以城市为综合载体的多条线政策统筹亟待加强丨智库

楼市 2024-12-22 07:56 北京

中央财经大学政府管理学院王伟

近日召开的中央经济工作会议提出，“必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既‘放得活’又‘管得住’的经济秩序：必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环；必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力；必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率”。“要打好政策“组合拳”，增强政策合力，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能”。从一系列表述可以看出，中央已经意识到当前一些不合理政策供给或组合对经济发展、社会预期形成的扰动风险，加强政策统筹协同，减少政策合成谬误，已成为当前提升政策执行效能的关键议题。

2024年末中国城镇化率预计将超过67%，意味着近10亿国人生活在城市之中，而城市社会与乡村社会的差异性，构成了政策制定与执行的根本性底层逻辑差异。因此，各级政府须真正认识到国家治理中城市的主体性，城市是推进中国式现代化的综合载体，是推进经济社会转型发展的火车头、主阵地与压舱石，是面向未来构筑全球竞争新优势的关键之举，是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是加强各条线政策统筹执行的核心平台单元。各部门出台政策亟须形成以城市为主体的政策工具箱的体系性创新，推动从多条线分割分散的“花洒式”政策执行向多条线统筹集成的“精准滴灌式”政策执行的根本性转变。

一、加强以城市为综合载体的多条线政策统筹的必要性与迫切性

1.这是实现城市高质量发展的必由之路。城市的高质量发展依赖于“人、地、钱、产、房”等多要素的协同。人才是创新的源泉，土地是城市发展的空间依托，资金是城市发展的“血液”，产业是城市经济的支柱，住房是安居之所和民生之本。只有这些要素相互协调配合，城市才能实现真正意义上的高质量发展，进而推动整个国家的现代化进程。

2.这是应对新型城镇化发展挑战的现实需要。当前新型城镇化发展还面临诸多复杂而严峻的挑战。人口结构方面，部分城市老龄化加剧，劳动力供给不足，人口流动不均衡现象突出。大城市人口过度集聚，住房紧张、交通拥堵等“大城市病”日益加剧；中小城市和小城镇则面临人口外流，发展活力不足的困境。土地资源利用上，建设用地供需矛盾尖锐，一方面城市扩张动机强烈，另一方面土地闲置和低效利用现象严重。资金筹集方面，城市更新与发展对资金的需求量巨大，但传统融资渠道相对单一。产业发展层面，产业结构不合理、转型升级迟缓、创新能力薄弱等问题普遍存在。住房市场存在结构性失衡，保障性住房供应不足难题，存量商品房去库存问题在部分城市依然严峻。这些问题相互交织，形成了一个复杂的系统困境，迫切需要通过加强“人、地、钱、产、房”等多线政策的统筹协调来加以破解。

3.这是落实国家重大战略部署的必然要求。新型城镇化战略强调以人为核心，这就要求在人口政策上进一步深化户籍制度改革，完善公共服务配套，确保农业转移人口在城市中能够安居乐业。在住房政策上加大保障性住房供给，满足新市民的居住需求；在就业政策上提供更多技能培训和就业机会，实现稳定就业。区域协调发展战略旨在实现均衡发展，这需要通过合理的产业布局调整，引导资金、技术、人才等资源向欠发达地区城市流动。另外，城市可以发挥辐射带动作用，加强城乡产业融合，推动人才、资金、技术等要素下乡，实现城乡共同繁荣。

二、以城市为综合载体的多条线政策统筹的着力点

1.人口政策与城市建设需求适配

一是完善生育政策配套支持。实施积极的生育政策，完善相关配套措施以提高人口出生率。加大对生育家庭的经济补贴力度，减轻家庭养育孩子的经济负担。建设更多优质的托育机构，提供充足的托育服务，解决婴幼儿照护难题，鼓励家庭生育意愿。同时，保障女性在生育期间和生育后的就业权益，消除生育后顾之忧。

二是优化就业政策。根据城市产业发展需求和人口结构特点，制定精准的就业政策。加大职业技能培训的投入，提高劳动者就业技能和素质。积极拓展就业渠道，鼓励发展新兴产业、小微企业和灵活就业形式，创造更多就业岗位。加强就业服务平台建设，促进劳动力市场供需匹配，稳定就业。

