尽管非洲大陆自贸区的谈判尚未完全结束，但近几年非洲大陆自贸区建设已取得明显进展。这将对中非经贸合作带来深远影响，中国应密切关注这一进程并做好积极应对。
非洲大陆自贸区是非盟《2063议程》的旗舰项目之一，致力于构建涵盖54个国家、13亿人口、GDP总量达3.4万亿美元的非洲大市场。非洲大陆自贸区建设是一项长期工程，采取了边谈判边实施的策略。尽管目前非洲大陆自贸区的谈判尚未完全结束，但近几年非洲大陆自贸区建设已取得明显进展。非洲大陆自贸区建设将对中非经贸合作带来深远影响，中国应密切关注这一进程并做好积极应对。
非洲大陆自贸区的框架设计
非洲大陆自贸区超越了货物贸易领域，将推动消除货物贸易的关税和非关税壁垒，开放服务贸易，在投资、知识产权、竞争政策以及所有贸易相关领域开展合作。
1.分阶段的谈判进程
非洲大陆自贸区的协定文件包含《建立非洲大陆自贸区协定》和相关具体合作领域的议定书及附件。其中《建立非洲大陆自贸区协定》于2018年3月完成谈判，并于2019年5月正式生效。具体合作领域的谈判共分为三个阶段。第一个阶段围绕货物贸易、服务贸易和争端解决进行谈判；第二个阶段谈判包括投资、竞争政策和知识产权协定；第三个阶段谈判则聚焦数字贸易协定以及妇女和青年在贸易中的作用协定。
2.循序渐进的优惠安排
货物贸易领域，各方一致同意，5年内（最不发达国家是10年）逐步实现90%税号的商品零关税。除此之外，各国可以出于粮食安全、国家安全、财政收入、民生和工业化的考虑，确定零关税的敏感产品和排除产品。7%税号的商品可以作为敏感产品，获得更长的过渡期（一般国家为10年，最不发达国家为13年）实现零关税；3%税号的商品可以排除在零关税安排之外。服务贸易领域，交通、通讯、金融、服务和商业服务5个领域被作为服务业第一阶段开放的重点行业。
3.多层次的管理架构
非洲大陆自贸区构建了多层次的管理架构。其中，非盟大会是非盟最高决策机构，可根据部长理事会的建议，在协商一致基础上对非洲大陆自贸区协定作出解释。部长理事会由缔约国贸易部长或指定的其他部长或官员组成，就非洲大陆自贸区所有事项作出决定，并经非盟大会通过后，对缔约国具有法律约束力。高级贸易官员委员会由缔约国的常任秘书、首席秘书或指定的其他官员组成，负责落实部长理事会决定，制定非洲大陆自贸区实施方案和行动计划。非洲大陆自贸区议定书和附件还要求设立各种各样的技术委员会支持非洲大陆自贸区实施，主要由缔约国指定代表组成，包括货物贸易委员会、服务贸易委员、投资和竞争政策委员会，以及知识产权、数字贸易、妇女和青年委员会等。
非洲大陆自贸区秘书处是非洲大陆自贸区的常设机构，负责非洲大陆自贸区的协调和实施，向缔约国和其他相关机构提供落实非洲大陆自贸区的技术援助。秘书处是非盟系统内一个职能自主的机构，具有独立法人资格，资金来自非盟年度预算。然而，当前非洲大陆自贸区秘书处的运行严重依赖外部资金。2023年，非盟成员国只贡献了秘书处4%的年度运行预算，非洲金融机构贡献了18%，超过75%的运行预算来自非洲大陆之外的伙伴方。
非洲大陆自贸区的谈判进展
建设非洲大陆自贸区是非洲谋求集体自力更生的长久梦想，自启动实际谈判以来，受到大部分非盟成员国支持，很快就达成合作共识。非洲大陆自贸区具体领域的谈判进展总体顺利，但一些缔约国尚未作出关键领域的承诺。
1.联合自强的必然选择
