案例 | 政府采购建设工程项目应由建设行政主管部门监督

文摘 2024-07-10 17:00 宁夏

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案例

某职业技术学院会计综合实训基地装饰工程组织公开招标，评标委员会发现装饰工程公司的投标文件与建设股份公司的投标文件技术部分存在雷同，否决了其投标，并将情况反映至市公共资源交易监督管理局。市公共资源交易监督管理局将案件移送至市财政局。市财政局依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条第四款认定装饰工程公司的行为构成串通投标，并依据《政府采购法》第七十七条第一款第(三)项，作出《行政处罚决定书》,对装饰工程公司处以罚款483216元，一年内禁止参加政府采购活动，并列入不良行为记录名单的行政处罚。

装饰工程公司不服市财政局所作《行政处罚决定书》，认为处罚决定书认定事实不清、证据不足，故向市人民政府申请行政复议，请求撤销《行政处罚决定书》。

市人民政府认为:《政府采购法》第二条第一款、第六款规定，在境内进行的政府采购适用本法。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。“某职业技术学院会计综合实训基地装饰工程”内容包括灯具、洁具的采购和安装、室内装饰以及综合布线等，属于建设工程中的装修工程，而不属于货物和服务的采购，因此本项目的招标投标行为不受《政府采购货物和服务招标投标管理办法》调整。而《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。根据上述规定，采用招标投标方式进行的政府采购工程，由《招标投标法》调整，因此装饰工程公司的违法行为应当由有权机关依据《招标投标法》及其实施条例作出处罚。根据《招标投标法》第七条第三款“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”和《国务院办公厅关于印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2000〕34号）第三条“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责”的规定，可知，国务院将对房屋建设类项目招标投标活动的行政监督权授权给建设行政主管部门，本案中装饰工程公司串通投标的违法行为应当由市住房和建设委员会予以处罚，市财政局所作行政处罚超越了法定权限。

综上,市财政局作出的《行政处罚决定书》超越法定权限，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第4目的规定，决定：撤销市财政局所作《行政处罚决定书》。

分析

1.政府采购工程按照招标投标法执行。

《招标投标法实施条例》第二条规定：“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物和服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等”；

《政府采购法实施条例》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”第七条规定：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等”。

两部法规关于“工程”的表述完全一致。在政府采购活动中，《招标投标法》及其实施条例主要适用于政府采购工程以及与工程建设相关的货物、服务项目的招标投标活动。政府采购工程及与工程建设相关的货物、服务通过非招标方式采购的，和与工程建设不相关的货物、服务的采购，都应适用《政府采购法》及其实施条例、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等规定。与工程建设相关的货物和服务的采购未依照前述规定执行，而依据《政府采购法》执行的，属于适用法律错误。《政府采购法》有关招标文件编制、评标方法和评标标准制定、招标信息发布、评标专家抽取、中标信息发布等方面的规定均不同于《招标投标法》。

结合本案例的采购主体、资金性质和项目属性三个维度综合分析，本项目应属于政府采购工程。由于采购数额超过了政府采购工程公开招标的数额标准，本项目依法应当采用公开招标方式采购。依据《政府采购法》第四条和《政府采购法实施条例》第七条之规定，本项目招标活动适用《招标投标法》及其配套法律规范的规定，在招标采购过程中，还应执行政府采购政策。

2.招标投标行政监督按专业分工由不同部门监督、处理投诉。招标投标投诉受理主体是有权受理招标投标投诉事项并依法作出处理的行政机关。

根据《招标投标法》第六十五条规定，投诉受理主体是“有关行政监督部门”。对此，《国务院办公厅关于印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2004〕34号）对国务院各部门的监督职责有明确的分工，规定：“根据对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。

按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。”“国家发展计划委员会负责组织国家重大建设项目稽察特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。”

《招标投标法实施条例》第四条也规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所

属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。”各地方政府也有类似职责分工。投诉人应当根据上述规定确定有管辖权的行政监督部门并向其提出投诉。

本案所涉项目属于建筑工程项目，就应由住房和城乡建设行政主管部门负责监督执法。市财政局无权对案涉项目进行监督，无权查处其中的违法行为，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第4目关于行政机关超越职权做出的具体行政行为违法应予撤销的规定，市财政局作出的行政处罚决定无效，应移交市住房城乡建设部门依法查处。

启示

政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，应当按照《招标投标法》执行，同时在招标采购过程中应同样执行给予中小企业一定优惠、购买节能产品等政府采购政策。对该类项目招标投标活动的行政监督，应当按照《国务院办公厅关于印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2004〕34号）中规定的职责分工来确定监督部门，而不是按照一般政府采购项目来确定由财政部门行使监督权。如果政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务项目不属于《依法必须招标的项目规定》所界定的依法必须招标的工程建设项目的，应采用招标以外的其他采购方式采购，此时应当按照《政府采购法》执行，对该类项目招标投标活

动的行政监督由财政部门行使。

作者 | 白如银

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