本文作者丨刘晓恩 段 皎
文前
起诉期限制度在行政诉讼中发挥着重要作用，直接决定案件能否进入实体审查，影响当事人诉权的实现和行政争议的解决。2014年《中华人民共和国行政诉讼法》及2018年《行诉解释》对起诉期限的时长、扣除和延长等制度作了一定修改，至今已逾7年，在起诉期限的实践运作中，各法院对于具体适用规则莫衷一是，尤其是对于期限扣除规则适用不一致，导致许多本来未超期的案件因判断失误被裁定驳回。原则上，判断起诉是否超过法定起诉期限以及是否存在非自身原因耽误起诉期限的情形，应当充分考虑行政相对人是否积极行使诉权，以及耽误起诉期限是否具有正当理由等。本文笔者根据《最高人民检察院公报》发布的某村委会诉黑龙江省某市不动产登记中心行政登记诉讼监督案（检例第206号），就行政诉讼起诉期限扣除制度展开分析。
01基本案情
2006年，某村委会与某公司签订联营协议。2012年，某公司以联营建厂为由，向黑龙江省某市原国土资源局直属分局申请办理某村所有土地的集体土地使用权流转手续，某市人民政府为某公司颁发第20120180号集体土地使用证。2016年，某市组建市不动产登记中心，承接不动产登记职责。2017年5月，某村委会发现某公司伪造申请材料办理土地登记。2017年7月，某村委会向黑龙江省人民政府提出行政复议，请求撤销该土地使用证。后某村委会撤回行政复议申请。
又于2019年4月，某村委会以市不动产登记中心为被告向某区法院提起行政诉讼，请求撤销第20120180号集体土地使用证。某区人民法院于2019年4月25日作出行政裁定认为，某市原国土资源局直属分局于2012年为某公司办理《集体土地使用证》，某村委会提起诉讼的时间是2019年4月，该行政行为自作出之日起已超过五年，于是对某村委会的起诉不予立案。某村委会向市中级人民法院提起上诉，市中级人民法院于2019年7月24日作出行政裁定认为，某村委会于2019年4月起诉超过了法律规定的起诉期限，一审法院裁定不予立案符合法律规定，于是裁定驳回上诉，维持原裁定。某村委会向黑龙江省高级人民法院申请再审，黑龙江省高级人民法院于2020年3月25日作出裁定，驳回再审申请。后某村委会向某市人民检察院申请监督，某市人民检察院依法受理并审查后，提请黑龙江省人民检察院抗诉。黑龙江省人民检察院经审查后，于2021年12月4日向黑龙江省高级人民法院提出抗诉，黑龙江省高级人民法院于2022年2月8日作出裁定，对本案提审。黑龙江省高级人民法院于2022年2月23日裁定：撤销一、二审裁定；指令某区人民法院立案受理。
02裁判理由
黑龙江省高级人民法院作出再审裁定认为：某村委会自知晓具体行政行为后一直积极主张权利，其提起诉讼的时间虽超过法定起诉期限，亦是基于行政机关作出的明确承诺，有可期待性，属于“公民、法人或者其他组织因其他不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，被耽误的时间不计算在起诉期限内。且在本案一、二审裁判后，某村委会又向行政机关主张权利，市自然资源和规划局又出具答复，明确表示承诺已无法履行，并认可系行政机关的原因耽误了起诉期限。综上，检察机关抗诉理由成立。
03律师分析
1.行政诉讼起诉期限扣除制度
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定了行政诉讼起诉期限扣除制度。该制度作为起诉期限一般规定的例外，体现了保护当事人诉权与维护行政秩序的平衡，避免当事人因不属于其自身的原因而丧失司法救济途径。公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，可以依法向行政机关提出，行政机关明确拒绝纠正行政行为的，公民、法人或者其他组织应当在法律规定的期限内通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼主张权利。公民、法人或者其他组织在提起诉讼前依法主张权利过程中，基于对行政机关承诺自行纠错的信赖，等待行政机关处理的期间，属于法律规定的“不属于其自身原因耽误起诉期限”，不计入法定起诉期限。
2. 特殊情形下的期限扣除
一是提起民事诉讼而耽误的起诉期限时间可以予以扣除；二是从保护当事人诉权的角度出发，对当事人积极主张权利的时间可以予以扣除；三是对法院原因耽误起诉时间的可以予以扣除；四是对因当事人失误耽误起诉时间可以予以扣除。总之，对期限延误的适用，应当把握“不可归责于当事人”“达到了阻碍当事人提起诉讼的程度”“因果关系不可阻断性”“当事人具有信赖保护利益”四个判断要素综合判断。
3.行政主体作出行政行为应该遵循信赖利益保护原则
信赖利益保护原则是指当公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。即是行政主体作出行政行为后，不得违反“禁反言”原则，不得将行政相对人陷于权利救济的不利境地，否则有可能构成行政赔偿责任。
社会治理检察建议的法律监督属性决定了对于“过期之诉”应当秉持谦抑性原则，在案件办理中应当运用利益衡量原则，对安定性与个案正义进行价值衡量，具体问题具体分析。这也要求行政机关对于“过期之诉”应当运用利益衡量原则，综合考量多方因素，把握保护当事人诉权与维护行政秩序的平衡度，依法扣除当事人被耽误的起诉时间，不轻易以超过起诉期限为由不予立案，从而最大程度地保护当事人的诉权与利益，提高政府在群众心中的公信力，推动法治政府建设高质量发展。
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刘晓恩 律 师
副主任
现任中华全国律师协会民事专业委员会侵权法业务指导部副部长、陕西省律师协会民事专业委员会主任、陕西省人大常务委员会监察和司法工作咨询专家、西安仲裁委员会仲裁员、“一带一路”国际商事调解中心调解员、西安市劳动人事争议仲裁委员会仲裁员、西安市莲湖区劳动人事争议仲裁委员会仲裁员。
专业领域：擅长处理经济纠纷类案件，尤其是在疑难复杂民商事诉讼、行政诉讼、合规管理、刑民交叉领域、公司并购、股权结构设置、股权转让、公司化机构运营与管理等领域专业优势突出
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