长期以来，非洲国家经济体之间呈现分裂状态，经济和市场规模小，工业化程度低，只能向域外出口原材料和进口工业制成品，处于全球产业链末端。非洲内部贸易占非洲贸易总额的比例不高，2020年只有18%，而同期欧洲为68%，亚洲为58%。非洲唯有走联合自强的道路，提升非洲区域内贸易和经济一体化，实现经济结构转型，降低对域外依赖，改变在全球经济分工中的地位。
2.持续已久的不懈努力
非洲大陆自贸区是非洲长久以来持续努力取得的成果。1963年5月的《非洲统一组织宪章》明确提出，促进非洲国家的统一与团结，加强在政治、经济、军事、外交、文化等领域的合作。1980年非洲统一组织特别首脑峰会上通过了《拉各斯行动计划》，提出要推动非洲经济一体化。1991年6月非洲首脑会议签署了《建立非洲经济共同体条约》（简称《阿布贾条约Abuja Treaty》），为落实《拉各斯行动计划》规划了具体路径。2015年6月，第25届非盟首脑峰会宣布启动非洲大陆自贸区谈判。
3.迅速达成的合作共识
在2018年3月的非盟特别首脑峰会上，44个非洲国家领导人签署了《建立非洲大陆自贸区协定》。《协定》签署后需要各国批准，2019年4月29日非盟委员会收到第22个国家的批准文件。根据《协定》第23条，《协定》于2019年5月30日生效。2019年7月7日，非盟特别首脑峰会正式宣布非洲大陆自贸区正式进入运作阶段，各国就关税减让表、服务贸易承诺、原产地规则等具体条款进行正式磋商。截至2024年7月，除厄立特里亚外，55个非盟成员中的54个成员国已经签字加入非洲大陆自贸区，47个成员批准，仍有7个国家（贝宁、利比亚、利比里亚、马达加斯加、索马里、南苏丹和苏丹）尚未批准。
4.尚未完成的关键领域承诺
目前，非洲大陆自贸区的谈判已经接近尾声，但是一些关键领域的谈判仍然没有完结。其中，第一阶段的货物贸易、服务贸易和争端解决的协定，已经与《建立非洲大陆自贸区协定》一同磋商完毕并生效；第二阶段的竞争政策议定书、投资议定书、知识产权议定书于2023年通过生效，需要进一步磋商完成投资和知识产权条款的附件；第三阶段的数字贸易议定书以及妇女和青年参与贸易议定书也于2024年2月经非盟大会通过生效。尚在进行的谈判主要集中于货物贸易和服务贸易的关键承诺环节。
在货物贸易领域，截至2024年2月，45个国家向非洲大陆自贸区秘书处提交了关税减让表，原产地规则谈判完成了92.3%。安哥拉、圣普和津巴布韦提交的关税减让表正在由秘书处审议；吉布提、利比亚、莫桑比克、索马里、撒哈拉共和国和苏丹尚未提交关税减让表。非洲大陆自贸区的原产地规则是以产品为基础进行磋商的，不同产品有不同的原产地规则，而非对所有产品施行统一的原产地标准，使得谈判更加复杂和耗时。这主要是为了更好考虑每个产业的具体特点来设计更适合的原产地标准，以鼓励非洲本土产品的价值增值和投入品来源的转型。农产品和其他初级产品的原产地规则采取了完全获得标准。纺织品、服装和汽车的原产地规则也是谈判的焦点，部长理事会提出了双重加工原则的要求，并作出禁止在非洲大陆自贸区框架下进行二手服务贸易的规定。
在服务贸易领域，围绕第一阶段5个优先合作领域的磋商已经连续开展了多轮。截至2024年2月，非盟大会通过了5个优先合作领域的22个国家的承诺表，另有26个国家的承诺表正在磋商之中。同时，服务贸易的监管框架制定工作也正在进行之中，5个领域的互认协定需要完成谈判。
非洲大陆自贸区的实施进展
完成谈判只是非洲大陆自贸区建设的第一步，具体推进实施则是更为艰巨的任务，尤其是在消除非关税壁垒、调整国内相关政策等方面任重道远。这也决定着非洲大陆自贸区能否真正带来预想效果。近些年来，受疫情、债务、冲突等因素冲击，非洲经济的脆弱性进一步凸显，这更加坚定了非洲减少外部依赖、提升自主发展能力的决心。非盟首脑峰会将2023年的主题定为“加速实施非洲大陆自贸区”，以推动缔约国加快落实非洲大陆自贸区承诺，加速释放非洲大陆自贸区的发展潜力。
