对于那些要求欧盟高度一体化才能实现的措施而言，实行过程面临着很难逾越的阻力，德拉吉所建议的“彻底变革”终究可能只有一部分发挥作用。

（一）欧盟对经济增长焦虑的长期趋势不会改变

由于欧盟终究是一个主权国家的集合体，其在决策层面上，难以达到主权国家政府水平的高效与集中，报告中提出的多项措施难以改变欧盟体制的本质矛盾，只可以在边际上寻求改善。欧盟体制的核心矛盾在于其决策机制，尤其是在涉及外交、国防、税收以及欧盟预算等关键议题的集体决策过程中，需遵循成员国一致同意的原则。然而，各国基于自身利益所形成的诸多约束条件相互交织，这就导致在欧盟层面进行资源配置时，始终无法达成最优状态。由此可见，报告中针对决策机制改革所提出的诸如增加高风险预算、构建统一市场与统一监管等措施，其实际成效将会非常有限。从边际改善的视角来看，那些契合欧盟各国共同利益，且能够以自愿合作形式推进的联合采购、国产替代以及绿色转型产业扶持政策等举措，能够在一定程度上减轻欧盟的经济负担，并增强其未来经济发展的稳定性与可预测性。在当前地缘政治格局的压力之下，增加国防开支、降低对不结盟国家的依赖度等措施，在短期内或可成为具有可操作性的应对策略。

鉴于决策机制难以改变，可以认为欧盟创新能力提升的挑战具有长期性，未来经济或许会出现小幅度反弹，但可能难以有强劲的增长。欧盟自身以及高盛、摩根士丹利等权威机构均在近期发布了针对欧盟 2025 年经济增长的最新预测数据，预测结果分别为1.3%^[40]、0.8%^[41]和1%^[42]。就短期预测而言，各方的观点基本趋于一致，尽管当下欧盟面临着较大的贸易不确定性，但得益于其在消费与投资领域所推行的积极刺激举措，整体经济有望维持住温和复苏的基本趋势。然而，一旦将视角切换至中长期维度，欧盟所面临的困境则愈发凸显。其市场的割裂以及监管的繁杂已然形成了一种难以改变的局面，这制约了经济效率的提升空间。特别是从科技竞争的视角审视，在决策机制未能发生重大变革的前提条件下，欧盟难以有效地集中资源针对重点创新项目实现突破性进展。与此同时，欧盟在融资渠道的畅通性、能源供应的稳定性以及供应链的完整性等核心要素方面均不具备明显优势，反而在很大程度上依赖于美国。综合考量以上因素，基本可以判定欧盟的创新环境在短期内难以实现根本性的优化改善，其经济增长的内生动力也因此受到较大的限制与束缚。

（二）欧盟应对长期经济挑战离不开中欧合作

欧盟在经济挑战的压力之下，针对中国的绿色产业不惜出台贸易保护政策，背后的真实意图是对本土产业的安全顾虑。德拉吉报告展现出了对于中国的复杂态度，这在一定程度上也是欧盟对中国态度的缩影。欧盟既认为中国是重要的贸易伙伴，又将中国视作在许多产业技术领域的竞争者，尤其在能源部分着重强调了来自中国的绿色产能威胁，这在一定程度上和欧盟的所作所为相呼应。欧盟对于本土制造业的安全风险愈加重视，对于曾经处于领先地位、现在被中国所取代的绿色产业更是如此。欧盟声称中国的电动车得益于补贴，认为应该解决这一问题^[43]，其行动上也是如此，在历时一年的针对从中国进口电动汽车的反补贴调查后，欧盟委员会决定对从中国进口的电动汽车征收为期五年的最终反补贴税。贸易保护措施背后的真实意图，是欧盟担忧中国的绿色产品占领欧洲市场后，其能源供给和产业安全可能受制于中国，还可能进一步削弱本土制造业。

