判例：企业上诉称市监局罚“错”了，韶关中院认定市监局罚“漏”了

文摘 2025-01-02 08:18 河北

广东省韶关市中级人民法院

行政判决书

（2019）粤02行终159号

上诉人（原审原告）韶关市善乐园食品有限公司。住所地广东省仁化县丹霞大道228号。

法定代表人袁文东，董事长

委托代理人古灼零，男，1959年10月2日出生，汉族，住广东省仁化县。

被上诉人（原审被告）仁化县市场监督管理局。住所地广东省仁化县仁化镇丹霞大道15号。

法定代表人邓志立，局长。

委托代理人华文发，仁化县市场监督管理局董塘市场监督管理所副所长。

委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。

上诉人韶关市善乐园食品有限公司（以下简称善乐园公司）因与被上诉人仁化县市场监督管理局（以下简称仁化监管局）安全管理行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2011年12月26日，广东省韶关市质量计量监督检测所仁化食品检验室对送检的善乐园公司生产的2袋350g/包多味花生按GB/T20977-2007标准进行检验，得出的检验结论是：所检项目符合GB/T20977-2007标准要求，本次检验合格。

2016年6月22日，原韶关市食品药品监督管理局颁发《食品生产许可证》给善乐园公司，许可证记载“法定代表人：袁文东，生产地址：仁化县××大道××号，食品类别：热加工糕点，有效期至2021年6月21日。”

2016年10月31日，仁化县工商行政管理局颁发《营业执照》给善乐园公司，执照记载“类型：有限责任公司（自然人投资或控股），住所：仁化县××大道××号，法定代表人：袁文东，注册资本：80万元，成立日期：2005年8月22日，营业期限：长期，经营范围：制造、销售：糕点（烘烤类糕点、油炸类糕点、月饼，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）”

2017年4月21日，广东省韶关市质量计量监督检测所对送检的善乐园公司生产的12包300g/包多味花生按GB/T20977-2007《糕点通则》进行检验，得出的检验结论是：经抽样检验，所检项目符合GB/T20977-2007《糕点通则》要求。

2018年2月13日，仁化监管局在日常监督检查中，发现善乐园公司在2017年、2018年期间有生产销售“多味花生”的行为，经对照《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号），“多味花生”属于1801炒货食品及坚果制品类别，与该企业食品生产许可证核准的范围“热加工糕点”（2401类别）不属同一个品种范围，存在超出许可品种范围生产食品的行为。

2018年2月13日，仁化监管局决定立案调查。

2018年2月13日，仁化监管局对善乐园公司的法定代表人袁文东作询问调查笔录。袁文东称：“你局在我公司仓库发现的12包油炸麻花和5斤多味花生，是在我公司的生产车间生产的。我公司有生产油炸食品的设备，是一个煤气炉和两个油桶型的锅。”

2018年2月13日，仁化监管局扣押了善乐园公司的1本52页的订货记录和1本28页的公司用笺。

2018年3月6日，仁化监管局对袁文东作询问调查笔录。袁文东称：“中心村委会旁边那个厂房是我公司的旧厂房，里面的生产工器具、包装材料是我公司的。执法人员当初在旧厂看到的面粉是工人们自己买的，用来做多味花生送给亲戚的，麦芽糖浆是公司的，麦芽糖浆有检验报告。我公司没有去年的账本，只有销售记录，从2017年3月到2017年8月的，2017年8月之后的是手写单，没有整理好。多味花生我公司做的不多，基本都是核桃酥，油炸的主要是麻花，主要是烤的为主，多味花生销量不大，去年中秋节过后才做了100斤左右，订单不多就少做，且是零售为主，卖了三四十斤，零售就没有登记。生产多味花生、麻花有专门的车间。”