1.推动缔约国落实自贸区承诺
非洲大陆自贸区最终落实责任在缔约国层面，涉及国家层面大量的政策调整。根据协定要求，缔约国应制定落实非洲大陆自贸区国别战略，设立国家层面的非洲大陆自贸区实施委员会，但这一进程则相对缓慢。截至2024年2月，25个缔约国和1个地区组织制定了落实非洲大陆自贸区战略，其中9个战略已经进入实施阶段；12个国家和3个地区组织正在起草各自的战略。15个缔约国通知非洲大陆自贸区秘书处，设立了国别层面的非洲大陆自贸区实施委员会，其中6个国家是依托现有的机构承担国别实施委员会的职责。
2.帮助缔约国应对开放冲击
短期内，非洲大陆自贸区实施会结缔约国带来关税收入的降低，打开国门以后也面临区域内其他国家产品与产业的冲击和竞争。如果不能很好解决短期内的调整成本，将会极大阻碍缔约国进一步参与和推进自贸区建设的积极性。为此，2023年3月非洲大陆自贸区调整资金正式启动，以补偿缔约国为落实非洲大陆自贸区的关税自由化进程而带来的税收损失，动员资金支持私人部门适应非洲大陆自贸区框架下的新贸易环境。据估计，未来5-10年资金的运行大约需要100亿美元，非洲进出口银行已经承诺了10亿美元。
3.搭建区域贸易投资合作平台
为便利非洲大陆自贸区的实施，多个区域层面的贸易和投资平台已经搭建起来。其中，非洲贸易观察是一个贸易信息门户网站，搜集缔约国贸易相关的数据，向市场行为体、政府与非政府机构提供贸易信息服务，旨在解决因缺乏机会、贸易统计数据以及各国出口商和进口商信息而导致的贸易障碍。非洲贸易观察的数据包括货物贸易数据、服务贸易数据、汇率和竞争力指标、内部税费数据以及外商直接投资数据等。非洲大陆自贸区非关税壁垒报告、监测和消除在线机制为在线报告已查明的非关税壁垒提供了便利。报告的非关税壁垒问题将由报告国、答复国和非洲自由贸易区秘书处的协调中心负责处理。泛非支付和结算体系则是由非洲进出口银行与非盟和非洲大陆自贸区秘书处合作开发的，是一个跨境的金融市场基础设施，支持使用非洲本地货币进行交易和结算，以便利跨非洲的结算交易。
4.开展实际的优惠贸易往来
指导贸易倡议是近几年非洲大陆自贸区实施迈出的关键一步，以推动缔约国享受非洲大陆自贸区优惠开展贸易合作。根据部长理事会决议，2022年10月，指导贸易倡议正式启动，旨在测试非洲大陆自贸区框架下的机制、法律和政策环境，推动开展非洲大陆自贸区框架下有商业意义的交易，发出非洲大陆自贸区实施的积极信号。
第一阶段指导贸易倡议仅限于货物贸易，且只限于已经完成了原产地规则谈判的产品和提交了关税减让表的国家。第一批参与的国家有7个，分别为加纳、肯尼亚、卢旺达、坦桑尼亚、毛里求斯、埃及和喀麦隆，产品主要为瓷砖、电池、药品、棕榈油、橡胶、牛油果、园艺产品、空调零部件等。
2023年非洲大陆自贸区秘书处启动了第二阶段的指导贸易倡议，扩大了产品和参与国家范围，并纳入服务贸易。来自非洲5个地区和岛屿的35个国家参与了第二阶段贸易倡议。在指导贸易倡议框架下，坦桑尼亚向运往阿尔及利亚的咖啡颁发了首张原产地证书；突尼斯向运往喀麦隆的化学和农产品颁发了首张原产地证书；南非也于2024年1月向运往其他非洲国家的产品颁发了首张原产地证书。
5.确定优先发展的域内产业链