但这种顾虑并不成立，贸易保护措施不可取，仅靠欧盟自身难以实现自救。一方面，绿色产业本身就是为了减少化石能源的依赖，转而利用本国自身的光能、风能等可再生能源，这会让本国的能源供给更加安全。且太阳能板、风机等属于基础设施建设，叠加绿色产业进入门槛较低和竞争性较强的特点，欧洲可以建设自身的生产能力。随着绿色能源的成本不断降低，普及后可以降低欧洲的能源成本，对于需要进口能源的欧洲制造业来说是一个利好。另一方面，通过关税的形式将中国的绿色产品强行排除在欧盟市场之外，不仅将高成本转嫁给消费者，损害其利益，还会扰乱本土绿色领域的市场竞争，长此以往反而让本土绿色企业失去研发动力。因此，我们认为欧盟不能简单采取排斥中国技术的做法，尤其是中国较为领先的绿色技术，一味排斥只会给欧盟经济带来更高的成本，并阻碍绿色转型进程，在提高竞争力上适得其反。

特朗普上台后贸易政策主张可能倾向于加关税，对中欧合作来说是一个契机，中欧合作利大于弊。特朗普奉行“美国优先”原则，在竞选期间多次提及将对全球加征10%关税、对特定国家征60%关税^[44]。特朗普致力于通过保护主义政策支持美国本土经济，包括在产业复兴与技术控制上采取强硬立场，限制关键技术出口以防止竞争对手获取技术优势等。特朗普在气候政策上也并不积极，曾在上一任期退出《巴黎协定》^[45]，美国绿色转型的不确定性或将上升。可以预见，如果特朗普上任后继续贯彻执行保护主义政策，全球贸易秩序的不确定性上升，美欧之间的经济摩擦可能会激化和升级，欧洲需要降低过度依赖美国可能带来的风险，并寻求更具独立性的对外战略，以降低外部不确定性带来的影响，这为中欧在全产业链上的合作提供了契机。通过与中国加强全产业链合作，欧洲能够提高关键原材料和零部件供应链的稳定性，同时享有中国产业链规模经济带来的低成本优势，保障产业链的效率和安全。

（三）从产业链和金融市场展开中欧合作

中欧双方可以加强全产业链合作，形成优势互补的双赢局面。欧洲焦虑于自身绿色产业的竞争力下降，我们在给予理解的基础上，建议增加和欧盟的对话，寻找具有灵活性的解决方案，推动在上下游产业链的广泛领域开放合作，促进资本、人才等创新要素更加自由地双向流动，实现中欧优势互补、互惠共赢。欧洲在部分产业链具有比较优势，一方面其市场规模大、消费水平高、需求旺盛，另一方面其拥有丰富的人才和优质的教育资源。如推动欧盟在医疗、生物、航天、计算机等高科技产业对中国开放，欧洲部分高科技历史悠久，在细分领域技术较为成熟，而中国具有较为完备的供应链、强大的制造业和大规模市场，在新技术和新产品的转化方面有优势。中欧可以加强在全产业链的技术创新、人才培养和成果转化等方面的合作，不仅有助于实现双方的互利共赢，还能减少欧洲依赖美国的风险。作为合作的实际回报，中国可以增加在欧洲新能源汽车领域的投资，以实际行动促进本地就业和技术协同。欧盟也在寻求中国绿色企业在欧洲设厂时进行技术转让，该规定将首先适用于电池企业，并逐步扩展至其他绿色产业^[46]。中欧合作有望实现双赢。

中欧双方也可以加强金融市场的合作，如中国民营资本可以投资欧洲中小创企业，利用中国统一市场优势助力其规模化，支持其来华上市，实现创新与大市场双赢。过去中欧合作的重要抓手是绿色，中国向欧洲中小创企业提供融资并开放国内市场，支持其来华上市，可以作为中欧经贸合作的一个新抓手，实现双方共赢。中国可以加深与欧洲的合作伙伴关系，也可以学习欧洲先进技术，吸引欧洲科技人才来中国发展。对欧洲来说，欧洲的商品市场和金融市场割裂，各国制度不统一，欧洲的科技企业在欧洲难以规模化，大量的初创企业搬迁到美国。欧洲如果继续依赖美国资本市场，最终可能导致生产力的全面落后。拥有资金和市场优势的中国可以作为欧洲企业在中短期扩大规模的一个替代选择，欧洲可以利用这一时间窗口减少对美国的依赖，逐渐完成商品和资本市场的统一。

本文参考：2024年12月30日中金研究院已发布的《破解欧洲困局——解读德拉吉<欧盟竞争力的未来>》。

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