2018年3月14日，仁化监管局对黄翠娜作询问调查笔录。黄翠娜称：“你局在仁化县建设路16号D1号厂扣押的84%麦芽糖是我老公（袁文东）购进的，该地址是我家，也是善乐园食品公司的旧厂址所在地。我不知道是从哪里购进的，我提供不了购进票据。2017年6月24日共花了4300元购买那批麦芽糖，没有使用过。在上述地址存放的月饼盒及多味花生的包装箱等包装材料都是善乐园食品公司的。制作多味花生，要使用油、糖、面粉、花生等材料，配料比按个人喜好配，不能提供投料记录单。你局2018年2月13日检查发现的善乐园食品公司用笺的笔迹是我写的，记录的是订货商要的食品的订单，其本一本共记录了6笔多味花生的记录，这些记录都是成交了的。”

2018年4月4日，仁化监管局对袁文东发出《配合调查通知书》，告知为查清仁化县建设路16号D1号厂涉嫌未取得食品生产许可生产食品以及善乐园公司生产的多味花生的问题，要求袁文东于2018年4月10日17时30分来该局协助调查。袁文东未到仁化监管局接受调查。

2018年12月29日，仁化监管局对善乐园公司发出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》,告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据及处罚内容（罚款8万元）,其可收到告知书之日起3日内到仁化监管局进行陈述、申辩和要求举行听证。

2019年1月3日，善乐园公司向仁化监管局提出听证申请。

2019年1月22日，仁化监管局对善乐园公司涉嫌未取得多味花生的生产许可从事多味花生的生产销售案举行听证会，听取了案件承办人和申请人的陈述、辩论。并于2019年1月28日作出《听证意见书》，听证意见是：1.当事人未取得多味花生的生产许可从事多味花生的生产销售的事实成立，承办人所提供的证据充分，程序合法，适用法律准确。2.当事人能配合承办人进行现场检查、查阅、复制有关账簿等监督检查工作，对于当事人不配合询问调查的行为，适用法律不正确。

2019年3月15日，在仁化县机构改革中,新设立仁化县市场监督管理局,原仁化县食品药品监督管理局不再保留,涉案行政职能由成立后的仁化县市场监督管理局行使。

经集体讨论后,2019年4月17日,仁化监管局对善乐园公司作出仁市监食市处〔2019〕1号《行政处罚决定书》，查明善乐园公司存在生产销售300克包装的“多味花生”31件（120元／件）、135克包装的多味花生11件（96元／件），合计货值金额4776元的行为，经对照《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号），“多味花生”属于“炒货食品及坚果制品”（1801类别），与其公司食品生产许可证核准的范围“热加工糕点”（2401类别）不是同一个品种范围。认为善乐园公司生产“多味花生”属于未取得生产许可的行为,违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定。鉴于善乐园公司生产销售多味花生的数量较少，且其违法行为未造成严重后果，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二第第一款的规定，决定对善乐园公司罚款5万元。

2019年4月17日,仁化监管局对善乐园公司发出仁市监食责改〔2019〕1号《责令改正通知书》,根据《食品药品行政处罚程序规定》第三十四条第一款的规定,责令善乐园公司立即停止生产销售多味花生，依法取得许可后方可生产销售。

2019年4月26日,善乐园公司向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求:一、撤销仁化监管局作出的仁市监食市处〔2019〕1号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费由仁化监管局负担。

