引言
土地征收补偿安置事关被征收人的切身利益，依法履行安置补偿职责是征收人的法定义务。在集体土地征收过程中，土地征收补偿安置费发放后，如被征地农民未收到土地征收补偿安置费能否直接提起诉讼，在实践当中常常引起争议。现笔者结合两起案例，简要探讨农民是否能以个人名义提起诉讼要求支付土地征收补偿安置费问题。
案例一
基本案情
原告苏春凤以阳谷县政府和大布乡政府为共同被告，提起行政诉讼，请求确认二被告强制征收其承包地的行为违法、停止违法行为。后经人民法院作出判决认定阳谷县政府为占地行为组织实施主体，判决确认阳谷县政府征收占用原告苏春凤承包土地的行为违法。后苏春凤起诉要求赔偿土地补偿安置费及社保资金补贴共计90000元。该案经聊城市中级人民法院、山东省高级人民法院审理判决驳回了苏春凤的赔偿请求。
苏春凤不服山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终163号行政赔偿判决，向最高人民法院申请再审。苏春凤请求依法撤销一、二审判决，判令被申请人阳谷县政府赔偿其1.2亩承包田土地补偿安置费及社保补贴等共计人民币90000元。
裁判观点
关于土地补偿费赔偿及安置补助费的赔偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”再审申请人要求阳谷县政府将相关费用直接支付给其本人，法律依据不充分。
案例二
基本案情
上诉人尚某荣因与被上诉人胶州市某某街道办事处某庄村经济合作社承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院（2023）鲁0281民初13871号民事判决，向山东省青岛市中级人民法院提起上诉。
尚某荣上诉请求：1.撤销山东省胶州市人民法院作出的(2023)鲁0281民初13871号民事判决，改判被上诉人支付上诉人4.015亩土地的征收补偿安置费305140元及利息；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。
事实理由为：一审法院认为土地补偿费用分配属村民自治范畴，适用法律错误。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定“……但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”。山东省人民政府制定的《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定：农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，……其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织……。征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。该规定属于上述司法解释第二十二条规定的除外情形。本案，上诉人被征收的土地是其家庭的承包地，应依照《山东省土地征收管理办法》的规定分配土地征收补偿费，不属于村民自治的情形。被上诉人依法应直接向上诉人支付其承包地的土地征收补偿费，本案属于民事案件的受理范围，请二审法院支持上诉人的上诉请求。
裁判观点
本案，土地征收补偿安置费是否用于在集体成员间进行分配，以及如何在集体成员间进行分配等事项，即《中华人民共和国民法典》第二百六十一条第二款第三项规定的“土地补偿费等费用的使用、分配办法”均需由农民集体成员共同决定，不属于人民法院司法权介入和调整的范围。
上诉人要求按照《山东省土地征收管理办法（2011年）》第二十二条之规定，将土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户。
本院认为，新修订的《山东省土地征收管理办法（2024）》第二十八条规定：“被征收土地的农村集体经济组织在收到土地征收补偿安置费用后，应当依法组织召开本集体经济组织成员会议或者成员代表会议，讨论决定分配、使用方案，并向本集体经济组织成员公布。”该办法于2024年2月1日施行，经审查，土地征收补偿安置费虽然已经由胶州市人民政府支付给被上诉人，但被上诉人未在2024年2月1日前在集体成员间进行分配，故本案应适用新修订的《山东省土地征收管理办法》的相关规定，即需要组织召开本集体经济组织成员会议或者成员代表会议，讨论决定土地征收补偿安置费用的分配、使用方案。
上诉人主张应适用《山东省土地征收管理办法（2011年）》，本院不予支持。综上所述，尚某荣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
法律分析
新旧法律、法规对比
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
| 2014年修订 | 2021年修订 |
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。 市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。 | 第三十二条省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。 地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。 社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。 申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。 |
《山东省土地征收管理办法》
山东省人民政府令第226号，于2011年01月01日实施 | 山东省人民政府令第355号，于2024年02月01日 |
第二十二条农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。 征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。 地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。 | 第二十八条被征收土地的农村集体经济组织在收到土地征收补偿安置费用后，应当依法组织召开本集体经济组织成员会议或者成员代表会议，讨论决定分配、使用方案，并向本集体经济组织成员公布。 农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。 县（市、区）人民政府应当组织自然资源、农业农村主管部门以及乡镇人民政府或者街道办事处，做好农村集体经济组织内部土地征收补偿安置费用分配和使用的监督指导工作。 |
