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Source: Spenkuch, Jörg L., Edoardo Teso, and Guo Xu. 2023. “Ideology and Performance in Public Organizations.” Econometrica 91 (4): 1171–1203.
https://doi.org/10.3982/ECTA20355
引言
为什么使命驱动型的组织对一些员工有着天然的吸引力？这种超越金钱的吸引力从何而来？当组织的使命与一些员工的自身价值观相吻合时，这些员工就可以在推动组织使命实现的过程中获得内在的收益。这种情况下，组织的使命本身就构成了员工努力工作的强大驱动力。反过来说，领导者与下属的价值偏好不一致，会不可避免地导致摩擦。这种摩擦在官僚机构中尤其值得重视，因为政权更替会使官僚机构的使命相应变化。当下属们的薪资不与绩效挂钩，他们也不认可组织的首要任务时，那些政治家们的权威将受到威胁。由官员和政治家意识形态不一致引起的轶事比比皆是，据报道，特朗普政府撤销环境法规的决定遭到了环境保护局(EPA)的强烈抵制，官员们或选择离开机构，或拒绝遵守，并通过向媒体泄露机密信息来破坏指令。本文中，作者基于美国联邦政府研究了这种意识形态和使命的一致性在组织中的作用。美国联邦政府的官僚机构为研究这一问题提供了理想的环境，作为联邦政府的执行机构，它的目标或使命与白宫的政策议程紧密相连，且绝大多数官员都担任公务员职位，原则上不受政治干预。许多公务员有自己的偏好和意识形态倾向，这可能与总统的相冲突。此外，执政党不断更迭，导致组织的首要任务发生急剧变化。因此，为了实施政府的议程，政治家和部门负责人经常需要与那些个人价值观与其部门当前使命不一致的官员们合作。作者们提供实证证据表明，由此产生的的冲突可能影响公务员的工作绩效，例如，当采购官与总统属于不同党派时，其采购合同相应表现出更大的成本超支和延误。这一现象可能来源于“士气效应”——如果官员与政府的意识形态一致，且认可政府推行的政策，他们会在工作上表现更好。此外，官员和意识形态一致的上级之间更良好频繁的互动也会增加他们努力的意愿。这一研究成果初步揭示了公共组织内部意识形态失调的代价。研究设计
A. 意识形态一致性对联邦官员任免的影响
在本文中，官员与总统所属同一党派即被视为“意识形态一致”，反之则“意识形态不一致”。首先，作者探讨了联邦官员的任免是否会受到意识形态一致性的影响。在这一部分，1973年至2019年期间美国联邦政府雇员信息来自联邦人事管理局（OPM），这一时间跨度遍历了四位不同的总统（两位民主党和两位共和党）以及三次总统换届。同时，作者根据姓名将雇员信息与登记选民信息一一匹配，获得每个官员的党派倾向，并以此与官员任职期间总统所属党派进行对比。一般来讲，总统具有部分任免高级官员的人事权力，而普通公务员的聘用通常基于客观标准的竞争性选拔过程。基于两类官员的政治隔离属性存在明显差异，需要分别研究。为此本文将雇员信息分为两类，分别为1）由总统任命的高级官员2）正式任命及解聘不受政治影响的官员，即公务员。B. 意识形态一致性对联邦官员工作业绩的影响
基于A部分的研究，作者发现不同于政治任命的高级官员，普通公务员的任免几乎不受执政党更迭的影响，这也意味着官僚机构内部可能有公务员与总统存在意识形态冲突。在文章的第二部分，作者研究了这种意识形态冲突对官员工作业绩的影响。为了获得可比较的业绩衡量标准，文章聚焦于联邦官员的子群体—采购官，他们在事前选择买方和事后监督合同执行方面都发挥至关重要的作用。本文中2004年到2019年采购合同信息来自联邦采购数据系统(FPDS)，这期间经历了两次总统过渡(布什-奥巴马，奥巴马-特朗普)。作者将最初的预计成本和预计完成日期与实际成本和实际完成日期相比较，以此构建了衡量采购绩效的两个标准——成本超支和延误，二者采取同一衡量方法，以成本超支为例：同时，考虑到个体之间的差异以及合同开启时间可能受到意识形态一致性等因素的影响，作者加入了个体固定效应和时间固定效应。合约层面意识形态一致性效应的基础模型如下所示：其中， 是采购合同， 代表合同的采购结果，如合同业绩、成本是否超支、是否延误等，本文中作者将这几个标准作为因变量分别考虑。 代表创建该合同的采购官个体， 是合同创建时间。 代表个体固定效应， 代表以年×月衡量的时间固定效应。结果
A.1. 联邦官员任免：政治任命的高级官员存在显著的党派周期
总统能利用对人事的有限权力，任命与自己所属同一党派的人为高级官员。作者发现，在总统换届期间，由政治任命受聘的高级官员群体出现了巨大的党派结构变化。![]()
图1 政治任命者的党派关系
政治任命中，民主党官员的比例从克林顿总统和奥巴马总统时期的80%左右下降到布什总统和特朗普总统时期的30%左右；共和党官员的比例从民主党总统时期的10%左右增加到布什总统时期的60%以上，在特朗普总统期间增加到50%左右；中立者的周期波动较小，在特朗普政府期间，中立官员的比例从10%左右上升到20%左右。A.2. 联邦官员任免：公务员任命形式上与政治隔离，实际存在潜在机制影响周期