原审法院认为，仁化监管局作出的仁市监食市处〔2019〕1号《行政处罚决定书》合法。仁化监管局2018年2月13日对善乐园公司进行日常监督检查,在其生产场所发现善乐园公司生产销售多味花生，货值金额4776元，与其食品生产许可证核准的热加工糕点不属于同一个品种范围，属超过许可核准范围生产销售食品。认为善乐园公司未取得多味花生的生产许可，生产销售多味花生的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”的规定，通过先行保存证据、立案、询问调查、重大案件集体讨论、行政处罚事先告知、听证告知、举行听证会等程序,鉴于善乐园公司生产销售多味花生的数量较少，且其违法行为未造成严重后果，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”的规定,对善乐园公司作出罚款5万元的行政处罚,符合法律规定。关于善乐园公司认为其生产销售的多味花生属于其公司食品生产许可证核准的“热加工糕点”范围的问题。国家食品药品监督管理总局2016年1月22日公布的《食品生产许可分类目录》中序号[1801]炒货食品及坚果制品类食品包括：1.烘炒类（炒瓜子、炒花生、炒豌豆、其他）；2.油炸类（油炸青豆、油炸琥珀桃仁、其他）；3.其他类（水煮花生、糖炒花生、糖炒瓜子仁、裹衣花生、咸干花生、其他）。而序号[2401]热加工糕点食品包括：1.烘烤类糕点（酥类、松酥类、松脆类、酥层类、酥皮类、松酥皮类、糖浆皮类、硬皮类、水油皮类、发酵类、烤蛋糕类、烘糕类、汤面类、其他类）；2.油炸类糕点（酥皮类、水油皮类、松酥类、酥层类、水调类、发酵类、其他类）；3.蒸煮类糕点（蒸蛋糕类、印模糕类、韧糕类、发糕类、松糕类、粽子类、水油皮类、片糕类、其他类）；4.炒制类糕点；5.其他类[发酵面制品（馒头、花卷、包子、豆包、饺子、发糕、馅饼、其他）、油炸面制品（油条、油饼、炸糕、其他）、非发酵面米制品（窝头、烙饼、其他）、其他]。根据国家标准《坚果炒货食品通则》（GB/T22165-2008）关于“坚果炒货食品”的定义：“以果蔬籽、果仁、坚果等为主要原料，添加或不添加辅料，经炒制、烘烤、油炸或其他加工工艺制成的食品。”及轻工行业标准《裹衣花生》（QB/T1733.3-2015）关于“裹衣花生”的定义：“以花生仁或熟制花生仁为主要原料，经裹衣等工艺制成的产品。”的规定，本案善乐园公司生产销售的“多味花生”，由主要原料花生仁、配料小麦粉等制成，应属于炒货食品及坚果制品类的炒花生、糖炒花生、裹衣花生等之类的食品，显然不属于热加工糕点类食品。因此，对善乐园公司的上述抗辩意见，原审法院不予采信。综上所述，仁化监管局作出的仁市监食市处〔2019〕1号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。善乐园公司请求撤销的理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回善乐园公司的诉讼请求。

上诉人善乐园公司不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院认为善乐园公司未取得多味花生的生产许可，生产销售多味花生的行为违反相关法律规定，是错误的。（一）善乐园公司合理信赖仁化监管局依法委托符合法定条件的检验机构出具的两次检验报告符合分类许可范围。（二）善乐园公司根据国家规定履行了作为生产企业的法律义务，主观上没有超过许可核准范围生产销售食品的违法故意。作为生产经营者，善乐园公司严格遵守并积极履行了《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国食品安全法》等法律法规的对生产经营者的法定义务。根据上述规定，善乐园公司由仁化监管局分别于2011年、2017年两次依照监督管理职权委托符合法定条件的检验机构出具检验报告，并对上述材料进行了核对。善乐园公司作为生产经营者不是检验机构，没有检验涉案生产是否合格或是否属于那类食品的技术能力，也不具备检验检测的法定资质，在善乐园公司依法经仁化监管局委托符合法定条件的检验机构出具的检验报告的前提下，善乐园公司应当予以免责。（三）依照《中华人民共和国食品安全法》第八十六条的规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验，并根据有关规定公布检验结果，不得免检。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，委托符合法律规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用；不得向食品生产经营者收取检验费和其他费用。二、善乐园公司合理信赖仁化监管局依法委托符合法定条件的检验机构出具的两次检验报告符合分类许可范围。因此不适用《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款而应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定。本案如果原检验报告结论与现行分类标准不一致，亦属于没有造成危害后果的情节，依法属于不予行政处罚的性质。三、原审法院对仁化监管局提供的程序类证据的认定亦存在错误。《行政处罚决定审批表》明显是弄虚作假，所有审批意见栏经过黑墨覆盖看不到有负责人签名，有些甚至负责签名栏目中连时间日期都没有，不符合证据规则的要求。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，由行政机关依照行政处罚法的规定程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。上诉请求：一、撤销原审判决并撤销仁化监管局作出的行政处罚决定；二、本案诉讼费由仁化监管局承担。