为培育区域内产业链，2022年的部长理事会通过了非洲大陆自贸区的私人部门合作战略，确定了4个优先发展的产业链，分别为农业和农产品加工业、汽车、制药以及交通与物流业。这些产业都是非洲有巨大需求同时非洲具有一定生产能力的产业。为推动汽车产业发展，非洲大陆自贸区秘书处与非洲进出口银行合作，设立了汽车产业基金，非洲进出口银行承诺了10亿美元资金。非洲大陆自贸区秘书处与万事达基金会合作，计划实施鱼类价值链项目，2024年-2028年内投入4600万美元，用于支持从事跨境鱼类贸易的妇女和青年所属的中小微企业。
6.举办区域性贸易投资展会活动
非洲大陆自贸区秘书处与南非政府合作，于2023年4月举办了首届非洲大陆自贸区商业论坛，以带动非洲和域外的私人部门抓住非洲大陆自贸区带来的贸易和投资机会。为推动非洲内部贸易发展，从2018年起，非洲进出口银行、非盟和非洲大陆自贸区秘书处合作举办两年一度的非洲内部贸易博览会，为非洲卖家、买家和投资者提供对接合作平台。
中国的应对
非洲大陆自贸区建设吸引了域外各方高度关注、积极支持和慷慨解囊。域外各方不仅认为非洲大陆自贸区建设为本国私人部门提供了巨大经济机遇，也视其为介入非洲经贸合作规则制定的重要机遇，为非洲大陆自贸区建设提供了系统性支持。中国也应进一步做好非洲大陆自贸区建设的应对工作，推动中非经贸合作高质量发展。
1.密切关注非洲大陆自贸区建设进展
非洲大陆自贸区建设将深刻改变非洲大陆的经济发展环境，也将对中非经贸合作带来深远影响。中国应密切关注非洲大陆自贸区谈判和缔约国承诺的情况，以及非洲大陆自贸区建设对中非经贸合作制度规则带来的变化。这有助于更好分析非洲开放合作的利益关切和政策立场，更精准预判非洲大陆和具体非洲国家对华经贸合作的政策空间，为做好未来中非经贸合作综合性制度框架的设计奠定基础。
2.积极支持非洲大陆自贸区建设进程
非洲大陆自贸区建设难以单凭一己之力而完成，非洲也在积极争取外部力量在资金、技术、经验和解决方案等领域的支持。中国长期以来关注非洲一体化进程，明确表态支持非洲大陆自贸区建设。中国已经与非洲大陆自贸区秘书处成立了中非经济合作专家组，就非洲大陆自贸区建设的相关问题共同交流探讨，未来应进一步加大支持力度。
作为发展中国家，围绕如何通过自由贸易安排，逐步扩大开放，在开放中应对和抵御冲击，实现产业升级和加速发展，中国探索出一条成功的道路。中国在自由贸易区建设方面积累了丰富的经验，可供非洲大陆自贸区在完成最后谈判、制定和推进实施方案时所借鉴。
在现有非洲大陆自贸区建设框架内，中国可以进一步支持非洲贸易观察、非洲大陆自贸区非关税壁垒报告、监测和消除在线机制等现有区域性贸易投资合作平台的建设，加强与非洲开发银行、非洲进出口银行等非洲本土组织的合作，探索联合实施非洲大陆自贸区建设支持项目的可能性，推动中国支持更加契合非洲大陆自贸区建设的实际需求。
3.抓住非洲大陆自贸区建设的发展机遇
建设非洲大陆自贸区更为关键的是私人部门参与，这也为中国企业在非运营提供了巨大机遇，有望获得更广阔的一体化非洲大市场，更加完善的贸易投资便利化安排，更加稳定的域内运营环境。中国企业应重视了解和熟悉非洲大陆自贸区的开放承诺，利用好自贸区相关规则，根据形势变化及时调整自身运营战略和方向。
考虑非洲大陆自贸区尤为重视引导和培育非洲本地加工制造业的发展，中国企业应更充分发挥中国工业门类齐全、中非产业衔接度高的优势，抓住机遇参与非洲重点产业建设，助力非洲国家加速工业化转型。
袁晓慧
商务部国际贸易经济合作研究院西亚与非洲研究所副所长，研究员
来源：2024年9月（上）第17期《中国外资》杂志