与政治任命的高级官员形成鲜明对比，公务员变动没有明显的党派循环。在整个样本期内，公务员中民主党人的比例几乎保持不变，而共和党人的比例则呈现出轻微的单调下降趋势，这被中立者比例的增加抵消。![]()
图2 公务员的党派关系
作者同时指出，虽然公务员的任命形式较少受到政治干预，但至少存在两种潜在机制可能导致公务员人事变动出现党派周期。首先，总统和政治任命者可能试图通过操纵现有的人事政策来控制公务员职位。其次，如果公务员的意识形态偏好不再与政府一致，他们可能会自愿离职。B.1. 官员工作业绩：意识形态一致带来更低的成本超支
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Panel A侧重于集约边际（intensive margin）展示了使用原始公式度量的相对成本超支的结果。Panel B侧重于广延边际（extensive margin），即只有“是”与“否”的区别，如果合同出现任何成本超支，则使用等于1的指标作为因变量结果。第1列结果显示，作者预计的效应统计显著，当采购员与总统意识形态一致时，由其监督的合同平均成本超支降低，效应大小相当于合约初始价值的1%，平均成本超支的6%。同样在广延边际下，由意识形态一致的官员监督的合同出现超支的可能性要低1个百分点。第2列与第3列加入了更细粒度的固定效应，如初始合同规模、预期持续时间、合同类型固定效应、行业固定效应等。第4-6列使用了改进后的意识形态一致性的度量。结果表明合同期内采购官与执政党意识形态一致的时间越长，其监督的合同成本超支越低。B.2. 官员工作业绩：总统换届的事件影响研究
考虑到不同样本类型下效应大小具有异质性，本文进一步将样本分割验证。通过以25000美元为分水岭将样本分为两部分，作者发现25000美元以上的合同中，意识形态一致性发挥了更强的效应。此外，通过计算残差的标准差，作者发现更难预测超支成本的合同往往会放大意识形态一致性的影响。最后，作者分别测试两个相反方向的执政党过渡时期（布什-奥巴马过渡时期和奥巴马-特朗普过渡时期），展现了两党领导下意识形态一致性的效应强度大致相似，验证了这一效应是普遍存在的，而非只适用于某个总统或执政党。![]()
为此，作者将两个特征纳入考虑，聚焦于金额25000美元以上且属于容易预测类别的合同样本，围绕总统换届事件时间点展开研究，拓展后的模型如下所示：其中 表示合约 的总统换届事件窗口， 表示创建合约的时间 (即相对于换届年份的年份）。 是采购官员 总统过渡的固定效应, 是时间 总统过渡的固定效应。如果该官员在总统换届之前与当时总统的政党不一致, 而在换届后与现任总统的政党一致, 则 Become aligned 取值为 1 。系数 衡量的是处理组在总统换届前后 年的成本超支变化, 与那些换届前政党一致, 换届后政党不一致的官员的结果变化进行比较。在拓展模型中，处理组为那些在总统换届之前与执政党意识形态不一致，而在换届后与现任总统的政党一致的采购官。可以看到，从总统换届之年开始，超支的费用持续减少，且处理组与对照组之间没有呈现显著的事前趋势差异。![]()
图3 相对成本超支
B.3. 意识形态一致性带来更少的延误与事后修正
除了成本超支外，作者还考虑了其他可以作为因变量的采购结果，其中延误的度量采用与成本超支相同的方式。![]()
如第1列所示，尽管不统计显著，意识形态一致性也减少了合同延误；第2列聚焦于持续时长大于148天的合同样本，表明意识形态一致性的效应在复杂的合同上更显著。在这些合同中，那些分配给意识形态一致的官员的合同期限缩短了，相当于平均延误的4。作者还研究了合同的事后修改次数与意外中止，都得到了相似的结论。对此，我们可以认为，意识形态不一致不利于合同的履行。![]()
图4 相对延误
和前述类似，我们可以使用事件研究可视化延迟效应。与上述结果一致，我们发现，与那些意识形态不一致的采购官员相比，一致的采购官员完成合同的速度更快，且没有观察到显著的事前趋势。意识形态一致性对官员工作业绩的影响机制
作者试图阐明这种效应的影响机制，并考虑了三种可能性，即意识形态差异对任务分配、晋升激励或者官员士气存在影响。经过验证，官员的工作内容以及晋升的可能性与政治意识形态的一致性均没有显著的相关性。而作者表明，“士气效应”是意识形态一致性对绩效影响的一个重要机制。在此背景下，士气可以由内在和外在因素共同塑造。如果官员与政府的意识形态一致，且认可政府推行的政策，他们会在工作上表现更好。此外，官员和意识形态一致的上级之间更良好频繁的互动也会增加他们努力的意愿。结论
组织治理的一个核心问题是如何统一领导者与其下属的工作目标。本文将联邦政府工作人员的数据与美国所有注册选民的数据相结合，研究了意识形态一致性在公共组织工作绩效中的作用。实证结果发现，总统的人事权力确实能带来高级官员的党派周期，而这种现象在普通公务员群体中并不明显。虽然公务员群体的“政治隔离”减少了党派轮替给组织人事运作带来的影响，其也意味着政府领导者和下属会存在更多的意识形态冲突。这种意识形态的不一致通过“士气效应”降低了官员们的工作绩效，增大了政府合同成本超支、延误等问题发生的可能性，为组织运行带来了显性成本。
The end
公共组织内部意识形态失调的代价：来自美国的证据
编辑：Queenie Lee 李芊伊， Yinuo Chen
审稿：全不会怎么办，QX，宋东西