被上诉人仁化监管局答辩称：一、善乐园公司认为生产的“多味花生”属于食品生产许可证的“热加工糕点”范围，不符合《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）明确将“裹衣花生”列入《食品生产许可分类目录》中的“炒货食品及坚果制品”类别（类别编号1801)。根据国家标准《坚果炒货食品通则》(GB/T22165—2008)关于“坚果炒货食品”的定义为:以果蔬籽、果仁、坚果等为主要原料，添加或不添加辅料，经炒制、烘烤、油炸或其他加工工艺制成的食品。同时根据轻工业行业标准《裹衣花生》(QBT1733.3-2015)关于“裹衣花生”的定义为：以花生仁或熟制花生仁为主要原料，经裹衣等工艺制成的产品。善乐园公司生产的多味花生，明显是以花生仁或熟制花生仁为主要原料，通过小麦粉裹衣制成，符合上述关于“裹衣花生”的定义，属于“炒货食品及坚果制品”，不属于《食品生产许可分类目录》中的“热加工糕点”类别（类别编号2401)。二、善乐园公司认为其行为属于“不予行政处罚”的情形，与事实不符。(一）根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、第一百二十二条的规定，《广东省食品安全条例》第十二条第一款：“从事食品生产经营应当依法取得许可，并按照许可范围依法生产经营。许可证明文件应当悬挂在其生产经营场所的显著位置。”第十九条：“食品生产者取得食品生产许可后，食品生产工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生重大变化的，应当在变化之日起十个工作日内向原发证食品药品监督管理部门报告，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，应当同时提出相应的变更申请。”第六十条：“违反本条例规定，未按照许可范围从事食品、食品添加剂生产、经营的，或者食品生产许可证载明事项需要变更但未按时提出变更申请，而继续从事生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；违法经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”的规定，超出许可范围的生产经营行为本质上就是属于未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动。(二）善乐园公司的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，根据该法第一百二十二条第一款的规定，鉴于善乐园公司生产销售多味花生的数量较少，且其违法行为未造成严重后果，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”以及《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条第（二)项：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻处罚……（二）属初次违法，无主观恶意且其违法行为未造成严重后果的”规定的从轻情形，据此仁化监管局作出了从轻处罚。善乐园公司的行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回善乐园公司的上诉请求，维持原判。

本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，予以认可。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”以合法性审查作为行政审判的原则，明确了人民法院审查行政行为是否合法，必须严格依照法律、法规的规定。该原则具体在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定当中，明确了行政机关的行政行为，无论是主要证据不足，还是适用法律、法规错误或者违反法定程序的，人民法院都应当判决撤销行政机关作出的行政行为。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”明确了对于未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，作出的行政处罚首先是没收违法所得和违法物品，然后并处罚款。然而，本案仁化监管局作出的仁市监食市处[2019]1号《行政处罚决定书》，仅作出了罚款的行政处罚决定，该决定“单”处罚款，不符合上列法条当中没收“并”处罚款的规定，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初190号行政判决；

二、撤销仁化县市场监督管理局作出的仁市监食市处[2019]1号《行政处罚决定书》；

三、限仁化县市场监督管理局在本判决发生法律效力之日起的法定期限内重新作出行政行为。

一、二审案件受理费各50元由仁化县市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长　万　靖

审判员　徐肇廷

审判员　邹征衡

二〇一九年十一月五日

法官助理张文康

书记员郑翠莹

来源：中国裁判文书网

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