根据2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第1、2款之规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有.....安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”集体土地征收过程中一般直接将土地征收安置补偿费直接支付给所在的农村集体经济组织，实践中也往往争议不大。
但该条例于2021年修订后，将原第二十六条规定的“土地补偿费归农村集体经济组织所有”做了删减，修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，土地补偿费、安置补助费的分配应当由省、自治区、直辖市制定办法。
而依据山东省人民政府在2021年正在实施的《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）第二十二条第1款规定，“农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置....”。故实践当中，被征地农民往往忽略了“土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的”前提条件，仅引用“土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户”的规定要求政府或集体经济组织将土地征收补偿安置费的80%直接支付给个人。
《山东省土地征收管理办法》于2023年作出修订，修订后第二十八条在保留原有规定的情况下，在第一款增加了“被征收土地的农村集体经济组织在收到土地征收补偿安置费用后，应当依法组织召开本集体经济组织成员会议或者成员代表会议，讨论决定分配、使用方案，并向本集体经济组织成员公布。”进一步明确了土地征收补偿安置费用应当支付至村集体经济组织，由集体经济组织讨论决定分配、使用方案。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020修正）第一条第3款：“农村集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。对于集体经济组织成员分配土地补偿费数额问题，亦不属于人民法院受理范围。
结语
通过以上分析可以看出，依据现行的法律、法规之规定，土地征收补偿安置费用应当由征收人直接支付给被征收土地所在的集体经济组织，由集体经济组织成员会议或代表会议讨论决定分配、使用方案，村民无权直接以个人名义提起行政诉讼要求政府支付土地征收补偿安置费或提起民事诉讼要求分配。
如果在土地征收过程中，存在政府未履行安置补偿职责的情形，村民个人可以通过要求政府履行征收安置补偿职责的方式来维护自身权益，如政府确未履行征收安置补偿职责，可依法提起行政复议及诉讼，但是不可以直接提起行政诉讼要求政府支付土地征收补偿安置费用；对于政府已经履行安置补偿职责将土地征收补偿安置费用支付给村集体经济组织的，虽不可以直接就用于分配的土地补偿费数额起诉，但对于已经确定了土地补偿费分配的总数额，在分配过程中，因具体人员身份问题少分或不分，认为自身民事权益受到侵害的，可以向人民法院提起诉讼请求按照同等数额分配土地补偿费。
参考案例及文献：
1、（2020）最高法行赔申346号
2、（2024）鲁02民终3031号
3、《有关土地征收补偿费的纠纷，人民法院是否受理?如果可以受理，当事人提起的诉讼请求应当是什么?》最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2019年第3辑（总第79辑），人民法院出版社2019年版，第245～246页。
法条链接：
《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）
第四十九条被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）
第三十二条省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。
地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。
社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。
申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020修正）
第一条第3款 农村集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理.
第二十二条农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。
山东省土地征收管理办法(山东省人民政府令第226号)
第二十二条农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。
征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。
地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。
山东省土地征收管理办法（2023）（山东省人民政府令第355号）
第二十八条被征收土地的农村集体经济组织在收到土地征收补偿安置费用后，应当依法组织召开本集体经济组织成员会议或者成员代表会议，讨论决定分配、使用方案，并向本集体经济组织成员公布。
农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。
县（市、区）人民政府应当组织自然资源、农业农村主管部门以及乡镇人民政府或者街道办事处，做好农村集体经济组织内部土地征收补偿安置费用分配和使用的监督指导工作。
朱浩
合伙人
zhuhao@wincon.cn
文康（临沂）律师事务所合伙人，临沂市罗庄区第二十届人民代表大会代表，罗庄区人民检察院听证员、罗庄区行政执法特邀监督员。
朱浩律师目前主要业务领域为政府及公司法律事务、民商事诉讼业务。执业以来担任多家行政机关、企事业单位的常年法律顾问，参与处理了大量行政争议及民商事争议案件，并在土地征迁、不良资产处置业务方面有较多实践经验，为行政机关依法行政、企业合规经营提供了重要法律保障。