2.土地政策与城市空间价值释放适配

一是有效保障重点项目用地。合理规划城市土地利用，优先保障“两重”项目、战略性新兴产业项目、城市基础设施建设等重点领域的用地需求。在土地供应上，采取弹性年期出让、先租后让等多种方式，提高土地利用效率。

二是善于激励土地集约利用。加强城市存量土地的盘活利用，鼓励通过城市更新、土地置换等方式，提高土地利用强度和产出效益。例如，在旧城区改造中，将老旧厂房、仓储用地等改造为创意产业园区、商业综合体等，实现土地的二次开发和价值提升。

3.房地产政策与城市居民稳定预期协调

房地产政策需要科学把握供给力度，特别是要处理好实施城中村和危旧房改造与推进处置存量商品房工作的节奏、力度的关系，持续用力推动房地产市场止跌回稳。

一是稳定房地产市场供需平衡。根据市场需求科学调整土地供应计划，避免过度供应导致库存积压。盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房，将闲置的商办用房改造为租赁住房，满足不同层次居民的住房需求。

二是推动房地产发展模式转型。鼓励房地产企业从传统的开发销售模式向租购并举、绿色建筑、智能化社区等多元化发展模式转变。有序搭建相关基础性制度，如完善住房保障制度，加大保障性住房建设力度，解决中低收入群体的住房困难问题；建立健全房地产市场监管制度，加强对房地产开发、销售、租赁等环节的监管，防范市场风险。

4.财政政策与城市更新投资协同

一是引导社会资本参与城市更新。可将城市更新项目作为地方政府专项债重点投向领域。通过财政资金的引导作用，吸引社会资本参与老旧小区改造、商业区升级等城市更新项目，提升城市品质和功能，同时带动相关产业发展，增加就业机会。

二是加大城市基础设施投入。提高财政赤字率和发行超长期特别国债所筹集的资金，应合理分配部分用于城市的交通、能源、水利等基础设施建设，改善城市的硬件条件，提升城市承载能力，为产业发展和人口集聚提供支撑。

5.货币政策与城市产业金融支持融合

一是创新产业融资工具。如为科技创新企业量身定制适合其发展阶段的融资产品，助力城市新兴产业发展，推动科技创新引领新质生产力发展。

二是稳定房地产金融市场。合理调控房地产市场信贷规模和利率，确保房地产市场资金链稳定。同时引导金融资源向保障性住房建设等民生领域倾斜。

6.消费政策与城市消费场景打造联动

一是提升居民消费能力与意愿。千方百计增加居民可支配收入，尤其是中低收入群体的收入水平，提升居民消费能力。同时，实施提振消费专项行动，创新多元化消费场景，激发消费意愿。

二是促进城市特色消费发展。积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济等特色消费业态，结合城市自身资源优势和文化特色，培育具有城市品牌效应的消费热点。

7.产业政策与城市创新发展驱动衔接

一是加强城市创新平台建设。加大财政对基础研究和关键核心技术攻关的投入，在城市中布局重大科技项目，支持高校、科研机构和企业共建创新平台，提高城市自主创新能力，推动城市产业向高端化、智能化、绿色化发展。

二是优化城市产业生态。规范地方政府和企业行为，综合整治“内卷式”竞争，营造良好的营商环境。同时，健全多层次金融服务体系，吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业，形成创新型企业蓬勃发展、产业链上下游协同创新的城市产业生态，增强城市产业竞争力。

8.区域战略政策与城市协同发展促进

一是融入区域发展战略格局。深入研究区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，根据城市自身条件，明确城市在区域发展中的定位和角色。

二是培育城市区域增长极功能。积极吸引区域内的创新资源集聚，建设区域创新平台和创新服务体系，促进创新要素在城市间的共享与流动。鼓励企业、高校、科研机构等开展跨区域合作创新，培育新兴产业集群，形成区域创新增长极。

三是拓展城市国际合作领域。积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易，引导城市企业参与国际竞争与合作。稳步推进城市服务业开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，加强与国际先进城市在科技、文化、教育等方面的交流合作，提升城市国际化水平。

三、以城市为综合载体的多条线政策统筹发力应规避的政策合成谬误

在加强以城市为综合载体的多线政策统筹的同时，也要警惕传统增长模式下的思维惯性可能带来的政策合成谬误风险。

1.财政政策与房地产政策可能的合成谬误。例如财政资金过度向城中村改造倾斜引发新的供需失衡风险、财政补贴未能与住房保障政策协同导致资源错配。这需要财政政策根据城市人口结构、住房需求等因素，在城市建设投资中应注重多元化资金来源，合理控制房地产相关投资规模。

2.货币政策与产业政策可能的合成谬误。例如资金流向失衡阻碍产业结构调整、宽松货币政策下产业盲目扩张风险。从产业政策上应明确产业发展方向和重点支持领域，加强对资金流向引导，通过建立产业引导基金、差别化信贷政策等手段，引导资金流向符合新质生产力方向的领域。加强对创新产业融资工具的风险监管，建立健全企业融资风险评估体系，结合产业政策对企业投资项目进行严格审查。

3.人口政策与土地政策可能的合成谬误。例如人口集聚与土地供应失衡、土地开发忽视人口需求导向。这需要人口政策与土地政策相互协调，根据人口增长趋势和分布情况，合理规划土地供应规模和布局。同时，加强城市基础设施建设用地保障，提高城市承载能力。要以人口需求为导向，加强国土空间规划的科学性和前瞻性。根据不同区域的人口密度、年龄结构、消费需求等因素，合理确定土地用途和开发强度，提高土地资源利用效率和城市发展质量。

4.人口政策与产业政策可能的合成谬误。例如人口结构与产业需求不匹配、人口增长与就业岗位供给失衡。这需要人口政策应紧密围绕城市产业发展规划来制定，根据产业需求确定人才引进和培养的重点方向，同时优化城市产业生态，为人才提供良好的就业和创新环境。产业政策要注重发展多元化产业，尤其是劳动密集型与技术密集型产业相结合，加大对新兴产业和服务业的扶持力度，创造更多就业机会。

5.土地政策与产业政策可能的合成谬误。例如土地供应与产业项目错配、土地规划缺乏灵活性制约产业发展。这需要建立土地供应与产业项目的联动评估机制，确保土地供应符合城市产业发展战略和可持续发展要求。同时，根据产业发展需求动态调整土地供应计划，增强土地利用规划的灵活性。建立土地用途变更的便捷审批机制，在符合城市规划和环保要求的前提下，允许企业根据产业发展需要调整土地用途，提高土地资源对产业发展的适应性。

6.消费政策与产业政策可能的合成谬误。例如消费需求与产业供给脱节、产业升级忽视消费市场培育。这需要消费政策与产业政策应协同推进，产业政策要引导企业加强市场调研，根据消费需求变化及时调整产品结构和创新方向。同时，通过消费补贴、税收优惠等政策鼓励消费者购买绿色、智能等新兴产品，培育消费新热点。在推动产业升级过程中，加强对消费市场的培育，加大对新产品、新技术的宣传推广力度，完善相关配套设施建设，提高消费者对新兴产业产品的认知度和信任度。

7.产业政策与环保政策可能的合成谬误。例如产业发展与生态保护目标冲突、环保标准提高影响产业竞争力和就业。这需要制定产业政策应将生态环境保护作为重要考虑因素，推动产业向绿色、低碳、循环方向发展。环保政策实施应循序渐进，为企业提供合理的调整期和技术支持。产业政策要与环保政策相配合，设立专项资金帮助企业进行环保技术改造和产业升级，推动企业创新发展，同时通过发展新兴绿色产业创造新的就业机会，缓解就业压力。

8.开放政策与区域政策可能的合成谬误。区域内部开放与协同不足、开放政策与区域特色脱节。这需要区域政策要加强区域内城市间的统筹规划和协调合作，建立区域一体化发展机制，统一开放标准和规则，促进资源共享、优势互补。城市在制定开放政策时，要深入分析自身区域特色和优势，找准在全球产业链中的定位，发展具有本地特色的开放型产业。

（此文刊于中国房地产报12月23日11版责任编辑苏志勇）

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